УИД 59OS0000-01-2021-000814-70
Дело № 3а-157/2022
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
1 апреля 2022 года г. Пермь
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Буланкова Р.В.,
при секретаре Корольковой А.А.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Синевой А.М.,
представителя административного ответчика Каменских Е.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края, обратившегося в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, об оспаривании Положения о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатами Думы Очерского городского округа, утвержденного решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78, в редакции решения Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92,
у с т а н о в и л:
Решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78 утверждено Положение о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатам Думы Очерского городского округа.
Решением Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92 в указанное положение внесены изменения.
Решение Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатам Думы Очерского городского округа» опубликовано 19 декабря 2019 года на официальном сетевом издании «Очерский городской округ» (http://ocherskiy.ru).
Решение Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92 о внесении изменений в Положение о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатам Думы Очерского городского округа, утвержденное Решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78 опубликовано 1 октября 2021 года в официальном сетевом издании «Очерский городской округ» (http://ocherskiy.ru).
Заместитель прокурора Пермского края (с учетом уточненного административного искового заявления л.д. 3-7, 67-71) обратился в суд с административными исковыми требованиями об оспаривании Положения о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатам Думы Очерского городского округа, утвержденное решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78, в редакции решения Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92.
В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые положения противоречат действующему законодательству: требованиям статей 40, 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 34, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В административном исковом заявлении указано, что оспариваемое Положение предусматривает не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, а систематическую выплату депутатам, независимо от понесённых ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе, которое не предусмотрено действующим законодательством. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в полном объеме, поскольку сохранение взаимосвязанных нормативных положений, которые регламентируют процедурные вопросы выплаты денежной компенсации, является нецелесообразным. Оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня принятия, поскольку в период его действия были нарушены права муниципального образования, публичные интересы, права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в части эффективного использования бюджетных средств.
Прокурор Прокуратуры Пермского края Синева А.М. в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, уточненном административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Думы Очерского городского округа Каменских Е.П. в судебном заседании возражала об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях. Пояснила, что статьей 2 и статьей 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» предусмотрено два самостоятельных вида компенсации «возмещение расходов» - статья 2 и «компенсация за время осуществления полномочий» - статья 8. В Очерском городском округе предусмотрен лишь второй вид компенсации «компенсация за время осуществления полномочий», от «возмещения расходов» депутаты отказались, этот вопрос не урегулирован на местном уровне. Полагает, что требования являются необоснованными и с учетом положений статей 170, 172 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми регламентирована возможность установления компенсации работникам, привлекаемым к исполнению государственных или общественных обязанностей.
Суд, заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, исследовав материалы дела, приходит к следующему.
В соответствии с положениями части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В Пермском крае основные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае закреплены в Законе Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» (далее – Закон Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК).
Статьей 8 указанного Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК установлено, что уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.
В соответствии со статьей 27 Устава Очерского городского округа, принятого решением Думы Очерского городского округа от 11 ноября 2019 года № 41, Дума Очерского городского округа – представительный орган местного самоуправления Очерского городского округа, состоящий из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Статьями 27, 29, 35 Устава установлено, что председатель Думы, заместитель председателя Думы, депутаты Думы Очерского городского округа осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.
Решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78 утверждено Положение о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатам Думы Очерского городского округа. Решением Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92 в указанное положение внесены изменения.
Проверяя порядок принятия, опубликования (обнародования) оспариваемого нормативного правового акта, суд нарушений не установил. При рассмотрении и разрешении административного дела суд исходит из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Думы Очерского городского округа, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По названным основаниям Положение не оспаривается заместителем прокурора Пермского края.
Оспариваемое Положение предусматривает установление денежной компенсации депутатам Думы Очерского городского округа, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, а также определяет условия, сумму и порядок ее выплаты.
Пунктом 3 Положения выплата компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельность, производится ежеквартально в следующих размерах: депутату Думы в размере 10 350 рублей; председателю постоянных комиссий в размере 17 250 рублей; заместителю председателя Думы в размере 17 250 рублей; председателю Думы в размере 69 000 рублей.
Согласно пунктам 3, 6, 8, 9 оспариваемого Положения компенсационная выплата назначается на основании квартального отчета о явке депутатов, в едином для всех депутатов размере из расчета фактически затраченного времени при исполнении публичных полномочий.
По мнению суда, такое правовое регулирование, указанное в оспариваемом Положении, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: положениям статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Федеральным законодателем, осуществлено правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования. В пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.
Оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом установлена периодическая выплата денежной суммы, денежного вознаграждения (независимо от понесенных расходов и без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов) за исполнение публичных полномочий, депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, которая не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, противоречит статье 40 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей компенсацию фактически понесенные депутатами расходы в связи с депутатской деятельностью.
Компетенция органа местного самоуправления в части установления гарантий осуществления полномочий депутата реализуется в объеме и границах, указанных в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, систематических фиксированных денежных сумм (либо сумм в зависимости от количества потраченного времени) в связи с выполнением депутатских полномочий. Напротив, устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац 3 пункта 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Оспариваемый нормативный правовой акт содержит положения, обязывающие производить систематические фиксируемые денежные выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, независимо от фактического несения затрат в связи с исполнением публичных функций за счет казны Очерского городского округа, что ведет к нарушению прав муниципального образования и неопределенного круга лиц, необоснованно увеличивая расходную часть бюджета.
