УИД 10RS0011-01-2021-015878-18
№2а-6377/2021
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
22 сентября 2021 г. г. Петрозаводск
Петрозаводский городской суд Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Кузнецовой И.А.,
при секретаре Аксеновой О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Государственного учреждения – региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Карелия к прокуратуре Республики Карелия, заместителю прокурора Республики Карелия Шевченко В. Ю. о признании незаконным и отмене представления,
установил:
Государственное учреждение – региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Карелия (далее – Отделение Фонда) обратилось в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Республики Карелия о признании незаконным и отмене представления прокуратуры Республики Карелия об устранении нарушений закона при оказании государственной социальной помощи № от 24 мая 2021г. по тем основаниям, что административным истцом, вопреки выводам прокуратуры Республики Карелия, при предоставлении гражданам путевок, предусмотренных пунктом 1.1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», очередность обеспечения путевками соблюдается. С целью соблюдения прав граждан на получение государственной услуги, очередности предоставления путевок на санаторно-курортное лечение, а так же исключения отказов, выразившихся в возврате полученных путевок, которые могут привести к нарушению сроков заездов, предусмотренных государственными контрактами, и неосвоению бюджетных средств Отделением Фонда на постоянной основе осуществляется взаимодействие с гражданами - получателями государственной социальной помощи. Руководствуясь пунктом 3 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21.08.2019 № 428 (далее – Административный регламент), до направления (выдачи) путевки, Отделение Фонда предварительно информирует граждан о предоставлении путевки по телефону, а также о порядке предоставления государственной услуги. Все результаты телефонного информирования фиксируются в электронном (техническом) журнале. Указанный журнал за 2021 г. был представлен проверяющему. Порядок ведения и комплектования личных дел получателей государственной социальной помощи нормативными правовыми актами, регулирующими порядок предоставления территориальными органами Фонда санаторно-курортного лечения, не предусмотрено, однако формирование данных дел осуществляется Отделением Фонда для удобства в работе. Таким образом, требование прокуратуры республики о содержании именно в материалах личного дела гражданина доказательств, подтверждающих предложение о предоставлении путевки (абз. 4 стр. 2 представления), не основано на нормах законодательства Российской Федерации и возлагает на Отделение Фонда незаконные обязанности. Граждане при наличии медицинских показаний и отсутствии противопоказаний для санаторно-курортного лечения получают в лечебно-профилактическом учреждении по месту жительства справку для получения путевки по форме №070/у, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15.12.2014 № 834н, срок действия которой согласно форме составляет 12 месяцев (пункт 1.5 Порядка медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 22.11.2004 № 256, пункт 3.6 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 № 328 (далее – Порядок № 328). Именно данная справка для получения путевки является правоустанавливающим документом, необходимым для предоставления территориальным органом Фонда заявителю государственной услуги (пункты 3.6, 3.7 Порядка №328, пункт 13 Административного регламента). Вопрос о наличии или отсутствии медицинских показаний, противопоказаний для санаторно-курортного лечения относится к исключительной компетенции врачебной комиссии лечебно-профилактического учреждения, полномочиями территориальных органов Фонда не охватывается, соответственно не может быть разрешен территориальным органом Фонда в отсутствие действующей справки для получения путевки. Действующий порядок расчета объема федерального бюджета, предназначенного для обеспечения граждан льготных категорий санаторно-курортным лечением и проездом к месту лечения и обратно не позволяет обеспечить ежегодное предоставление путевок на санаторно-курортное лечение всем подавшим заявление получателям услуг (периодичность предоставления путевок гражданам составляет примерно 1 раз в 3-4 года). Учитывая ограниченный срок действия справки для получения путевки, в случае его истечения Отделение Фонда не имеет правовых оснований самостоятельно решить вопрос о наличии или отсутствии соответствующих медицинских показаний для санаторно-курортного лечения у граждан, чьи заявления зарегистрированы в электронной очереди, и направить гражданина по путевке для санаторно-курортного лечения в отсутствие соблюдения основного условия (наличие соответствующих показаний и отсутствие противопоказаний). При этом территориальные органы Фонда не наделены полномочиями самостоятельно запрашивать и получать в медицинских организациях