Дело № 3а-211/2017
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
26 сентября 2017 года г. Пермь
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре Силенок О.В.,
с участием представителей административного истца первого заместителя прокурора Пермской краевой прокуратуры Лобастова А.А., Синевой А.М., представителя административного ответчика Правительства Пермского края Парфеновой А.М., действующей на основании доверенности от 26.09.2016, представителя заинтересованного лица Министерства образования и науки Пермского края Бурматовой К.Л., действующей на основании доверенности от 07.09.2017,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим в части Порядка предоставления субсидий из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14 апреля 2010 года № 168-п (в ред. постановления от 17 мая 2015 года № 331-п),
УСТАНОВИЛ:
постановлением Правительства Пермского края от 14.04.2010 № 168-п утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов.
Первоначальный текст документа был опубликован в издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 15, 19.04.2010.
В последующем в постановление неоднократно вносились изменения: Постановлениями Правительства Пермского края от 24.07.2013 № 976-п, от 01.08.2014 № 729-п, от 01.09.2015 № 579-п, от 17.05.2017 № 331-п.
Постановление от 14.04.2010 № 168-п (в ред. постановления от 17.05.2017 331-п) является действующим нормативным правовым актом.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением к Правительству Пермского края о признании недействующим утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14.04.2010 № 168-п Порядка предоставления субсидий из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов (далее – Порядок) с момента вступления решения суда в законную силу в части отсутствия в п. 3.3 Порядка обязательного условия договора о предоставлении субсидии юридическому лицу в виде запрета приобретения за счет полученных средств иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления этих средств иных операций, определенных нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий указанным юридическим лицам; а также в части отсутствия в разделе IV Порядка указания на срок, в течение которого Министерство образования и науки Пермского края должно обратиться в суд с заявлением об истребовании денежных средств, использованных получателем субсидии с нарушением условий ее предоставления и (или) не по целевому назначению.
В обоснование своих требований прокурор указал, что фактически получателем бюджетных средств является юридическое лицо, которое предоставляет лицам, перечисленным в п. 1.6.1 и 1.6.2 Порядка, финансовые и организационные услуги. В связи с этим на правоотношения между организацией и Министерством образования и науки Пермского края распространяется действие требований статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая в пункте 5.1 закрепляет необходимость на установление юридическому лицу, получателю субсидии, запрета приобретения за счет полученных средств иностранной валюты. Вместе с тем, такого положения п. 3.3 Порядка не содержит.
Кроме того, раздел IV Порядка не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, поскольку п. 4.9.1, 4.9.2 Порядка установлены сроки направления требования о возврате субсидии и исполнения данного требования, а пункт 4.9.3 Порядка содержит только ссылку на обеспечение Министерством взыскания в судебном порядке с организации субсидии в случае невыполнения требования о возврате субсидии, без указания на срок, в течение которого Министерство образования и науки Пермского края должно обратиться в суд с заявлением об истребовании денежных средств, использованных получателем субсидии с нарушением условий ее предоставления и (или) не по целевому назначению.
Представители административного истца в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивали.
Представитель административного ответчика и представитель заинтересованного лица возражали против заявленных требований по основаниям указанным в письменных отзывах.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что требования не основаны на законе и удовлетворению не подлежат.
Согласно подпункту 53 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий, которые предоставляются физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.
Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (часть 1). Субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2). Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, а также физическим лицам, должны определять, в том числе, категории и (или) критерии отбора данных лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (часть 3).
Отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере фундаментальных научных исследований регулируются Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
Проанализировав положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, положения статей 12, 16.2, 16.3 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», статьи 7 Закона Пермского края от 02.04.2008 № 220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае», статьи 11 и 16 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края», суд приходит к выводу, что Правительство Пермского края вправе принять нормативный правовой акт в форме постановления, регулирующий вопросы предоставления гранта в форме субсидии из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов в научной и (или) научно-технической сфере.
В соответствии с пунктом 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 11 и 16 Закона Пермского края от 02.04.2008 № 220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае» и в целях реализации Соглашения между Российским гуманитарным научным фондом и Пермским краем «О совместном конкурсе проектов в области гуманитарных наук на 2011-2015 годы» от 11.03.2011 № СЭД-01-95-10, Соглашения между Российским гуманитарным научным фондом и Пермским краем о совместном (региональном) конкурсе проектов в области гуманитарных наук на 2016-2018 годы от 27.05.2015 № СЭД-01-43-5 и Соглашения о сотрудничестве между Российским фондом фундаментальных исследований и Пермским краем в проведении совместного (регионального) конкурса проектов фундаментальных исследований в 2013-2017 годах от 07.09.2012 № СЭД-01-107-7/186 Правительством Пермского края 14.04.2010 принято постановление № 168-п, которым утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов. В нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в данный момент действует редакция постановления от 17.05.2017.
