Дело № 3а-27/2020
УИД: 600S0000-01-2020-000068-36
ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
10 июля 2020 года г. Псков.
Псковский областной суд в составе:
председательствующего судьи Овчинникова А.Г.,
при секретаре Абрамовой Н.М.,
представителей административного истца Коренченко Г.Г.,
представителя административного ответчика Удовенкой С.А.,
с участием прокурора Петровой Н.М.,
рассмотрел в открытом судебном заседании административное исковое заявление АО «Псковэнергосбыт» о признании недействующим Приказа Комитета по тарифам и энергетике Псковской области от 30.12.2019 № 281-э «Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии для потребителей Псковской области на 2020 год» в части неучета величины необходимой валовой выручки АО «Псковэнергосбыт» в 2020 году резервов по сомнительным долгам в сумме 158482421 рублей и неподконтрольных расходов в части налогов в размере 3550395 рублей,
УСТАНОВИЛ:
АО «Псковэнергосбыт» (далее – Административный истец, Общество, Гарантирующий поставщик) обратилось в Псковский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа Комитета по тарифам и энергетике Псковской области (далее – Комитет) от 30.12.2019 № 281-э «Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии для потребителей Псковской области на 2020 год» в части неучета в величине необходимой валовой выручки АО «Псковэнергосбыт» в 2020 году резервов по сомнительным долгам и неподконтрольных расходов в части налогов.
В обоснование иска представитель административного истца указал, что Комитетом в составе НВВ необоснованно не учтены расходы на формирование резерва по сомнительным долгам в размере 158482421 рублей. Данные расходы в соответствии с пунктом 65(2) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее - Основы ценообразования), пунктов 26, 44, 51 Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21.11.2017 №1554/17 (далее - Методические указания № 1554/17)устанавливаются в размере 1,5% от валовой выручки гарантирующего поставщика от продажи электрической энергии. Размер данных расходов не подлежит подтверждению обосновывающими документами и не подлежит оценке на предмет экономической обоснованности, так как установлен законодателем нормативно. В пункте 2 Основ ценообразования указано, что сам эталон затрат – это уже экономически обоснованная величина. Расходы на формирование резерва по сомнительным долгам в размере 1,5% от валовой выручки – составная часть эталона затрат, указанная доля (1,5%) не подлежит рассмотрению на предмет ее экономической обоснованности, поскольку с точки зрения самой Методики уже является таковой. Ее снижение является правом гарантирующего поставщика на основании отдельного заявления в адрес регулирующего органа (п.65.2. Основ ценообразования). Гарантирующий поставщик с таким заявлением не обращался.
Кроме того, Комитетом, по мнению административного истца, необоснованно не учтены неподконтрольные расходы в части налогов в сумме 3 550 395 рублей, поскольку информация об уплате налогов могла быть запрошена Комитетом у Гарантирующего поставщика или в рамках межведомственного взаимодействия у налогового органа, при этом в распоряжении Комитета имелись соответствующие сведения по предыдущему периоду регулирования.
В судебном заседании представитель административного истца доводы административного иска поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель Комитета по тарифам и энергетике Псковской области требования административного истца не признал. В судебном заседании и в возражениях указывает на то, что Комитет учел экономически обоснованные расходы организации, не согласен с заявлением АО «Псковэнергосбыт» о признании Приказа от 30.12.2019 № 281-э недействующим. Считает данный приказ законным, принятым в пределах компетенции Комитета и в соответствии с нормативными актами большей юридической силы, регулирующими спорные правоотношения.
В части не включения расходов на формирование резервов по сомнительным долгам доводы Комитета заключаются в следующем. В силу положений пунктов 12, 17 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее – Правила регулирования), регулируемая организация в срок до 01 мая года, предшествующему очередному периоду регулирования, представляет в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов предложения (заявление) об установлении тарифов и (или) их предельных уровней с прилагаемыми обосновывающими материалами, в том числе бухгалтерской и статистической отчетностью за предшествующий период регулирования, расчетом расходов и необходимой валовой выручки от осуществления регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных.