информацию о наличии или отсутствии соответствующих медицинских показаний для санаторно-курортного лечения у граждан. Данная обязанность законодательно также не установлена. Соответственно, Отделение Фонда путем проведения информационно-разъяснительной работы информирует граждан об истечении срока действия справки по форме № 070/у, в целях уточнения наличия показаний к санаторно-курортному лечению. Об истечении срока действия справок граждане уведомляются Отделением Фонда путем рассылки соответствующих писем, устно по телефонам (по номерам, указанным в заявлениях), доказательства такого информирования также были представлены проверяющему. Каким образом указанные действия Отделения Фонда влекут за собой нарушение части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (абз. 2 стр. 3 представления), из представления не следует и Отделению Фонда не понятно. Учитывая изложенное, представлением прокуратура республики фактически требует направить на санаторно-курортное лечение лиц, в отношении которых отсутствуют данные о показаниях и отсутствии противопоказаний к такому лечению, в то время как данное условие является обязательным и правоустанавливающим (предоставление путевок при наличии медицинских показаний (пункт 1.1 части 1 статьи 6.2 Закона №178-ФЗ)), а также осуществлять планирование закупок на основании неактуальной информации о требуемых гражданам профилях лечения, назологиях, сезонах лечения, что незаконно и влечет нарушение прав граждан - получателей государственной социальной помощи. О необходимости располагать информацией о показаниях и отсутствии противопоказаний к санаторно-курортному лечению свидетельствует также то, что пункт 30 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказами Минтруда России № 929н, Минздрава России № 1345н от 21.12.2020, содержит требование о наличии действующей медицинской справки. В силу пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Для оценки результативности прокуратуре республики необходимо было в первую очередь установить, имелись ли у Отделения Фонда возможности для достижения наилучших результатов с использованием определенного объема ресурсов на предусмотренные цели. Из 3774 граждан, состоящих в очереди и не обеспеченных путевками на санаторно-курортное лечение на 01.01.2021, 3561 имеют инвалидность (94%), 2472 являются лицами старше 60 лет (66 %). В связи с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией граждане, которым путевки предполагались к выдаче в порядке очередности, отказывались от санаторно-курортного лечения как на этапе информирования о возможности получения путевки в 2020 г. при наличии медицинских показаний (что зафиксировано в электронном журнале), так и после издания Отделением Фонда приказа о выдаче путевки. Отделением Фонда в 2020 г. было издано 195 приказов об отмене выдачи путевок в связи с отказами граждан от их получения (имеются в учетных делах, которые предоставлялись проверяющему). Таким образом, в 2020 г. неполное использование бюджетных ассигнований в размере 1400,5 тыс. руб. (5,66%) от общего объема плановых назначений на 2020 г. явилось следствием неблагоприятной эпидемиологической ситуации, сложившейся в результате распространения новой коронавирусной инфекции и введением ограничительных мероприятий. Невозможность использования средств, высвобожденных после расторжения государственных контрактов, для заключения новых обусловлена сроками, установленными Законом № 44-ФЗ, продолжительностью санаторно-курортного лечения и окончанием календарного года. Остаток неиспользованных в 2020 г. средств с учетом обстоятельств непреодолимой силы в связи с распространением новой коронавирусной инфекции на обеспечение граждан путевками на санаторно-курортное лечение в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 6 Федерального закона от 08.12.2020 № 390-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2021 год плановый период 2022 и 2023 годов» дополнительно предусмотрен Отделению Фонда в объеме бюджетных ассигнований на 2021 г. на обеспечение граждан путевками на санаторно-курортное лечение, что также не было учтено проверяющим. Кроме того, в представлении нет четкого обоснования данного нарушения, непонятно, какая методика использована при формировании указанного вывода, а также представление не содержит указаний на действия, требуемые для его исполнения. Представление в целом носит принудительный, властно-распорядительный характер, при этом содержащееся в представлении требование о принятии необходимых мер для устранения и недопущения впредь нарушений, указанных в нем, неисполнимо, так как представление фактически не содержит в себе конкретных требований к исполнителю представления, не указано и из текста представления не следует, какие меры и действия должно предпринять Отделение Фонда для его исполнения, в результате чего оценить исполнено ли представление или нет, будет невозможно. Соответственно, представление является неисполнимым, что свидетельствует о его незаконности.