Порядок принятия постановления, установленный Регламентом Правительства Пермского края, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 05.10.2007 № 222-п, а при внесении изменений в постановление № 168-п Регламентом Правительства Пермского края, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 03.06.2013 № 595-п, соблюден. В первоначальной редакции постановление было принято в рабочем порядке путем голосования, при внесении изменений в постановление № 168-п проект редакции постановления был согласован в соответствии с требованием пункта 3.2.1 Регламента, требования пунктов 3.2.6-3.2.7 Регламента также соблюдены, редакция постановления принята на заседании Правительства, за его принятие проголосовало большинство членов Правительства.
Постановление Правительства Пермского края № 168-п опубликовано в установленном порядке, в соответствии с положениями пункта 4 указа губернатора Пермского края от 24.07.2008 № 37, в официальном печатном издании и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
В разделе III утвержденного постановлением № 168-п Порядка определен порядок предоставления субсидий физическим лицам или группе физических лиц (научный коллектив) в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов. Так, предоставление субсидии производится на основании трехстороннего договора о предоставлении субсидии заключаемого по утвержденной форме между руководителем проекта, Организацией и Министерством образования и науки Пермского края (пункт 3.2 Порядка). При этом в пункте 3.3 Порядка определены обязательные условия данного договора, которыми являются: целевое назначение субсидии, срок действия договора, условия предоставления субсидии, размер субсидии, согласие получателя субсидии на осуществление проверки соблюдения условий, целей и порядка их предоставления.
Первый заместитель прокурора Пермского края считает, что не включение в обязательные условия договора запрета на приобретение за счет полученных бюджетных средств (субсидии) иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления этих средств иных операций, определенных нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий указанным юридическим лицам, свидетельствует о несоответствии положений пункта 3.3 Порядка требованиям части 5.1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Проанализировав положения оспариваемой прокурором нормы в ее совокупности с иными положениями Порядка и действующее законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения и правоотношения в области науки и научно-технической политики, суд не находит оснований согласиться с доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству норм, касающихся перечня обязательных условий договора о предоставлении гранта в форме субсидии, и необходимости включения в договор о предоставлении субсидии такого обязательного условия, как запрет на приобретение иностранной валюты.
Согласно пункту 5.1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации при предоставлении субсидий, предусмотренных настоящей статьей, юридическим лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, является запрет приобретения за счет полученных средств иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления этих средств иных операций, определенных нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий указанным юридическим лицам.
Исходя из совокупности положений частей 1 и 5.1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации требование закона об обязательном условии, подлежащем включению в договор (соглашение) о предоставлении субсидии в виде запрета на приобретение иностранной валюты, за исключением иных операций, для которых возможно приобретение иностранной валюты за счет полученных средств, касается получателя субсидии - юридического лица. Данное обстоятельство не оспаривается административным истцом в ходе рассмотрения дела.
При этом заявитель полагает, что из анализа положений Порядка, утвержденного Правительством края, закрепляющих механизм предоставления субсидии и ее возврат по итогам текущего финансового года, возложенной обязанности по представлению отчетности об использовании субсидии и ответственности за нецелевое использование этих средств, следует, что получателем бюджетной поддержки в виде субсидии является юридическое лицо – организация, через которую физическое лицо (группа физических лиц) опосредованно получает средства из бюджета.
Суд с данными доводами административного истца согласиться не может, считает их основанными на неверном толковании норм материального права.
В силу части 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе.
Порядок предоставления указанных субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается соответственно нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, если данный порядок не определен решениями, предусмотренными абзацем первым настоящего пункта.
Согласно преамбулы постановления Правительства Пермского края № 168-п, данный нормативный правовой акт принят в соответствии с частью 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Пермского края от 02.04.2008 № 220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае» и в целях реализации заключенных Соглашений о сотрудничестве между Российским фондом фундаментальных исследований (и Российским гуманитарным научным фондом до его реорганизации в форме присоединения к РФФИ) и Пермским краем.
Из представленного в деле Соглашения № СЭД-01-107-7/186 о сотрудничестве между Российским фондом фундаментальных исследований (далее – РФФИ) и Пермским краем, стороны заключили соглашение о проведении совместных конкурсов проектов фундаментальных исследований по проблемам, составляющим интерес для развития Пермского края, в соответствии с Положением о совместном конкурсе проектов (Приложение № 1 к Соглашению). Пунктом 5 Положения установлено, что в рамках конкурса рассматриваются проекты, осуществляемые научными коллективами или отдельными учеными. Отношения руководителей поддержанных по итогам конкурса проектов РФФИ регулируются трехсторонним соглашением, заключаемым между руководителем проекта и организацией, через которую осуществляется финансирование проекта, являющимся юридическим документом, обеспечивающим взаимную ответственность сторон на весь период выполнения проекта. Организация и проведение работ по поддержанным проектам регламентированы нормативными документами РФФИ (п. 14 Положения).