Орган в обязательном порядке проводит как анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы предложений нормативно-методическим документам, так и анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов (пункт 16 Основ; пункт 23 Правил).
Предложение Гарантирующего поставщика в части расходов на формирование резерва по сомнительным долгам в отношении всех категорий потребителей было сформировано единообразно: определено нормативное значение величины расходов как произведение планируемой выручки на переменный компонент эталона затрат в размере 1,5 %.
При этом представленная бухгалтерская отчетность за 2018 г.
не содержала пояснений к бухгалтерскому балансу и отчету о финансовых результатах, в том числе пояснений о наличии и движении дебиторской задолженности за отчетный год, пояснения о размере просроченной дебиторской задолженности, акты и другие документы о наличие дебиторской безнадежной задолженности, судебные решения, результаты исполнительных производств, перечень (реестр) потребителей услуг, по которым истек установленный срок исковой давности с указанием лицевых счетов, номеров договоров, сумм задолженности по отчетным датам и т.д.
На основании пункта 24 Правил регулирования Комитетом проведена оценка экономической обоснованности расходов на формирование резерва по сомнительным долгам исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных для установления сбытовых надбавок на 2017 год.
С учетом сопоставления имеющихся данных о размере необходимого резерва по сомнительным долгам (по имеющимся данным из состава материалов тарифного дела об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика на 2017 г.) и фактически созданного резерва по сомнительных долгам на 31.12.2018 (созданные резервы по расчетам с покупателями на 31.12.2018 превышают размер необходимого резерва сомнительных долгов по имеющимся данным из состава материалов тарифного дела об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика на 2017 г.), Комитетом сделан вывод о том, предложение гарантирующего поставщика в части расходов по созданию резерва сомнительных долгов является документально неподтвержденным и экономически необоснованным.
Довод Комитета в части не включения неподконтрольных расходов в части уплаты налогов основан на том, что согласно Методическим указаниям № 1554/17 расходы на уплату налогов (включая налог на прибыль) учитываются по данным раздельного учета в объеме экономически обоснованных фактически понесенных расходов, отнесенных на регулируемый вид деятельности, за последний истекший период.
Гарантирующим поставщиком представлен расчет расходов по перечисленным налогам за 2018 год на общую сумму 3550395 руб. в формате таблицы по видам налога. При этом в составе обосновывающих материалов налога на отсутствовал пообъектный перечень соответствующего имущества и документы бухгалтерского учета, подтверждающие его наличие в организации, отсутствовали обоснования величин налогов на имущество, прибыль организаций и транспортного налога. Соответствующие данные о наличии налогооблагаемого имущества и его среднегодовой стоимости за период регулирования 2018 г. в составе обосновывающих материалах тарифного дела об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика на 2020 г. отсутствовали. Не были представлены данные о наличии транспортных средств и мощности из двигателей, то есть сведения, необходимые для проверки правильности расчета транспортного налога. Не представлены были и сведения о фактическом размере налога на прибыль, уплаченного организацией в 2018 году. Таким образом, Общество не представило подтверждающих документов, на основании которых можно было сделать вывод об экономической обоснованности включенных в заявку расходов по созданию резерва по сомнительным долгам и неподконтрольных расходов в части уплаты налогов.
На момент окончания проведения экспертизы (6 месяцев с момента регистрации Предложения по сбытовым надбавкам на 2020 год гарантирующего поставщика Комитетом) дополнительных материалов в адрес Комитета не поступало.
Привлеченная в качестве заинтересованного лица Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России), которая в соответствии со ст. 20 и 21 Федерального закона "Об электроэнергетике" выполняет функцию государственного регулирования в сферах электроэнергетики, своего представителя в суд не направила, представила письменный отзыв, в котором заявляет о необходимости разрешения спора на основании действующего законодательства.
Выслушав позиции лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, который полагает, что административный иск не подлежит удовлетворению, показания свидетелей Мордашкиной Э.Н., Якутовича А.В., Фокиной О.Н., позицию заинтересованного лица ФАС России, исследовав представленные документы, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Частью 8 статьи 213 КАС РФ определены обстоятельства, которые должны быть выяснены судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, в том числе полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения его в действие.