Определением судьи от 17 сентября 2021 г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен заместитель прокурора Республики Карелия Шевченко В.Ю.
В судебном заседании представители административного истца Государственного учреждения – региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Карелия Пирогова Н.Н. и Алферова Е.Б., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании заявленные требования поддержали в полном объеме.
Представители административного ответчика прокуратуры Республики Карелия Волкова Е.А. и Уханова И.М., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании просили в удовлетворении заявленных требований отказать, пояснив, что представление исполнено.
Административный ответчик заместитель прокурора Республики Карелия Шевченко В.Ю. в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.
Суд, заслушав объяснения представителей явившихся лиц, допросив в качестве свидетеля Фесенко В.В., исследовав материалы настоящего административного дела, приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, принимается судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Из смысла приведенных правовых норм следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений и действий и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.
Суд учитывает выбранный административным истцом способ защиты нарушенных прав, а поэтому принимает решение исключительно по заявленным требованиям, не усматривая оснований для выхода за пределы предмета административного искового заявления.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации, в частности, осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В силу пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Пунктом 3 статьи 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
С учетом положений пункта 1 статьи 27 и пункта 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении возложенных на него функций прокурор, в том числе, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО1 на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»» и от 18.07.2017 №1742-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ФИО2 на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 21, пунктом 3 статьи 22 и пунктом 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» во взаимосвязи со статьей 6 Гражданского кодекса Российской Федерации»», само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.
Судом установлено и следует из материалов дела, что по результатам проведенной прокуратурой Республики Карелия проверки заместителем прокурора Республики Карелия Шевченко В.Ю. управляющему Государственным учреждением – региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Карелия Бакуновичу И.В. внесено представление об устранении нарушений закона при оказании государственной социальной помощи № от 24 мая 2021г., в котором содержались следующие требования:
1. безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры республики;
2. принять действенные меры к устранению отраженных в представлении нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих, и по недопущению подобных нарушений впредь;
3. рассмотреть вопрос о привлечении виновных в нарушении закона лиц к дисциплинарной ответственности. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру республики в установленный законом месячный срок в письменной форме.
В данном представлении, в частности, указано, что Государственным учреждением - региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Карелия (далее - Отделение Фонда) при предоставлении гражданам путевок, предусмотренных пунктом 1.1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», не соблюдается очередность обеспечения путевками. По состоянию на 01.01.2021 на учете лиц, имеющих право на обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение, в Отделении Фонда состояли 3774 гражданина. Несмотря на заключение Отделением Фонда на момент проверки 16 государственных контрактов на оказание услуг по санаторно-курортному лечению в 2021 г., ряд граждан, состоящих по состоянию на 01.01.2021 в начале списка лиц, имеющих право на получение соответствующей государственной услуги, путевками не обеспечены. В нарушение требований части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и пункта 18 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21.08.2019 № 428 (далее – Административный регламент), в отсутствие какого-либо правового обоснования должностными лицами Отделения Фонда к гражданам, имеющим право на получение путевок на санаторно-курортное лечение и представившим необходимые для получения государственной услуги документы, неоднократно предъявлялись требования о предоставлении новых справок для получения путевки на санаторно-курортное лечение по форме №/у. В связи с непредставлением справок путевки не представлены ФИО15 (номер в очереди - 2), ФИО16 (№), ФИО17 (№), ФИО18 (№), ФИО19 (№), ФИО20 (№), ФИО21 (№), ФИО22 (№), ФИО23 (№), ФИО24 (№), ФИО25 (№), ФИО26 (№), ГуторинуЕ.