С учетом безусловности, периодичности и единого размера выплата «компенсации» по оспариваемому Положению фактически представляет собой скрытое денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, что федеральному законодательству не соответствует.
Верховным Судом Российской Федерации сформирована правовая позиция относительно неправомерности закрепления в муниципальных правовых актах фиксированной компенсации депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, без подтверждения фактически понесенных ими расходов (апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2016 года № 86-АПГ16-4, от 31 мая 2017 года № 36-АПГ17-1, от 28 февраля 2018 года № 53-АПГ18-1, от 9 октября 2019 года № 44-АПА19-36).
Оспариваемое Положение кроме норм о компенсационных выплатах содержит нормы регулирующие порядок расчета и порядок производства такой выплаты. При этом названные процедурные нормы, находятся в нормативном единстве с иными оспариваемыми нормами, что свидетельствует об отсутствии оснований сохранения юридической силы указанных процедурных норм, которые не действуют самостоятельно.
Таким образом, суд соглашается с доводами административного искового заявления о том, что Положение, как содержащее в себе взаимосвязанные нормативные положения, подлежит признанию недействующим в полном объеме.
Довод представителя административного ответчика о том, что оспариваемые нормы не противоречат положениям статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК, суд находит заслуживающим внимания, но не являющимся основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.
Поскольку спорные правоотношения урегулированы также нормами Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК (статья 8) и Устава Очерского городского округа (часть 12 статьи 35), которые в иерархии нормативных правовых актов имеют большую юридическую силу в сравнении с оспариваемым Положением, но меньшую юридическую силу по отношению к федеральному законодательству, в частности по отношению к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, анализ содержания судом норм закона Пермского края и Устава городского округа является обязательным.
Частью 1 статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК предусмотрено, что Уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.
Аналогичные по содержанию положения содержатся в части 12 статьи 35 Устава Очерского городского округа.
Указанная правовая конструкция Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК в том виде, в котором она изложена, во взаимосвязи с положениями статьи 2 названного закона, предусматривает не компенсацию расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, а выплату, схожую с вознаграждением за осуществление трудовой функции. На это указывают такие признаки нормы, как прямое в ней указание на компенсацию за осуществление полномочий депутата, а не компенсацию расходов, связанных с осуществлением депутатом своих полномочий, отсутствие в ней требований о предъявлении депутатом документов, подтверждающих понесенные им расходы.
Такое правовое регулирование, осуществленное статьей 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК, не соответствует подлежащим применению нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Федеральным закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Бюджетный кодекс Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Применение указанного правового механизма судом императивно обусловлено и не является проявлением его дискреционных полномочий.
Последствием применения названного правового механизма является признание судом нормативного правового акта не подлежащим применению только в конкретном деле.
В связи с несоответствием части 1 статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК федеральному законодательству, указанная норма при принятии решения по рассматриваемому делу судом применению не подлежит.
Доводы возражений стороны административного ответчика о содержании статей 170 и 172 Трудового кодекса Российской Федерации не могут быть приняты во внимание и не свидетельствуют о наличии оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое Положение не содержит норм, которые бы свидетельствовали о его принятии в соответствии с названными положениям Трудового кодекса Российской Федерации. Напротив, из представленных в суд расчетов (л.д. 56, 57) по произведенным выплатам при их сопоставлении с доходами которые могли быть получены депутатами, очевидно, что выплаты по оспариваемому Положению получают, в том числе и не работающие депутаты, что свидетельствует о необоснованности доводов возражений со ссылкой на положения Трудового кодекса Российской Федерации.
Уточненная редакция Положения от 10 февраля 2022 года (л.д. 84-88), правом на оспаривание которой заместитель прокурора не воспользовался, носит редакционный характер по существу не изменяет содержание оспариваемого Положения в связи с чем не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд считает возможным применить норму пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и, учитывая, что оспариваемая норма изначально вошла в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую силу, полагает необходимым признать оспариваемое Положение недействующим с даты его принятия, что в данном случае является действенным способом устранения нарушений со стороны прокурора, поскольку в период действия оспариваемого Положения были нарушены права муниципального образования, публичные интересы, права и законные интересы граждан.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л:
Административные исковые требования заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия Положение о порядке назначения и выплаты компенсации, связанной с осуществлением депутатской деятельности, депутатами Думы Очерского городского округа, утвержденное решением Думы Очерского городского округа от 19 декабря 2019 года № 78, в редакции решения Думы Очерского городского округа от 30 сентября 2021 года № 92.
Возложить на Думу Очерского городского округа обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании – газета «Очерский край», разместить в официальном сетевом издании «Очерский городской округ» (http://ocherskiy.ru).
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Судья /подпись/
Мотивированное решение составлено 15 апреля 2022 года.
Решение суда не вступило в законную силу.