Оспариваемый нормативный акт принят в пределах полномочий Комитета, что следует из пункта 3 статьи 24 Федерального закона «Об электроэнергетике», пункта 3.1.1 Положения о Комитете по тарифам и энергетике Псковской области, утвержденного постановлением Администрации области от 29.03.2011 № 110 (далее – Положение о Комитете).
Вопросы, связанные с установлением размера НВВ Гарантирующего поставщика на 2020 год, утверждением сбытовых надбавок для потребителей Псковской области на 2020 год согласно положениям пунктов 4.7., 4.9. Положения о Комитете, пунктов 4.5, 4.8 Порядка работы коллегии Комитета по тарифам и энергетике, утвержденного приказом Комитета от 16.03.2016 № 16, рассмотрены 30.12.2019 на заседании коллегии Комитета с соблюдением кворума, решение которой оформлено соответствующим протоколом заседания Коллегии №70.
Форма документа (приказ), в которой Комитет принял нормативный правовой акт, соответствует пункту 4.10. Положения о Комитете.
В соответствии со статьёй 3 Закона области от 12.02.2003 № 242-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу Устава и законов области, иных нормативных правовых актов области» Приказ № 282-э размещен 30.12.2019 в сетевом издании «Нормативные правовые акты Псковской области» (pravo.pskov.ru).
Таким образом, оспариваемый приказ Комитета по компетенции, форме, порядку принятия и опубликования соответствуют нормам действующего законодательства.
Оценивая оспариваемый приказ на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Согласно пункту 3 статьи 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» государственному регулированию на розничных рынках подлежат, в том числе сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.
Статус гарантирующего поставщика АО «Псковэнергосбыт» на территории Псковской области установлен приказом Государственного комитета Псковской области по тарифам от 01.02.2007 № 1.
В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона «Об электроэнергетике» государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.
При государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться основные принципы, установленные пунктом 2 статьи 23 Федерального закона об электроэнергетике, в том числе определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии.
30.04.2019 Гарантирующий поставщик обратился в Комитет с заявлением об установлении сбытовых надбавок на 2020 год. При этом представлен расчет резерва по сомнительным долгам, исходя из его величины 1,5% от плановой валовой выручки от продажи электрической энергии на 2019 год в сумме 160208612 рублй без предоставления обосновывающих его размер документов. Также представлен расчет затрат на налоги 2018 года в сумме 3 550 395 рублей с выделением доли, приходящейся только на население, без приложения документов, подтверждающих их фактическую уплату.
В соответствии с протоколом заседания коллегии Комитета от 30.12.2019 №70 и экспертным заключением при установлении сбытовых надбавок Комитетом не учтены указанные расходы ввиду непредставления Гарантирующим поставщиком документов, позволяющих подтвердить их экономическую обоснованность. По этой причине предложение АО «Псковэнергосбыт» по расходам на формирование резервов по сомнительным долгам определено Комитетом в размере 0 тыс. руб.
В соответствии с пунктом 2 Основ ценообразования необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.
Поскольку НВВ гарантирующего поставщика является одной из базовых величин для расчета сбытовых надбавок, ее величина непосредственно влияет на конечный размер соответствующих сбытовых надбавок.
Пунктом 16 Основ ценообразования предусмотрено, что определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.
Из содержания пунктов 12, 17 Правил регулирования следует, что организации, осуществляющие регулируемую деятельность, до 1 мая года, предшествующего очередному периоду регулирования, представляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов предложения об установлении тарифов с прилагаемыми обосновывающими материалами.
Согласно пункту 23 Правил регулирования регулирующий орган в экспертном заключении проводит анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов, анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Учитывая изложенное, представляются обоснованными доводы Комитета о том, что Общество обязано было представлять обосновывающие документы для целей экономического обоснования расходов, включаемых в НВВ, независимо от применяемых методов регулирования тарифов. Кроме того, указанными положениями закона также предусмотрена обязанность регулирующих органов проводить оценку экономической обоснованности расходов, включаемых в НВВ.
