Дело № 3а-137/17Р Е Ш Е Н И ЕИменем Российской Федерации
город Владивосток 7 июля 2017 года
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Зайцевой О.А.
при секретаре Моисеенко А.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края в защиту прав и законных интересов Приморского края, неопределенного круга лиц к Администрации Приморского края о признании Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (в редакции от 14 февраля 2017 года N 43-па), недействующим в части
установил:
постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па утверждён Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях (далее – Порядок), который опубликован в газете «Приморская газета» 15 января 2016 года N 3 (1174), на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 13 января 2016 года.
Пунктом 1.2 постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2017 года N 43-па пункт 6 Порядка дополнен подпунктом «ц», включающим затраты задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации – в отношении субсидии, предоставляемой в 2017 году.
Прокурор Приморского края обратился в суд в защиту прав и законных интересов Приморского края, неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением о признании не действующим Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (в редакции от 14 февраля 2017 года N 43-па) в части подпункта «ц» пункта 6, с момента его принятия, возложении на Администрацию Приморского края обязанности опубликовать сообщение о принятии судом решения в газете «Приморская газета» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование своих требований указал, что пунктом 1.2 постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2017 года N 43-па пункт 6 Порядка дополнен подпунктом «ц», включающим затраты задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации – в отношении субсидии, предоставляемой в 2017 году, в расходы на подготовку и участие спортивной команды i-той организации в спортивных соревнованиях (Riпск). Расходы на погашение задолженности по налогам и сборам не могут быть отнесены к затратам, связанным с подготовкой и участием спортивной команды в спортивных мероприятиях. В связи с этим подпункт «ц» пункта 6 Порядка, предусматривающий возможность возмещения за счет субсидий затрат на оплату задолженности по уплате налогов и сборов, противоречит статьям 28, 34, 38, 78, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, а также целям предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основанным видом которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, установленным частью 2 статьи 9(1) Закона Приморского края от 10 апреля 2009 года N 399-КЗ «О физической культуре и спорте в Приморском крае». Учитывая, что с момента принятия постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2014 года N 43-па применение подпункта «ц» пункта 6 Порядка повлечёт нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств, что нарушает права и законные интересы Приморского края и неопределенного круга лиц, данный пункт подлежит признанию судом недействующим со дня его принятия.
В судебном заседании прокурор ФИО8 поддержала заявленные требования в полном объеме, по основаниям и доводам, изложенным в административном иске. Настаивала на удовлетворении заявленных требований с момента принятия оспариваемого нормативного правового акта, указав, что субсидии, выделенные в 2017 году спортивным командам Приморского края, на сегодняшний день на погашение задолженности по уплате налогов и сборов не использовались.
Представитель Администрации Приморского края ФИО6 в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований, ранее представила письменные возражения на иск и дополнения к ним. По существу указала, что статья 78.1 Бюджетного кодекса РФ и постановление Правительства РФ от 7 мая 2017 года N 541 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями» не содержат запрета по предоставлению субсидий некоммерческим организациям на погашение какой-либо задолженности, в том числе по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Практика предоставления субсидий некоммерческим организациям на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ указывает на возможность предоставления субсидий на возмещение затрат по налогам и сборам. Кроме этого, на федеральном уровне утверждён ряд нормативных правовых актов, регулирующих предоставление субсидии на погашение именно задолженности, в том числе без конкретизации видов возникающей задолженности. Приморский край, в целях эффективного использования бюджетных средств, предусмотрел погашение не любой задолженности, а исключительно по налогам и сборам, исключив другие направления погашения долга (перед иными кредиторами – банками, подрядчиками). При этом, необходимо учитывать, что погашение долгов по налогам и сборам носит положительный эффект в достижении целевых показателей по поступлению налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Кроме этого, в административном иске отсутствуют указания о том, какие конкретно нормы права нарушены и не представлены доказательства о нарушении оспариваемым постановлением чьих-либо законных прав и интересов.
Выслушав объяснения прокурора ФИО8., возражения представителя Администрации Приморского края ФИО6, исследовав материалы дела, давая оценку всем добытым по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпункту 30 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов.
Подпунктом 9 пункта 1, пунктом 3 статьи 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку, в том числе в финансовой форме, социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами, в частности, деятельности в области физической культуры и спорта и содействия указанной деятельности.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с указанным Кодексом.
Статьёй 8 Устава Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года (в ред. от 3 ноября 2015 года N 704-КЗ), определена система органов государственной власти Приморского края, которую составляют, в частности администрация Приморского края - высший исполнительный орган государственной власти Приморского края.
При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого постановления Администрацией Приморского края соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия исполнительного органа на принятие нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу. Постановление Администрации Приморского края в данной части не оспаривалось.
