Дело № 2а-8/2021
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
15 апреля 2021 г. р.п. Полтавка
Полтавский районный суд Омской области в составе
председательствующего судьи Абилова А.К.,
при секретаре Соколовой О.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Полтавского района Омской области, в интересах неопределенного круга лиц и Полтавского муниципального района Омской области к Главе Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., Совету депутатов муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» о признании незаконным акта представительного органа местного самоуправления и о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи с утратой доверия,
у с т а н о в и л :
Прокурор района обратился в Полтавский районный суд Омской области с указанным административным исковым заявлением. В обоснование требований указал, что в нарушение требований законодательства о противодействии коррупции, главой Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В. за период с 2017 – 2019 годов, были изданы распоряжения о выплате премиальных выплат, несмотря на то, что вопрос о выплате главе Полтавского муниципального района на заседаниях Совета депутатов Полтавского муниципального района не рассматривался, между тем, решение вопросов о выплате премий, входит в исключительную компетенцию указанного Совета депутатов. Таким образом, главой администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. путем неправомерной выплаты самому себе премий получено неосновательное обогащение за счет бюджетных средств Полтавского муниципального района на общую сумму 1385087,01 руб.
Вместе с тем главой Полтавского муниципального района надлежащие меры по урегулированию в таких ситуациях конфликта интересов не приняты, вопросы урегулирования конфликта интересов и выплаты главе Полтавского муниципального района премий, Советом депутатов Полтавского муниципального района не рассматривались.
Непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, безальтернативно влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 названного Федерального закона). Непринятие мер по урегулированию конфликта интересов влечет за собой снижение авторитета аппарата власти перед населением, не позволяет объективно, добросовестно, беспристрастно и надлежащим образом осуществлять управление публичными делами и публичным имуществом, подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, а также формированию культуры, отвергающей коррупцию.
15.09.2020 прокуратурой района главе Полтавского муниципального района внесено представление об устранении указанных нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, однако необоснованно полученные в качестве премий денежные средства в бюджет Полтавского муниципального района не возвращены.
22.10.2020 прокуратурой района Совету депутатов Полтавского муниципального района направлена информация о несоблюдении главой Полтавского муниципального района требований закона об урегулировании конфликта интересов.
По результатам рассмотрения указанной информации Советом депутатов Полтавского муниципального района принято решение от 12.11.2020 № 66, согласно которому информация прокуратуры района принята к сведению, однако сделан вывод, что при исполнении трудовых обязанностей главой Полтавского муниципального района конфликт интересов отсутствовал, в связи с чем, установленных законом мер ответственности к нему решено не применять.
Учитывая изложенное административный истец просил: признать незаконными пункты 2 и 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 12.11.2020 № 66 «О принятии мер по урегулированию конфликта интересов»; прекратить полномочия главы муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» Милашенко Александра Васильевича досрочно, в связи с утратой доверия за невыполнение обязанностей по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, немедленно, после вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании представители административного истца Маркова А.В., Казаков А.Д. заявленные прокурором требования поддержали в полном объеме по изложенным в иске основаниям, уточнившись в общей сумме необоснованно полученных премий Милашенко А.В. - 1385087,01 руб.
Представители административного истца – Совета депутатов муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» Глазков А.В., Кучава Н.И.; представитель административного ответчика Милашенко А.В. – Мищенко А.Д. заявленные требования не признали. В обоснование указали, что, во-первых, решение вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, в том числе в связи с непринятием мер по недопущению конфликта интересов, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. У прокурора отсутствуют полномочия в силу ст.74.1 ФЗ № 131 инициировать вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку; во вторых, отсутствует факт бездействия представительного органа муниципального образования, Совет района в рамках установленной процедуры принял в пределах компетенции соответствующее решение, следовательно факт бездействия отсутствует; кроме того, удаление главы муниципального образования в отставку, исходя из буквального толкования ч.1 ст.74.1 ФЗ № 131, является правом представительного органа муниципального образования, а не его обязанностью; в-третьих, прокурор не вправе инициировать подобный иск, поскольку в соответствии с ч.7.3 ст.40 ФЗ № 131, принимать решение о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления входит в компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при выявлении фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены соответствующими федеральными законами.
Кроме того, указали, что исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действия (бездействие), решения могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
В рассматриваемом случае совокупность таких условий отсутствует.