Вопреки доводам Гарантирующего поставщика Правилами регулирования не предусмотрена обязанность регулирующего органа запрашивать дополнительные материалы. Пунктом 19 Правил регулирования установлено, что запрос дополнительных материалов осуществляется регулирующим органом в случае такой необходимости. В данном случае необходимости запрашивать дополнительные документы у Комитета не возникло, так как не были представлены вообще никакие обосновывающие документы. Иное толкование будет возлагать на Комитет не свойственную ему обязанность определять объем и перечень документов, подтверждающих экономическую обосновать заявки. Эта обязанность, в силу п. 17 Правил возложена на регулируемую организацию. Данный вывод согласуется с позицией ФАС России, изложенной в письме от 29.06.2020 № СП/54791/20, согласно которого регулируемая организация должна быть заинтересована в представлении обосновывающих документов и установлении выгодного ей уровня тарифов.
Относительно методики учета резерва по сомнительным долгам в составе сбытовой надбавки суд отмечает следующее.
Абзацем 4 пункта 63 Основ ценообразования определено, что органы регулирования в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФАС, устанавливают на очередной финансовый год на розничном рынке сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков. При этом размер таких надбавок определяется в соответствии с пунктами 65 - 65(3) Основ ценообразования.
В соответствии с пунктом 65 Основ ценообразования величина сбытовой надбавки гарантирующего поставщика устанавливается в рублях за киловатт-час электрической энергии (мощности) в соответствии с методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утверждаемыми ФАС.
При определении НВВ гарантирующего поставщика для расчета сбытовых надбавок учитываются, в том числе:
-эталонная выручка гарантирующего поставщика;
-неподконтрольные расходы гарантирующего поставщика, включающие налоги.
В соответствии с пунктом 65(2) Основ ценообразования значения эталонов затрат гарантирующего поставщика отдельно для каждой из групп (подгрупп) потребителей устанавливаются в методических указаниях по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов в виде переменных и постоянных компонентов.
Расходы на формирование резерва по сомнительным долгам, относящиеся к переменным компонентам эталона затрат, устанавливаются в размере 1,5 процента от валовой выручки от продажи электрической энергии потребителям, при этом по заявлению гарантирующего поставщика расходы на формирование резерва по сомнительным долгам могут быть установлены на уровне менее 1,5 процента.
В соответствии с Методическими указаниями №1554/17, пунктами 23, 40, 51, величина расходов на формирование резерва по сомнительным долгам (РСД) в отношении каждой из групп потребителей рассчитывается по формулам, в составе которых показатель РСД определяется как минимальная величина из расходов, предложенных гарантирующим поставщиком электрической энергии и расходов на формирование резерва по сомнительным долгам, рассчитанных органом регулирования согласно формулам 10, 63, 75 из указанных выше пунктов Методических указаний № 1554/17. При этом показатель в формуле является переменным компонентом эталона затрат, отражающий расходы на формирование резерва по сомнительным долгам, который выражается в процентах от валовой выручки ГП от продажи электрической энергии (мощности) сетевым организациям, в размере 1,5 процентов.
Согласно пункту 70 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29.07.1998 № 34н (далее - ПБУ), организация создает резервы сомнительных долгов в случае признания дебиторской задолженности сомнительной с отнесением сумм резервов на финансовые результаты организации.
Сомнительной считается дебиторская задолженность организации, которая не погашена или с высокой степенью вероятности не будет погашена в сроки, установленные договором, и не обеспечена соответствующими гарантиями.
В силу требований пунктов 3, 4 статьи 266 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщик вправе создавать резервы по сомнительным долгам в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Суммы отчислений в эти резервы включаются в состав внереализационных расходов на последнее число отчетного (налогового) периода. Сумма резерва по сомнительным долгам определяется по результатам проведенной на последнее число отчетного (налогового) периода инвентаризации дебиторской задолженности.
Резерв по сомнительным долгам может быть использован организацией лишь на покрытие убытков от безнадежных долгов, признанных таковыми в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.