Й. (№), ФИО27 (№), ФИО28 (№), ФИО29 (№), ФИО30 (№. 34), ФИО31 (№), ФИО32 (№), ФИО33 (№), ФИО34 (№), ФИО35 (№), ФИО36 (№), ФИО37 (№), ФИО38: (№), ФИО39 (№), ФИО40 (№), ФИО41 (№), ФИО42 (№), ФИО43 (№), ФИО44 (№), ФИО45 (№), ФИО46 (№), ФИО47 (№), ФИО48 (№), ФИО49 (№), ФИО50 (№), ФИО51 (№), ФИО52 (№), ФИО53 (№), ФИО54 (№), ФИО55 (№), ФИО56 (№), ФИО57 (№), ФИО58 (№), ФИО59 (№), ФИО60 (№), ФИО61 (№), ФИО62 (№), ФИО63 (№), ФИО64 (№) и другим лицам, ряд из которых не обеспечен путевками по заявлениям, поданным еще в 2015 г., что влечет нарушение предусмотренного статьей 41 Конституции Российской Федерации права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом в истекшем периоде 2021 г. путевки на санаторно-курортное лечение предоставлены Отделением Фонда ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69, ФИО70, ФИО71, ФИО72, ФИО73, состоящим по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ на учете под номерами №, №, №, №, №, №, №, №, № соответственно, заявления о предоставлении путевок которыми поданы в 2018 г. Указанное свидетельствует о несоблюдении Отделением Фонда очередности предоставления путевок и влечет за собой также нарушение части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, в соответствий с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Кроме того, проверка показала, что в нарушение предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств по итогам 2020 г. Отделением Фонда не обеспечено освоение бюджетных средств, выделенных в целях реализации соответствующих полномочий. Согласно представленному в ходе проверки отчету об исполнении бюджета по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ освоено 94,33% средств, выделенных в 2020 г. из бюджета на оплату путевок на санаторно-курортное лечение для отдельных категорий граждан. В результате, несмотря на наличие на учете свыше 3,5 тыс. граждан, путевки которым не предоставлены, неосвоенные средства возвращены в федеральный бюджет.
Оспариваемое представление было рассмотрено управляющим Отделения Фонда Бакунович И.В. 28 мая 2021 г. с участием представителя прокуратуры Республики Карелия.
Кроме того, письмом Отделения Фонда от 23 июня 2021 г. № (л.д.230-238 т. 3) прокуратура Республики Карелия была уведомлена о результатах рассмотрения представления. Согласно ответу на представление в целях устранения нарушений, изложенных в акте прокурорского реагирования, 2 июня 2021 г. Отделением Фонда направлен запрос в Фонд социального страхования Российской Федерации о рассмотрении вопроса об изменении форматно-логического контроля в функциональном компоненте «Обеспечение СКЛ» Федеральной государственной информационной системы Единая интегрированная информационная система «Соцстрах» Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФГИС ЕИИС) и о предоставлении Отделению Фонда технической возможности осуществлять распределение и выдачу путевок на санаторно-курортное лечение в функциональном компоненте «Обеспечение СКЛ» ФГИС ЕИИС без наличия информации о действующей справке по форме № 070/у. Также в целях устранения нарушений 2 июня 2021г. Отделением Фонда в Фонд социального страхования Российской Федерации направлено предложение о внесении изменений в Административный регламент. Кроме того, в период с 15 июня по 18 июня 2021 г. в соответствии с очередностью и количеством закупленных путевок на санаторно-курортное лечение гражданам, состоящим в очереди, Отделением Фонда направлены уведомления о возможности получения путевок на санаторно-курортное лечение в одну из санаторно-курортных организаций, определенных в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В части вопроса о дисциплинарной ответственности работников в ответе на представление от 23 июня 2021 г. Отделением Фонда сообщено об отсутствии достаточных оснований для привлечения работников к соответствующей ответственности.