Решение Совета № 66 принято им в рамках полномочий в установленном порядке на основании информации, поступившей от прокуратуры Полтавского муниципального района Омской области. В пункте 2 решения Совета № 66 отражено решение Совета об установлении факта отсутствия конфликта интересов при исполнении трудовых обязанностей Главой района, в пункте 3 – о неприменении к данному лицу мер ответственности.
При этом полагали, что в действиях Главы района отсутствовали признаки конфликта интересов.
Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В то же время получение должностным лицом премии как поощрительной выплаты по результатам работы само по себе не может свидетельствовать о личной заинтересованности по смыслу названного термина, определенному Федеральным законом № 273-ФЗ, и наличии в его действиях конфликта интересов.
Между тем решения о премировании были приняты в рамках имеющейся компетенции Администрации Полтавского муниципального района Омской области (далее – Администрация) с соблюдением установленной процедуры, что наряду с вышеизложенным свидетельствует об отсутствии признаков конфликта интересов.
Так, согласно пункту 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) оплата труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, является расходным обязательством муниципального образования и предполагает самостоятельное определение органами местного самоуправления размеров и условий оплаты труда указанных лиц.
В соответствии с пунктом 46 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуры и принципах назначения, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 июня 2019 года № 85н, фонд оплаты труда муниципальных органов отражается в структуре расходов местного бюджета.
В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В целях упорядочения условий оплаты труда Главы решением Совета от 28 февраля 2008 года № 17 установлена структура его денежного содержания, которая включает в себя в том числе иные дополнительные выплаты.
Утверждение бюджета Полтавского муниципального района Омской области в соответствии с бюджетным законодательством отнесено к исключительной компетенции Совета (статья 11 БК РФ, пункт 2 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Например, в ведомственных структурах расходов районного бюджета отдельной строкой предусматривались расходы на функционирование высшего должностного лица муниципального образования.
Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов (часть третья статьи 215.1 БК РФ).
Исполнение соответствующей части местного бюджета входит в полномочия Администрации как главного распорядителя средств местного бюджета (подпункт 5 пункта 1 статьи 157 БК РФ, ведомственные структуры расходов районного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, предусмотренные приложениями № 6 к решениям Совета о бюджетах района на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов (далее – ведомственные структуры расходов районного бюджета)).
В силу пункта 2 статьи 31 Устава Полтавского муниципального района Омской области Администрацией руководит Глава на принципах единоначалия. В соответствии с Положением об Администрации, утвержденным решением Совета от 27 октября 2005 года № 51, Глава руководит деятельностью Администрации, в том числе подписывает распоряжения. В связи с этим принятие распоряжений Администрации о выплате премии Главе не является нарушением установленной в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами компетенции.
Финансирование расходов на выплату денежного содержания Главы означает исполнение Администрацией в соответствующей части бюджета района, который был утвержден в установленном порядке Советом и предусматривал расходы на оплату труда Главы.
При этом ни федеральным и областным законодательством, ни решением Совета от 28 февраля 2008 года № 17 «О денежном вознаграждении Главы Полтавского муниципального района Омской области» не предусмотрено полномочие именно Совета по принятию решений о выплате премий Главе. Вместе с тем отсутствие такого регулирования не может препятствовать обоснованному при наличии установленных правовых оснований поощрению Главы в соответствии с приведенными нормами.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. При этом неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, является основанием для удаления его в отставку (часть 11.1 статьи 35, части 5, 5.1 статьи 36, часть 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, глава муниципального образования, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года № 114-О-О).
В связи с этим отметили, что деятельность Главы района получила оценку Совета. Указанные отчеты представлялись Главой района по итогам соответствующих периодов, что подтверждается, в том числе, решениями Совета от 27 февраля 2018 года № 2, от 27 февраля 2019 года № 13, от 20 февраля 2020 года № 2, согласно которым деятельность Главы района по итогам отчетных периодов признавалась удовлетворительной.
Таким образом, выплата премии осуществлялась фактически с учетом оценки, данной Советом. При этом в последующие периоды Советом негативная оценка данным фактам не давалась.
С учетом изложенного полагали, что основания для удовлетворения требований, заявленных в административном исковом заявлении, отсутствуют.
Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, пришел к следующим выводам.
Прокуратурой Полтавского района Омской области в сентябре 2020 г. проведена проверка законодательства о противодействии коррупции в деятельности администрации Полтавского муниципального района, по результатам которой установлено следующее.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 4 Федерального закона № 131-ФЗ).
