№2а-135/2024
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
01 февраля 2024 года с. Началово
Приволжский районный суд Астраханской области в составе:
председательствующего судьи Богдановой Е.Н.,
при ведении протокола помощником судьи Голованевской Э.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» ФИО1 к прокуратуре Астраханской области о признании решения незаконным, о признании незаконным бездействие по непринятию мер прокурорского реагирования, возложении обязанности,
Установил:
Глава МО «Татаробашмаковский сельсовет» ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, просил признать незаконным бездействие прокуратуры Астраханской области по непринятию мер прокурорского реагирования, по доводам, содержащимся в заявлении от 03.08.2023 года, признанию решения в отказе в принятии мер прокурорского реагирования незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.
В обоснование заявленных требований истец указал, что 03 августа 2023 года обратился в прокуратуру Астраханской области с заявлением, в котором просил принять меры прокурорского реагирования в отношении Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет», вынести предписание об устранении нарушений действующего законодательства в области оплаты труда в части пункта 3 решения Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области №39 от 06.10.2022 года об указании «распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.07.2022 года».
Административным ответчиком подготовлен письменный ответ 04.09.2023, которым отказано в рассмотрении по существу доводов заявителя ввиду отсутствия оснований для проведения проверки и принятия мер прокурорского реагирования. Административный истец полагает действия административного ответчика незаконными, нарушающими его права. Решение Совета не является нормативно-правовым актом, поскольку не распространяет свое действие на неопределенный круг лиц. Кроме того, решение Совета противоречит трудовому законодательству, в связи с чем у прокурора имелись основания для принятия мер прокурорского реагирования.
Административный истец, с учетом уточнений просит признать решение об отказе в принятии мер прокурорского реагирования, выраженное в письме от 04.09.2023 года прокуратуры Астраханской области в отношении Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» незаконным; признать незаконным бездействие по непринятию мер прокурорского реагирования в отношении Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» в части пункта 3 решения Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области №35 от 06.10.2022 об указании «распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.07.2022 года»; признать незаконным бездействие по непринятию мер прокурорского реагирования в отношении Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области, в части пункта 4.1 решения Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области №35 от 06.10.2022 об указании «снижения процентов до 35». Возложить обязанность принять меры прокурорского реагирования.
Административный истец-ФИО1 в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме.
Представитель административного ответчика ФИО2 заявленные требования не признала.
Заинтересованное лицо в судебное заседание не явилось, о времени и месте рассмотрения административного искового заявления извещено надлежащим образом.
В соответствии с ч. 6 ст. 226 КАС РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Выслушав пояснения сторон, изучив и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 устанавливает, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
В силу ст. 10 названного Закона в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным.
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29).
В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (часть 1 статьи 12 ФЗ N 59-ФЗ).
Судом установлено, что ФИО1 является главой муниципального образования МО «Татаробашмаковский сельсовет» и одновременно председателем Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет».
Решением Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет» от 06.10.2022 года №35 внесены изменения в Положение об оплате труда главы муниципального образования, которые распространяют свое действие на правоотношения, возникшие с 01.07.2022 года.
Статьей 39 Регламента Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет» утверждённого решением Совета МО «Татаробашмаковский сельсовет» от 21.11.2019 №3 определено, что решение Совета считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа депутатов, присутствующих на заседании Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет».
Как следует из материалов дела, 03 августа 2023 года ФИО1 обратился в прокуратуру Астраханской области с заявлением, в котором просил принять меры прокурорского реагирования в отношении Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет», вынести предписание об устранении нарушений действующего законодательства в области оплаты труда в части пункта 3 решения Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» Приволжского района Астраханской области №39 от 06.10.2022 года об указании «распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.07.2022 года».
По обращению ФИО1 проведена проверка, о результатах проверки административный истцу 04.09.2023 направлен ответ, из которого усматривается, что нарушений действующего законодательства со стороны Совета муниципального образования «Татаробашмаковский сельсовет» не установлено.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных указанным Кодексом и другими федеральными законами.