В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включается, в частности, следующая социальная услуга: предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В силу положений определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2014 № 686-О «По жалобе гражданина ФИО3 на нарушение его конституционных прав статьями 6.1, 6.2 и 6.7 Федерального закона «О государственной социальной помощи» и статьями 15, 16, 151, 1064, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации», денежные средства, предусмотренные в федеральном бюджете на реализацию мер социальной помощи отдельным категориям граждан по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение и проезду на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, направляются в виде межбюджетных трансфертов Фонду социального страхования Российской Федерации, который распределяет их по территориальным отделениям на основании представленных ими бюджетных заявок и перечисляет санаторно-курортным учреждениям в соответствии с заключенными с ними договорами (пункты 4, 11, 19 - 21 Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 №864). Организация приобретения путевок на санаторно-курортное лечение осуществляется Фондом социального страхования Российской Федерации (а в случае передачи соответствующих полномочий Российской Федерации высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации - уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Заявление о предоставлении путевки, к которому должны быть приложены все необходимые документы, в том числе действительная в течение шести месяцев справка медицинского учреждения о наличии медицинских показаний и отсутствии противопоказаний для санаторно-курортного лечения, подается гражданином в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации или иные уполномоченные органы по месту жительства до 1 декабря текущего года. Не позднее 10 дней с момента поступления заявления гражданину должны сообщить о регистрации его заявления с указанием даты регистрации и регистрационного номера. Санаторно-курортные путевки должны быть выданы не позднее чем за 18 дней (для детей-инвалидов, инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - за 21 день) до даты заезда в санаторно-курортное учреждение (пункты 3.3, 3.6 - 3.9 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.12.2004 №328). Как следует из приведенных нормативных положений, обращение гражданина, имеющего право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, с заявлением о предоставлении путевки, к которому приложены необходимые документы, подтверждающие нуждаемость в санаторно-курортном лечении по состоянию на соответствующий календарный период, является юридическим фактом, обусловливающим начало правоприменительной процедуры, в рамках которой путевки на санаторно-курортное лечение должны предоставляться таким гражданам в последовательности, определяемой датой регистрации их заявлений. Иными словами, не исключается установление очередности обеспечения граждан путевками на санаторно-курортное лечение, что - при условии соблюдения указанной последовательности - согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, а также с требованиями статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении гражданину путевки на санаторно-курортное лечение закреплен Административным регламентом предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда к месту лечения и обратно (утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27.03.2012 №271н). Согласно данному документу к таким основаниям относится отсутствие у гражданина статуса, дающего право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, непредставление необходимых документов либо представление документов, оформленных с нарушением требований законодательства Российской Федерации, и отказ гражданина от получения соответствующей государственной услуги (пункты 10.1 и 19). Соответственно, если гражданин в установленном порядке обратился с заявлением о предоставлении ему путевки на санаторно-курортное лечение, подтвердив свое право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, наличие показаний и отсутствие противопоказаний для санаторно-курортного лечения, но в течение календарного года не был обеспечен такой путевкой, данная услуга не считается предоставленной, и он сохраняет за собой право на ее предоставление. Оспариваемые положения статей 6.1, 6.2 и 6.7 данного Федерального закона, конституционность которых подвергает сомнению заявитель, не могут служить правовым основанием для освобождения Российской Федерации от выполнения обязательств по финансовому обеспечению предоставления гражданам, имеющим право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, путевок на санаторно-курортное лечение. Этим, однако, не исключается право федерального законодателя в порядке реализации своих дискреционных полномочий с учетом особенностей правового статуса отдельных категорий граждан (в частности, инвалидов-чернобыльцев) совершенствовать механизм предоставления государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг - в части, касающейся предоставления путевок на санаторно-курортное лечение, - гражданам, которые не были обеспечены такими путевками в течение календарного года.
В соответствии с пунктами 3.1, 3.3, 3.6 и 3.7 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказ Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 № 328 (действовавшего в период проведения проверки и вынесения оспариваемого представления и утратившего силу с 1 сентября 2021 г. в связи с изданием приказа Минтруда России № 929н, Минздрава России №1345н от 21.12.2020, утвердившего новый Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан), обеспечение санаторно-курортным лечением осуществляется путем предоставления гражданам при наличии медицинских показаний санаторно-курортных путевок в санаторно-курортные организации, расположенные на территории Российской Федерации и включенные в Перечень, который утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - санаторно-курортные учреждения). Организация приобретения путевок на санаторно-курортное лечение осуществляется Фондом социального страхования Российской Федерации и органом, уполномоченным высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на осуществление части полномочий Российской Федерации по оказанию государственной социальной помощи в виде социальных услуг по предоставлению отдельным категориям граждан при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно в случае их передачи на основании соглашений, заключенных между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - уполномоченный орган). Граждане при наличии медицинских показаний и отсутствии противопоказаний для санаторно-курортного лечения получают в лечебно-профилактическом учреждении по месту жительства справку для получения путевки по форме №070/у-04, утвержденной приказом Минздравсоцразвития России от 22.11.2004 №256. При наличии справки для получения путевки граждане обращаются с заявлением о предоставлении санаторно-курортной путевки в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - территориальные органы Фонда) или органы социальной защиты населения, с которыми территориальный орган Фонда заключил соглашение о совместной работе по обеспечению граждан путевками на санаторно-курортное лечение (далее - органы социальной защиты населения), по месту жительства до 1 декабря текущего года для последующей передачи заявлений в территориальные органы Фонда либо в уполномоченный орган.