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе находятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункты 2, 8, 9 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ определены полномочия главы муниципального образования.
Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункты 1 – 5 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 5.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Аналогичные положения содержатся в Уставе муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области».
Кроме того, абзацем 17 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с абзацем 20 части 1 этой же статьи выборное должностное лицо местного самоуправления относится к лицам, замещающим муниципальную должность.
Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборное должностное лицо местного самоуправления должно соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 07.05. 2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
В части 4.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ прямо указано, что глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции».
В силу части 10.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В части 1 статьи 10 названного Закона под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ).
Часть 4 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
Часть 4.1 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ регламентирует, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Решением Совета Полтавского муниципального района Омской области от 15.03.2018 № 19 утверждено Положение о порядке сообщения главой Полтавского муниципального района, депутатами Совета Полтавского муниципального района, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (л.д.90).
Данным Положением установлено, что лица, замещающие муниципальные должности, обязаны уведомить Совет о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных, обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, как только им станет об этом известно, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Лицо, замещающее муниципальную должность, направляет уведомление на имя председателя Совета Полтавского муниципального района, после чего уведомление подлежит предварительному рассмотрению комиссией Совета, а затем выносится на рассмотрение Совета, по результатам чего выносится одно из следующих решений:
1) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность, направившим уведомление, конфликт интересов отсутствует;
2) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность, направившим уведомление, личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов;
3) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность, направившим уведомление, не соблюдались требования об урегулировании конфликта интересов.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.
В соответствии с частью 1, пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования за несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Согласно пункту 10 части 1 статьи 20 Устава муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» к исключительной компетенции Совета депутатов муниципального района, в том числе, относится принятие решения об удалении главы муниципального района в отставку (л.д.28).
В силу п. 1, 2, 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 28.02.2008 № 17 «О денежном вознаграждении главы Полтавского муниципального района Омской области» в редакции, действовавшей до 21.08.2020 (далее – решение Совета от 28.02.2008 № 17), денежное вознаграждение главы Полтавского муниципального района состоит из ежемесячного должностного оклада, определяемого в кратном отношении к части денежного содержания по младшей должности муниципальной службы муниципального образования «Полтавский муниципальный район» «специалист», рассчитанной в соответствии с пунктом 38, подпунктом 1-3 пункта 39 Положения о денежном содержании муниципальных служащих Полтавского муниципального района Омской области; ежемесячной процентной надбавки к ежемесячному должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, выплачиваемой в порядке, установленном федеральным законодательством, ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу за ученую степень кандидата наук в размере 15% от ежемесячного должностного оклада и за почетное звание Российской Федерации – в размере 15% от ежемесячного должностного оклада; ежемесячного денежного поощрения, в размере 20% от ежемесячного должностного оклада, и иных стимулирующих и компенсационных выплат.
Главе Полтавского муниципального района к денежному вознаграждению устанавливается районный коэффициент.
Размер денежного вознаграждения индексируется пропорционально изменению должностного оклада по младшей должности муниципального службы муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» «специалист» с учетом роста потребительских цен на товары и услуги (л.д.83).
Указаний о порядке и должностном лице, имеющем право принимать решение о премировании главы муниципального образования, в решении Совета от 28.02.2008 № 17 не содержится.
Решением избирательной комиссии Полтавского муниципального района от 09.09.2013 № 22-62 «О результатах выборов Главы Полтавского муниципального района Омской области от 08.09.2013» Милашенко А.В. по результатам голосования жителей Полтавского муниципального района избран на должность главы Полтавского муниципального района (л.д.81).
Решением Совета Полтавского муниципального района Омской области от 12.12.2018 № 69 Милашенко А.В. избран главой Полтавского муниципального района Омской области, являясь также главой администрации Полтавского муниципального района (л.д.80).
В соответствии с частью 1 статьи 28 Устава муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В ходе проверки установлено, что в соответствии с пунктом 7 статьи 9 Закона Омской области «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», подпунктом 2 пункта 2 постановления Правительства Омской области от 11.12.2019 № 421-п «О внесении изменений в постановление Правительства Омской области от 16.12.2013 № 266-п», приказом Министерства экономики Омской области от 25.10.2013 № 42 «Об утверждении ведомственной целевой программы "Экономическое развитие Омской области", изменении и признании утратившим силу отдельных приказов Министерства экономики Омской области», приказом Министерства экономики Омской области от 20.12.2019 № 88 «О Порядке предоставления в 2019 году межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов Омской области на поощрение муниципальных районов Омской области за достигнутый уровень социально-экономического развития территории (в форме дотаций)», а также приказом Министерства экономики Омской области от 20.12.2019 № 89 «О распределении межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов на поощрение муниципальных районов Омской области за достигнутый уровень социально-экономического развития территории (в форме дотаций) в 2019 году», Министерством экономики Омской области 23.12.2019 Полтавскому муниципальному району Омской области перечислены денежные средства в размере 1 281 550 рублей.
