Дело № 3а-242/2015
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Спиридонова Е.В.
при секретаре Покровской Д.А.
с участием прокуроров Вохмяниной Ю.М. и Дарипова Р.А.,
представителя Пермской городской Думы Шляхтина П.С., представителя главы администрации города Перми Игнатовой Л.Т., рассмотрев 24 декабря 2015 года в открытом судебном заседании в г. Перми дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании частично недействующими пунктов 1.2, 1.4 Порядка сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26.08.2014 № 155,
у с т а н о в и л:
решением Пермской городской Думы от 26.08.2014 № 155 утвержден Порядок сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории города Перми (далее – Порядок). Решение опубликовано в «Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 64, 05.09.2014 года и вступило в силу со дня его официального опубликования.
Как следует из пункта 1.2. Порядка, он разработан в целях обеспечения единых требований к сносу зеленых насаждений на территории города Перми (за исключением травянистых растений; зеленых насаждений в городских лесах; плодово-ягодных зеленых насаждений на садовых, огородных и дачных земельных участках, земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, под индивидуальное жилищное строительство, занятых жилыми домами).
Согласно пункту 1.4 Порядка, он обязателен для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Порядок предусматривает, что снос зеленых насаждений на территории города Перми осуществляется на основании акта комиссионного обследования зеленых насаждений (пункт 3.1), комиссионное обследование зеленых насаждений производится на основании письменного заявления заявителя (физического или юридического лица, индивидуального предпринимателя) (пункты 3.4, 2.2.2), а ущерб, причиненный в результате сноса зеленых насаждений, подлежит возмещению в форме выплаты восстановительной стоимости, порядок расчета которой устанавливается администрацией города Перми; в некоторых случаях, предусмотренных порядком, ущерб, причиненный в результате сноса зеленых насаждений, подлежит возмещению в форме выполнения компенсационных посадок (пункт 3.2); В случае сноса зеленых насаждений с нарушением требований Порядка, лица, совершившие соответствующее деяние, привлекаются к ответственности в установленном законом порядке (пункт 3.16).
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1.2, 1.4 Порядка в той части, в которой ими на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, возложена обязанность согласования с администрацией города Перми сноса зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, выплаты восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнения компенсационных посадок.
В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые им положения Порядка противоречат положениям Земельного кодекса и Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым собственники земельных участков по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им права на земельные участки и находящиеся на них насаждения.
В судебном заседании прокурор прокуратуры Пермского края Вохмянина Ю.М. и прокурор Пермской межрайонной природоохранной прокуратуры Дарипов Р.А. поддержали заявленные требования по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.
Представитель Пермской городской Думы Шляхтин П.С. и представитель главы администрации города Перми Игнатова Л.Т., действующие на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласны, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с имеющимися у Пермской городской Думы полномочиями и не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Согласно требованиям статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В соответствии со статьей 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц.
Оспариваемые прокурором нормативные положения Порядка, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26.08.2014 № 155, предусматривают, что его действие не распространяется лишь на снос травянистых растений; зеленых насаждений в городских лесах; плодово-ягодных зеленых насаждений на садовых, огородных и дачных земельных участках, земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, под индивидуальное жилищное строительство, занятых жилыми домами.
Возлагая на всех физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей обязанность по согласованию с администрацией города Перми сноса зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, по выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок, оспариваемый нормативный правовой акт возлагает одновременно указанные обязанности на собственников находящихся в границах муниципального образования земельных участков, которые не находятся в муниципальной собственности (федеральная собственность, собственность субъекта Российской Федерации, индивидуальная собственность).
Таким образом, распространение действия Порядка в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию сноса зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок за снос, противоречит федеральному законодательству, а именно статье 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации, и ограничивает право собственника земельного участка использовать по своему усмотрению расположенные на нем растения.
Доводы представителей Пермской городской Думы и главы администрации города Перми о том, что пунктом 3.8.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170, без соответствующего разрешения не допускается пересадка или вырубка деревьев и кустарников, не влечет отказ в удовлетворении заявленных прокурором требований. Указанный правовой акт определяет правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и не регулирует иные правоотношения.
Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. № 153, для пользователей озелененных территорий установлена обязанность во всех случаях осуществлять снос и пересадку деревьев и кустарников, производимый в процессе содержания и ремонта, в соответствии с технологическим регламентом, возмещать ущерб по установленным расценкам (пункт 6.1 названных Правил); а также запрещается юридическим и физическим лицам самовольная вырубка деревьев и кустарников (пункт 6.4).
Ссылка на указанные Правила также не влечет отказ в удовлетворении заявленных прокурором требований. Названные представителями административного ответчика и заинтересованного лица Правила, равно как и Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденные Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 № 613, являются рекомендательными документами, принятыми в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства, создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.
Кроме того, суд не может согласиться с доводами представителей Пермской городской Думы и главы администрации города Перми в силу следующего.
В соответствии со статьей 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.
Пункт 3 статьи 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Пунктом 2 статьи 52 названного Федерального закона установлено, что в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Исходя из положений статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации зеленые зоны можно определить как леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, где запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В составе зеленых зон, в свою очередь, выделяются лесопарковые зоны, выполняющие те же функции, но признаваемые таковыми в установленном порядке.
Согласно пункту 1.1.1 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. № 153, зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
Исходя из смысла названных выше норм, создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных территорий городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. Ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория отнесена правилами землепользования и застройки к соответствующей территориальной зоне.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования (часть 2); на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4); на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Границы территориальных зон могут устанавливаться по естественным границам природных объектов (статья 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (пункт 11 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ). В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (пункт 12).
Пунктом 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Пунктом 8.4 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4, на основании которых принят оспариваемый Порядок, предусмотрено, что использование земельных участков, на которых расположены зеленые массивы, осуществляется в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории города Перми.
В соответствии с частью 2 ст. 2 Правил землепользования и застройки города Перми, которые утверждены решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143, целью введения системы регулирования землепользования и застройки, основанной на градостроительном зонировании, является, в том числе, сохранение окружающей среды.
Указанными Правилами в разделе «Градостроительные регламенты» выделены природно-рекреационные зоны, куда включены следующие зоны: парков, рекреационно-ландшафтных территорий, специальных зеленых насаждений, биопарков, рекреационных лесных массивов, - на территории которых ограничена рубка зеленых насаждений.
Анализ приведенных правовых норм законодательства позволяет сделать вывод, что ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой зелеными насаждениями, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в перечень озелененных территорий и лесного фонда города.
В связи с этим право регулирования правоотношений по сносу зеленых насаждений вне указанных территорий органам местного самоуправления федеральным законодательством не предоставлено, однако поскольку пункты 1.2 и 1.4 Порядка каких-либо исключений по предмету регулирования не содержат, Пермской городской Думой эти правоотношения фактически регулируются.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.
Руководствуясь статьями 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л :
признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1.2, 1.4 Порядка сноса и выполнения компенсационных посадок зеленых насаждений на территории города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26.08.2014 № 155, в той части, в которой они возлагают на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, обязанность согласования с администрацией города Перми сноса зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, выплаты восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнения компенсационных посадок.
Опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 28 декабря 2015 года.
Решение не вступило в законную силу.
Судья -подпись- Спиридонов Е.В.