При этом, форма №070/у-04, утвержденная приказом Минздравсоцразвития России от 22.11.2004 №256, утратила силу в соответствии с приказом Минздрава России от 15.12.2014 №834н, утвердившим новую форму справки для получения путевки на санаторно-курортное лечение, с указанием на то, что справка действительна в течение 12 месяцев. Ранее, срок действия справки составлял 6 месяцев.
Пунктами 3.8 и 3.9 вышеуказанного Порядка было также предусмотрено, что территориальные органы Фонда и органы социальной защиты населения, а также уполномоченные органы не позднее 10 дней с момента поступления заявления о предоставлении санаторно-курортной путевки и справки для получения путевки сообщают гражданину (в том числе в электронном виде, если заявление было представлено в форме электронного документа) о регистрации его заявления с указанием даты регистрации и регистрационного номера. Территориальные органы Фонда и органы социальной защиты населения по месту жительства, а также уполномоченные органы заблаговременно, но не позднее чем за 18 дней (для детей-инвалидов, инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - за 21 день) до даты заезда в санаторно-курортное учреждение, выдают гражданам санаторно-курортные путевки в соответствии с их заявлениями и справками для их получения.
В силу подпункта «а» пункта 13 Административного регламента для получения государственной услуги при предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение заявителем представляются (направляются) следующие документы: заявление о предоставлении государственной услуги, форма которого предусмотрена приложением к настоящему Регламенту (далее - заявление); справка для получения путевки на санаторно-курортное лечение по форме № 070/у, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15.12.2014 №834н «Об утверждении унифицированных форм медицинской документации, используемых в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, и порядков по их заполнению».
Согласно пункту 41 Административного регламента предоставление государственной услуги по предоставлению путевки на санаторно-курортное лечение в территориальных органах Фонда включает в себя следующие административные процедуры:
прием и регистрация заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
рассмотрение заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, учет заявления в электронной очереди, уведомление заявителя о результатах рассмотрения;
выдача заявителю путевки на санаторно-курортное лечение и специальных талонов и (или) именных направлений.
В соответствии с пунктами 58, 60, 63, 65 Административного регламента результатом административной процедуры является: уведомление заявителя (по почте) об отказе в предоставлении государственной услуги с указанием причин отказа; учет заявления с присвоением ему номера в электронной очереди. Основанием для начала административной процедуры является наличие зарегистрированного заявления в электронной очереди. Выдача путевки на санаторно-курортное лечение осуществляется должностным лицом территориального органа Фонда, ответственным за выдачу путевок, в территориальном органе Фонда по месту жительства заявителя. Путевка на санаторно-курортное лечение выдается в соответствии с очередностью заявителя в электронной очереди. Результатом административной процедуры является выдача заявителю путевки на санаторно-курортное лечение, специальных талонов и (или) именных направлений.
Пунктом 21 Административного регламента предусмотрено, что основания для приостановления в предоставлении государственной услуги отсутствуют.
В перечне оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, предусмотренном пунктом 22 Административного регламента и являющимся исчерпывающим, не предусмотрено такое основание как истечение срока действия справки для получения путевки на санаторно-курортное лечение.
В силу пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Аналогичный запрет предусмотрен подпунктом «а» пункта 18 Административного регламента.
Учитывая положения вышеуказанных норм права в совокупности, суд приходит к выводу, что у Отделения Фонда отсутствовало право требовать, а соответственно, у граждан обязанность по предоставлению новой справки для получения путевки на санаторно-курортное лечение по форме № 070/у, что повлекло нарушение очередности обеспечения путевками, о чем обоснованно указано в представлении заместителя прокурора республики. Как уже было указано ранее, отсутствие такой справки не могло являться основанием для отказа в предоставлении государственной услуги. Более того, Административным регламентом не предусмотрены какие-либо основания для приостановления в предоставлении государственной услуги, что фактически имело место. Путевка на санаторно-курортное лечение подлежала выдаче лишь в соответствии с очередностью заявителя в электронной очереди.