Согласно п. 8 Порядка предоставления в 2019 году межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов Омской области на поощрение муниципальных районов Омской области за достигнутый уровень социально-экономического развития территории (в форме дотаций), утвержденного приказом Министерства экономики Омской области от 20.12.2019 № 88, средства, предоставленные получателям дотаций, рекомендуется направлять на поощрение лиц, деятельность которых способствовала достижению уровня социально-экономического развития территорий.
Указанные денежные средства поступили в бюджет Полтавского муниципального района 23.12.2019 на основании решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 26.12.2019 «О внесении изменений в решение Совета от 16.11.2018 № 63 "О бюджете муниципального района на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"».
Распоряжением администрации Полтавского муниципального района от 26.12.2019 № 78-л за подписью главы Полтавского муниципального района Милашенко А.В. главе Полтавского муниципального района Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных служебных заданий, в связи с достигнутым уровнем социально-экономического развития Полтавского муниципального района выплачена премия в размере двух месячных денежных содержаний с начислением районного коэффициента на сумму 370 197,51 руб. (л.д.40).
Указанная премия за выполнение особо важных и сложных заданий главе Полтавского муниципального района по своей правовой природе является поощрительной выплатой, осуществление которой зависит от оценки результатов деятельности главы Полтавского муниципального района представительным органом муниципального образования – Советом депутатов Полтавского муниципального района Омской области.
Вместе с тем вопрос о выплате главе Полтавского муниципального района данной премии в указанном размере на заседании Совета депутатов Полтавского муниципального района не рассматривался, Советом объективная оценка деятельности главы Полтавского муниципального района в целях решения вопроса о выплате ему указанной премии, входящая в силу вышеуказанных правовых норм в исключительную компетенцию Совета депутатов Полтавского муниципального района, не дана.
Кроме того, аналогичные нарушения допущены при выплате главе Полтавского муниципального района премий и в иных случаях.
Так, распоряжением главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 24.04.2020 № 30-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 97548,75 руб. (л.д.36),
Распоряжением главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 19.12.2019 № 75-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 185898,76 руб. (л.д.41),
Распоряжением главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 13.11.2019 № 52-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 97548,75 руб. (л.д.46),
Распоряжением исполняющего обязанности главы администрации Полтавского муниципального района Никитиной В.В. от 17.04.2019 № 21-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 92549,38 руб. (л.д.50),
Распоряжениями главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 24.12.2018 № 68-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 75871,25 руб. (л.д.54),
Распоряжениями главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 10.12.2018 № 59-л № 68-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 143965,69 руб. (л.д.56),
Распоряжением главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 26.09.2018 № 42-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 75871,25 руб. (л.д.61),
Распоряжением исполняющего обязанности главы администрации Полтавского муниципального района Никитиной В.В. от 17.04.2018 № 12-л Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 53109,88 руб. (л.д.65),
Распоряжениями главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 27.12.2017 № 96-к Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 72953,13 руб. (л.д.71),
Распоряжениями главы администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. от 21.12.2017 № 89-к Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных заданий выплачена премия в размере 120372,66 руб. (л.д.69).
Таким образом, главой администрации Полтавского муниципального района Милашенко А.В. путем неправомерной выплаты самому себе премий получено неосновательное обогащение за счет бюджетных средств Полтавского муниципального района на общую сумму 1385087,01 руб.
Самостоятельное принятие главой администрации Полтавского муниципального района решений о выплате себе денежных премий за достижение показателей, носящих оценочный характер, является проявлением личной заинтересованности, которая прямо влияет на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление этим лицом своих должностных полномочий.
Премии главе Полтавского муниципального района по своей правовой природе являются поощрительными выплатами, осуществление которых зависит от оценки результатов деятельности главы муниципального района представительным органом муниципального образования – Советом депутатов Полтавского муниципального района Омской области. Соответственно, принятие решения о поощрении главы муниципального образования, в данном случае - о премировании главы Полтавского муниципального района Омской области, относится к компетенции Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области.