В соответствии с пунктом 4.4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта относится содействие в осуществлении мероприятий по подготовке спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации к всероссийским, межрегиональным и региональным официальным спортивным мероприятиям и по участию в них, в том числе путем предоставления государственной поддержки региональным спортивным федерациям в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 9(1) Закона Приморского края от 10 апреля 2009 года N 399-КЗ «О физической культуре и спорте в Приморском крае» органы государственной власти Приморского края содействуют развитию профессионального спорта в Приморском крае путем оказания поддержки организациям, указанным в части 1 настоящей статьи, осуществляемой посредством предоставления субсидии из краевого бюджета на возмещение части затрат, связанных с подготовкой спортивных команд физкультурно-спортивных организаций к спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края.
Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате, в частности, принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацами вторым и третьим части 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.
В судебном заседании установлено, что государственной программой Приморского края «Развитие физической культуры и спорта Приморского края» на 2013-2020 годы, утверждённой постановлением Администрации Приморского края от 7 декабря 2012 года N 381-па (в ред. от 29 января 2016 N 40-па), предусмотрено, что реализация подпрограммы N 3 «Развитие спорта высших достижений в Приморском крае» осуществляется департаментом физической культуры и спорта Приморского края посредством предоставления субсидий физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях в соответствии с Порядком, установленным постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (пункт 5.4.).
Подпунктом «ц» пункта 6 Порядка (в редакции постановления Администрации Приморского края от 14 февраля 2017 года N 43-па) предусмотрено, что в расходы на подготовку и участие спортивных команд в спортивных соревнованиях были включены затраты по задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Главой 30 Бюджетного кодекса РФ установлено, что нецелевое и неэффективное использование бюджетные средств является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
В силу статьи 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В силу статьи 38 Бюджетного кодекса РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
На основании части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В силу пункта 2 оспариваемого Порядка, субсидии предоставляются организациям на развитие профессионального спорта в целях финансового обеспечения части затрат, связанных с подготовкой спортивных команд данных организаций по игровым видам спорта к межрегиональным, всероссийским и международным спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края.
Следовательно, расходы на погашение задолженности по налогам и сборам не могут соответствовать целям предоставления субсидий из краевого бюджета на возмещение части затрат, установленных частью 2 статьи 9(1) Закона Приморского края от 10 апреля 2009 года N 399-КЗ, которые связаны именно с подготовкой спортивных команд физкультурно-спортивных организаций к спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Затраты, приведённые в подпункте «ц» пункта 6 Порядка, не отвечают требованиям определённости, ясности правовой нормы, поскольку Порядок не конкретизирует вид платежей (налогов, сборов), основания и период возникновения задолженности по их уплате, а также не обосновывает необходимость погашения задолженности по уплате налогов, сборов и иных платежей в рамках несения расходов на подготовку и участие спортивных команд в спортивных соревнованиях.
Кроме этого, оспариваемая норма сформулирована таким образом, что невозможно однозначно понять цель включения данных затрат, а именно: на погашение задолженности или иные цели. Так, в пункте 6 подпункта «ц» Порядка указано: «Расходы на подготовку и участие спортивной команды i-той организации в спортивных соревнованиях (Riпск) включают следующие затраты: -ц) задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации – в отношении субсидии, предоставляемой в 2017 году».
При указанных обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое положение не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределённый характер, влечёт нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств, требования о признании недействующим Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (в редакции от 14 февраля 2017 года N 43-па) в частиподпункта «ц» пункта 6, подлежат удовлетворению.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в случае, если нормативный правовой акт впоследствии может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства на соответствие положениям Конституции Российской Федерации, суд общей юрисдикции признает его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу (постановления от 16 июня 1998 года N 19-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 18 июля 2003 года N 13-П, от 27 января 2004 года N 1-П).
Согласно части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации, в том числе законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как указывалось выше, вопросы физической культуры и спорта, включая осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организация и проведение официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан по вопросам совместного ведения и может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.
Кроме этого, согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, в соответствии с его положениями были предоставлены субсидии из краевого бюджета Ассоциации «ФИО10», Ассоциации «ФИО11», АНО «ФИО12» и другим организациям, то данные обстоятельства являются основанием для признания его не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, Приморский краевой суд
решил:
административное исковое заявление прокурора Приморского края в защиту прав и законных интересов Приморского края, неопределенного круга лиц к Администрации Приморского края о признании Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (в редакции от 14 февраля 2017 года N 43-па), недействующим в части – удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда подпункт «ц» пункта 6 Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па (в редакции от 14 февраля 2017 года N 43-па).
Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию Администрацией Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании в газете «Приморская газета».
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Приморского краевого суда О.А.Зайцева