Правила организации и проведения работ по научным проектам, поддержанным РФФИ, утвержденные решением бюро Совета РФФИ 19.02.2015, предусматривают, что перечисление грантов Грантополучателям и Организациям осуществляется на счета, на которых учитываются операции с грантами (п. 6.2 Правил РФФИ).
Как следует из Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края № 168-п, им определены цели, условия и порядок предоставления гранта в форме субсидии из бюджета Пермского края в размере 50% от объема финансирования проекта в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов, признанных решениями бюро РФФИ победителями по результатам конкурсов проектов. Субсидии предоставляются физическому лицу или группе физических лиц (научному коллективу), выполняющим проект (п. 1.6 Порядка), при наличии решения бюро совета РГНФ или РФФИ с указанием рекомендуемого к финансированию проекта, приказа Министерства образования и науки Пермского края в соответствии с данным решением бюро и обязательства лиц опубликовать результаты исследований в отечественных и международных изданиях (п.п. 2.1, 2.2 и 2.3 Порядка).
Предоставление субсидии осуществляется через Организацию, предоставляющую финансовые и организационные услуги для выполнения поддержанного решением бюро РФФИ проекта, на основании трехстороннего договора между лицами, указанными в пункте 1.6 Порядка, Организацией и Министерством образования и науки Пермского края.
Вместе с тем, из анализа Приложения № 1 к Соглашению № СЭД-01-107-7/186 о сотрудничестве между РФФИ и Пермским краем, Правил организации и проведения работ по научным проектам, поддержанным РФФИ, утвержденных решением бюро Совета РФФИ 19.02.2015, Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края № 168-п, не следует, что организация, предоставляющая финансовые и организационные услуги физическому лицу (научному коллективу), является получателем субсидии в виде гранта.
В том смысле, который этому понятию придает статья 2 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» следует, что гранты - денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.
Организация, на лицевой счет которой производится перечисление субсидии, не содержит юридически значимых признаков грантополучателя в связи с чем, требование части 5.1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации к данным правоотношениям не применимо и не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы положениям федерального законодательства. Несоответствия иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом в ходе рассмотрения спора не установлено.
Оснований для применения к спорным правоотношениям положений Постановления Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887 суд не усматривает, поскольку общие требования, утвержденные настоящим постановлением, не распространяются на нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в целях реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, концессионных соглашений, заключаемых в порядке, определенном соответственно законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, а также грантов в форме субсидий (пункт 2 Постановления).
В пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указано, что суду при проверке содержания оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли он определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Проанализировав содержание раздела IV Порядка, суд приходит к выводу, что данный раздел, и в частности пункт 4.9.3 Порядка, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, не допускают какого-либо неоднозначного толкования его содержания, носят определенный характер.
Так, пунктами 4.9.1, 4.9.2 Порядка установлены сроки направления требования о возврате субсидии и исполнения данного требования, а пункт 4.9.3 Порядка содержит ссылку на обеспечение Министерством взыскания в судебном порядке с организации субсидии в случае невыполнения требования о возврате субсидии, то есть требования пункта 3 части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, возлагающие обязанность предусмотреть порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, Правительством Пермского края выполнены. Бюджетным законодательством не устанавливается срок для обращения в суд за взысканием субсидии в судебном порядке.
Используемая в пункте 4.9.3 Порядка ссылка на обеспечение взыскания субсидии в судебном порядке без указания срока, в который должно быть обеспечено данное взыскание не содержит неопределенности, поскольку подразумевает возможность обращения за взысканием субсидии на основании ранее предъявленного требования о ее возврате с соблюдением установленного срока для защиты нарушенного права.
Срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено (срок исковой давности), порядок исчисления и применения такого срока установлен Гражданским кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское и процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Положениями части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Принимая во внимание изложенное, субъекты Российской Федерации не вправе принимать свои нормативно-правовые акты по этим вопросам.
Поскольку оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Порядка предоставления субсидий из бюджета Пермского края в целях финансового обеспечения затрат на выполнение научных проектов, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14 апреля 2010 года № 168-п (в ред. постановления от 17 мая 2015 года № 331-п) в части отсутствия в п. 3.3 Порядка обязательного условия договора о предоставлении субсидии юридическому лицу в виде запрета приобретения за счет полученных средств иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления этих средств иных операций, определенных нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий указанным юридическим лицам; а также в части отсутствия в разделе IV Порядка указания на срок, в течение которого Министерство образования и науки Пермского края должно обратиться в суд с заявлением об истребовании денежных средств, использованных получателем субсидии с нарушением условий ее предоставления и (или) не по целевому назначению, - отказать.
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 28 сентября 2017 года.
Судья (подпись)