Из системного толкования указанных норм права следует, что Гарантирующий поставщик обязан представить расчет резерва по сомнительным долгам, определенный на основании фактически сформированного резерва за предыдущий год регулирования, подтвержденный бухгалтерскими и иными документами. В свою очередь, Регулирующий орган проверяет представленный ГП расчет, производит свой на основании эталона затрат в размере 1,5 % от продажи электроэнергии. Из двух расчетов в составе сбытовой надбавки учитывается меньший.
Их материалов дела известно, что документы в обоснование размера расходов на создание резерва по сомнительным долгам, в том числе, подтверждающих наличие безнадежных долгов на отчетный период и создание резерва, Гарантирующим поставщиком ни в орган регулирования, ни в судебное заседание при рассмотрении данного дела не представлены.
По этой причине суд находит несостоятельной позицию Административного истца о том, что эталон затрат уже является экономически обоснованной величиной, не подлежащей пересмотру. Эталон затрат является максимальной экономически обоснованной величиной, то есть предельно допустимой.
Между тем определение расходов на формирование резерва по сомнительным долгам без анализа бухгалтерских документов, подтверждающих экономическую обоснованность данных расходов, может привести к неоднократному учету одних и тех же долгов, учитываемых в составе указанного резерва, в течение нескольких периодов регулирования и, как следствие, возложения на добросовестных потребителей обязанности по их уплате.
При таких обстоятельствах решение Комитета об учете предложения Гарантирующего поставщика на формирование резерва по сомнительным долгам в размере 0 руб. не противоречит нормативным правовым актам в сфере электроэнергетики и бухгалтерского учета.
В части административного иска о необоснованном исключении из НВВ неподконтрольных расходов в части налогов в сумме 3 550 395 рублей суд также считает его необоснованным по следующим основаниям.
Согласно пункту 65 Основ ценообразования, пункту 11 Методических указаний № 1554/17 при определении необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика для расчета сбытовых надбавок учитываются неподконтрольные расходы, включающие, в том числе, налоги.
В соответствии с пунктом 27 Методических указаний № 1554/17 расходы на уплату налогов в расчетном периоде регулирования учитываются по данным раздельного учета в объеме экономически обоснованных фактически понесенных расходов, отнесенных на регулируемый вид деятельности, за последний истекший период.
Из материалов дела следует, что расчет затрат на налоги 2018 года произведен Гарантирующим поставщиком без предоставления пояснений и документов бухгалтерского учета, позволяющих сделать вывод об их экономической обоснованности и их фактической уплате.
Сведения налоговых деклараций за предшествующие периоды регулирования, направленные 13.12.2019, т.е. после окончания шестимесячного срока на экспертное исследование, не могли быть использованы регулирующим органом при расчете величины расходов на налоги на 2020 год, поскольку они не отражают данные о фактически понесенных Гарантирующим поставщиком расходах, отнесенных на регулируемый вид деятельности, за последний истекший период. Кроме того, дополнительные документы были представлены позднее срока, установленного абзацем 2 пункта 12 Правил.
Таким образом, расходы по налогу на имущество организаций, транспортному налогу и налогу на прибыль организаций на 2020 год были признаны документально неподтвержденными и экономически необоснованными, и обоснованно исключены Комитетом из расчета НВВ Гарантирующего поставщика на 2020 год.
Вместе с тем, в силу абзаца 10 пункта 7 Основ ценообразования Гарантирующий поставщик не лишен возможности заявить указанные расходы в следующем периоде регулирования при надлежащем экономическом обосновании и подтверждении.
В соответствии с пунктом 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Псковэнергосбыт» к Комитету по тарифам и энергетике Псковской области о признании недействующим Приказа от 30.12.2019 № 281-э «Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии для потребителей Псковской области на 2020 год» в части неучета в величине необходимой валовой выручки АО «Псковэнергосбыт» в 2020 году резервов по сомнительным долгам в сумме 158482421 рублей и неподконтрольных расходов в части налогов в размере 3550395 рублей отказать.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Псковский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья: А.Г. Овчинников.
Решение изготовлено в окончательной форме 17 июля 2020 года.