Более того, из представленных административным истцом писем в адрес граждан следует, что Отделение Фонда информировало граждан об истечении срока представленной справки для получения путевки, предлагая обратиться в лечебно-профилактическое учреждение для оформления новой справки и представить ее в Отделение Фонда (л.д. 15, 24, 78, 86, 113, 117, 135, 208, 223, 232, 234 т. 2; л.д. 241, 248, 249 т. 3; л.д. 2, 3, 4, 13, 20 т. 4 и другие). При этом, последствия непредоставления такой справки не разъяснялись. Кроме того, такие письма отправлялись простой корреспонденцией, не позволяющей отследить ее получение.
Представленная выписка из электронного (технического) журнала результатов устного информирования граждан (по телефону), стоящих в очереди на санаторно-курортное лечение на 01.01.2020, за 2020 г. (л.д. 5-9 т. 2) также не содержит информации о разъяснении гражданам последствий необновления справки. Из анализа содержащейся в указанной выписке информации следует, что звонки осуществлялись практически единожды в феврале и марте 2020 г., информация не обновлялась и не уточнялась, в том числе в конце года до расторжения государственных контрактов. Практически аналогичная ситуация и в отношении звонков за 2019 г. (л.д. 1-4 т. 2), звонки также осуществлялись практически единожды в период с января по апрель 2019 г.
Вопреки доводам административного истца оспариваемое представление не содержит требований и не возлагает на административного истца обязанностей по предоставлению путевок гражданам при отсутствии действующей справки.
При этом, необходимо отметить, что согласно пункту 30 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Минтруда России № 929н, Минздрава России №1345н от 21.12.2020 и вступившего в силу с 1 сентября 2021 г., территориальный орган Фонда либо уполномоченный орган заблаговременно, но не позднее чем за 18 календарных дней (для детей-инвалидов, инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - за 21 календарный день) до даты заезда в санаторно-курортную организацию, выдает гражданину санаторно-курортную путевку в соответствии с его заявлением и справкой для их получения. Санаторно-курортная путевка предоставляется при наличии действующей медицинской справки и в соответствии с датой подачи гражданином заявления о предоставлении санаторно-курортной путевки.
Таким образом, указанной нормой предусмотрено условие для предоставления путевки в виде действующей справки (вступило в силу с 1 сентября 2021 г.). Ранее такое условие отсутствовало.
Ввиду вышеизложенного в совокупности, несмотря на введенные ограничения в связи с коронавирусной инфекцией, принимая во внимание недостаточную разъяснительную работу с гражданами, неуточнение и необновление информации у граждан о желании и возможности получить путевку, суд полагает, что правильными являются выводы в оспариваемом представлении о необеспечении Отделением Фонда освоения бюджетных средств, выделенных в целях реализации соответствующих полномочий, ввиду расторжения государственных контрактов. При этом, представление не возлагает на Отделение Фонда обязанности обеспечения в будущем 100% освоения бюджетных средств.
Учитывая положения вышеуказанных норм права и разъяснений, установленные по делу обстоятельства и представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу, что отсутствуют основания для признания незаконным и отмене представления прокуратуры Республики Карелия об устранении нарушений закона при оказании государственной социальной помощи №07-48-2021 от 24 мая 2021г., поскольку указанное представление вынесено должностным лицом в пределах своих полномочий и в соответствии с положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при наличии фактических и правовых оснований для принятия оспариваемого представления. Вопреки доводам административного истца представление является понятным и исполнимым. Более того, в ходе судебного заседания было установлено, что все изложенные в представлении требования Отделением Фонда исполнены.
Представленные административным истцом заявления от некоторых граждан и телефонограммы об отказе от путевок в 2019 – 2021 г.г. и годами ранее, пояснения о порядке информирования и взаимодействия с гражданами не свидетельствуют о незаконности оспариваемого представления.
Таким образом, суд полагает необходимым отказать в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, поскольку совокупность установленных пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельств, являющихся основанием для удовлетворения заявленных требований, отсутствует.
Руководствуясь положениями статей 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления отказать.
Решение суда может быть обжаловано через Петрозаводский городской суд Республики Карелия:
в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме,
в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что ранее решение было предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции.
Судья И.А. Кузнецова
Мотивированное решение изготовлено 6 октября 2021 г.