В соответствии со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
На основании статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения. При этом орган прокуратуры в рамках установленных законом полномочий самостоятельно определяет порядок разрешения обращений и дает на них ответы.
Полномочия прокурора при осуществлении возложенных на него функций определены, в том числе, ст. ст. 22 и 27 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 N "О прокуратуре Российской Федерации".
Принятие мер прокурорского реагирования в силу положений названного Федерального закона "О прокуратуре" является правомочием прокурора и может применяться (либо не применяться) прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалах проверки.
При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, а суд, не вправе обязать прокурора принять по итогам проверки то или иное конкретное решение, которое, по мнению заявителя, представляется правильным. Когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия).
Выбор конкретных мер прокурорского реагирования, в том случае, если имеются к тому основания, равно как и отказ в применении этих мер, относится к усмотрению органов прокуратуры, оценка которого не входит в компетенцию суда. В противном случае, это означало бы лишение органов прокуратуры самостоятельности в решении подведомственных им вопросов согласно положениям Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации".
Из анализа ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 следует, что принятие прокурором мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов является правом прокурора. Указанный Закон не содержит императивных норм, предписывающих прокурору, в обязательном порядке внести представление или принести протест при наличии обращения о том заинтересованных лиц.
Как указал представитель административного ответчика при рассмотрении дела, поскольку при проведении проверки обращения ФИО1 фактов нарушения действующего законодательства не установлено, оснований для принятия мер прокурорского реагирования не имелось.
Правовой статус главы муниципального образования определен ч.1 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 №131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», согласно которой глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с ч.2 ст.36 Закона глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.
В соответствии с частью 5 статьи 43 Закона председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.
В соответствии со вторым абзацем пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате, в том числе, принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.
Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункт 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание, что при осуществлении выборным должностным лицом местного самоуправления своих полномочий трудовых отношений не возникает, установление порядка оплаты труда главы муниципального образования, в том числе получение денежной компенсации за неиспользованные отпуска осуществляется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и уставом муниципального образования.
Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).
Согласно части 4 статьи 12 Трудового кодекса Российской Федерации действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных этим актом.
Поскольку решением Совета МО «Татаробашмаквоский сельсовет» от 06.10.2022 №35 прямо предусмотрено распространение действия правоотношений возникающих с 01.07.2022 года, нарушений трудового законодательства не установлено.
Как следует из положений статей 5, 10, 22 - 25, 25.1, 27, 28 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться (либо не применяться) прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалах проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица, дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что обращение ФИО1 от 03.08.2023 года, поступившее в прокуратуру Астраханской области, рассмотрено в установленном порядке и в срок, на обращение дан обоснованный, развернутый ответ, который направлен ФИО1, оснований для принятия мер прокурорского реагирования не установлено, оспариваемого бездействия административным ответчиком не допущено, как и нарушений прав и законных интересов административного истца.
Само по себе несогласие ФИО1 с содержанием ответа и непринятием мер прокурорского реагирования при установленных конкретных обстоятельствах не свидетельствует о незаконности ответа органа прокуратуры Российской Федерации от 04.09.2023 года.
Исходя из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц необходимо установить несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
Учитывая, что незаконного бездействия при рассмотрении обращения административного истца со стороны прокуратуры Астраханской области допущено не было, необходимой совокупности оснований для удовлетворения требований административного истца, предусмотренной п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, не установлено, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.
Руководствуясь ст. ст. 177, 180, 227 КАС РФ, суд
решил:
административное исковое главы муниципального образования «Татарбобашмаковский сельсовет» ФИО1 к прокуратуре Астраханской области о признании решения незаконным, о признании незаконным бездействие по непринятию мер прокурорского реагирования, возложении обязанности, оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Астраханского областного суда в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированный текст решения изготовлен 07 февраля 2024 года.
Судья Е.Н. Богданова