Для установления наличия или отсутствия правовых оснований для выплаты главе Полтавского муниципального района Омской области премии необходима объективная оценка его деятельности и результатов его работы, которая в силу части 11.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 3 статьи 20 Устава Полтавского муниципального района входит в исключительную компетенцию Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области.
Вместе с тем главой Полтавского муниципального района надлежащие меры по урегулированию в таких ситуациях конфликта интересов не приняты, вопросы урегулирования конфликта интересов и выплаты главе Полтавского муниципального района премий, Советом депутатов Полтавского муниципального района не рассматривались.
При указанных обстоятельствах, суд соглашается с мнением административного истца о том, что непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, безальтернативно влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 названного Федерального закона). Непринятие мер по урегулированию конфликта интересов влечет за собой снижение авторитета аппарата власти перед населением, не позволяет объективно, добросовестно, беспристрастно и надлежащим образом осуществлять управление публичными делами и публичным имуществом, подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, а также формированию культуры, отвергающей коррупцию.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус, при этом досрочное прекращение полномочий такого лица вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности (постановление от 27.12.2012 № 34-П, определение от 26.01.2017 № 104-О).
15.09.2020 прокуратурой района главе Полтавского муниципального района внесено представление об устранении указанных нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, однако необоснованно полученные в качестве премий денежные средства в бюджет Полтавского муниципального района не возвращены.
22.10.2020 прокуратурой района Совету депутатов Полтавского муниципального района направлена информация о несоблюдении главой Полтавского муниципального района требований закона об урегулировании конфликта интересов.
По результатам рассмотрения указанной информации Советом депутатов Полтавского муниципального района принято решение от 12.11.2020 № 66, согласно которому информация прокуратуры района принята к сведению, однако сделан вывод, что при исполнении трудовых обязанностей главой Полтавского муниципального района конфликт интересов отсутствовал, в связи с чем установленных законом мер ответственности к нему решено не применять.
Таким образом, представительным органом Полтавского муниципального района допущено бездействие, выраженное в неисполнении требований закона и Устава муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» по решению вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального района, что является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Положением п.7.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Согласно положениям части 7.3 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление и его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, установив закрытый перечень полномочий органов власти по отношению к местному самоуправлению, указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ).
Следовательно, положения частей 7.1 и 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ изменения направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанного обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления (подпункт "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") ставить перед названными органами вопрос о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, и не свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Таким образом, суд находит ошибочным утверждения представителей административных ответчиков об отсутствии у прокурора права на оспаривание в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, бездействия представительного органа местного самоуправления в связи с фактическим нерассмотрением его обращения о досрочном прекращении полномочий главы муниципального района Милашенко А.В., а также вывода о том, что постановка такого вопроса перед представительным органом местного самоуправления является прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Суд также приходит к выводу о том, что представительным органом Полтавского муниципального района допущено бездействие, выраженное в неисполнении требований закона и Устава муниципального образования.
Нахождение в исключительной компетенции Совета депутатов полномочий по удалению главы муниципального образования в отставку, в том числе в связи с непринятием мер по недопущению конфликта интересов, в соответствии с п.10 ч.10 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ, также не лишают прокурора права требования о прекращении его полномочий, в связи с бездействием представительного органа муниципального образования.
Решением Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области № 66 от 12.11.2020, в нарушение требований приведенного выше законодательства, не усмотрен конфликт интересов при исполнении обязанностей за анализируемые периоды времени главой Полтавского муниципального района, при его наличии.
Таким образом, суд также соглашается с доводами административного иска о незаконности пунктов 2 и 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области от 12.11.2020 № 66.
Руководствуясь ст. ст. 178-180 КАС РФ, суд, -
р е ш и л :
Административные исковые требования прокурора Полтавского района Омской области, в интересах неопределенного круга лиц и Полтавского муниципального района Омской области, удовлетворить.
Признать незаконными пункты 2 и 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 12.11.2020 № 66 «О принятии мер по урегулированию конфликта интересов».
Прекратить полномочия главы муниципального образования «Полтавский муниципальный район Омской области» Милашенко Александра Васильевича досрочно, в связи с утратой доверия за невыполнение обязанностей по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, немедленно, после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Омский областной суд подачей апелляционной жалобы через Полтавский районный суд Омской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья А.К. Абилов
