Дело № 3а-91/2017
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Пенза 17 августа 2017 г.
Пензенский областной суд в составе
судьи Гордеевой Н.В.,
при секретаре Емелиной И.Н.,
с участием прокурора Мищенко Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Устьянцевой Светланы Григорьевны об оспаривании в части Порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, установленной Законом Пензенской области от 20.12.2004 № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области», утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 26 апреля 2007 г. № 289-пП (с последующими изменениями),
у с т а н о в и л:
26 апреля 2007 г. Правительством Пензенской области принято постановление № 289-пП, пунктом 1 которого утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, установленной Законом Пензенской области от 20.12.2004 № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области» (далее - Порядок).
Согласно абзацу пятому пункта 17 Порядка в редакции постановления от 8 ноября 2016 г. № 564-пП «О внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты Правительства Пензенской области» (далее - постановление от 8 ноября 2016 г. № 564-пП), выплата денежной компенсации возобновляется с месяца предоставления гражданином в уполномоченный орган документа об отсутствии у него задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги (справка организации об отсутствии задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, документ о начисленных (оплаченных) платежах за жилое помещение и коммунальные услуги) либо копии соглашения по ее погашению.
Устьянцева С.Г. обратилась в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просила признать приведенное положение недействующим с момента принятия оспариваемой редакции, считая, что оно противоречит пункту 3 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, абзацу третьему части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).
В обоснование заявленных требований административный истец указала, что она имеет право на льготы, установленные для ветеранов труда, в том числе по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, однако действующая редакция абзаца пятого пункта 17 Порядка исключает возможность получения компенсации за период, в котором имела место задолженность, несмотря на её последующее погашение. Таким образом, установленный федеральным законодательством компенсационный характер меры социальной поддержки полностью утрачивается.
Кроме того, в нормативном акте имеются недоработки, влекущие умаление прав граждан, в частности отсутствует механизм взаимодействия между уполномоченным органом, получателем компенсации и организациями, перечисленными в абзаце 2 пункта 17 Порядка, в процессе приостановления выплаты, а также самой процедуры приостановления выплаты.
Для возобновления выплаты компенсации административный ответчик в оспариваемом положении ввел условие по предоставлению гражданином в уполномоченный орган документа об отсутствии у него задолженности, поставив тем самым получение меры социальной поддержки в зависимость от исполнения этой обязанности. Между тем предоставление мер социальной поддержки гражданам является публично-правовой обязанностью органов государственной власти и получение гражданами законных льгот в полном объеме должно осуществляться без возложения на них дополнительных обязанностей.
В судебном заседании административный истец Устьянцева С.Г., имеющая высшее юридическое образование, заявленные требования с учетом уточнений поддержала, просила их удовлетворить.
Представитель административного ответчика – Правительства Пензенской области Щербакова С.В. (доверенность от 16 сентября 2016г.) возражала против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Порядок утвержден полномочным органом государственной власти субъекта, оспариваемое положение не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Выслушав объяснения административного истца, представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Мищенко Н.В., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы социальной защиты населения и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «ж», «к» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).
Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» определен перечень мер социальной поддержки, которые могут предоставляться различным категориям ветеранов, в том числе пенсионное обеспечение; выплата пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; предоставление жилых помещений; компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.
В соответствии со статьей 22 названного Федерального закона меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда и др.
Таким образом, полномочия по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов труда переданы Российской Федерацией в ведение ее субъектов, которые вправе устанавливать своими нормативными правовыми актами порядок и условия получения ветеранами этих мер социальной поддержки в определенной форме, средства на реализацию передаваемых полномочий предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1, пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона Пензенской области от 20 декабря 2004 г. № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области» лицам, имеющим звание «Ветеран труда», в качестве меры социальной поддержки установлена ежемесячная денежная компенсация расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе твердого топлива с учетом расходов по его доставке, в размере 50 процентов от величины регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 человека в месяц, дифференцированного по муниципальным образованиям, а также в зависимости от численности семьи, вида жилья, периода года, используемого для расчета размеров субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Порядок назначения и выплаты указанной компенсации определяется Правительством Пензенской области (часть 5 статьи 6 названного Закона Пензенской области).
В силу части 4 статьи 7, части 1 статьи 41 Устава Пензенской области, части 1 статьи 1 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО «О Правительстве Пензенской области» высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пензенской области является Правительство, которое в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Пензенской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии (часть 1 статьи 11 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО).
Реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, Правительство Пензенской области приняло постановление от 26 апреля 2007 г. № 289-пП, которым утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, установленной Законом Пензенской области от 20.12.2004 № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области».
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Пензенской области в установленной форме, подписан Сатиным В.А., который на момент его принятия в соответствии с распоряжением от 23 апреля 2007 г. № 241-р исполнял обязанности Губернатора Пензенской области (статья 26 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО).
Текст оспариваемого нормативного правового акта в соответствии с пунктами 2, 4 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. № 1013-пП (с последующими изменениями и дополнениями) опубликован в официальном печатном издании «Пензенские губернские ведомости» 10 мая 2007 г. №14 (153) и вступил в силу по истечении десяти дней после дня первого официального опубликования.
Также установлено, что в оспариваемый нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в том числе и оспариваемый абзац пятый пункта 17 Порядка 8 ноября 2016 г. постановлением Правительства Пензенской области № 564 - пП, подписанным исполняющим обязанности Губернатора Пензенской области Симоновым Н.П., опубликованным 9 ноября 2016 на официальном сайте Правительства области и 17 ноября 2016 г. в печатном издании «Пензенские губернские ведомости» № 70 (1085), вступившим в силу по истечении десяти дней после дня первого официального опубликования.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Пензенской области, подписан уполномоченным должностным лицом, с соблюдением формы, процедуры принятия, официального опубликования и вступления в силу.
Данное обстоятельство Устьянцевой С.Г. не оспаривалось.
Проверяя существо оспариваемых административным истцом положений абзаца пятого пункта 17 Порядка в редакции постановления от 8 ноября 2016 г. № 564-пП, суд не нашел противоречия их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частями 1, 3 статьи160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, предоставляется гражданам при отсутствии у них задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг или при заключении и (или) выполнении гражданами соглашений по ее погашению.
Приведенная норма не содержит порядка и конкретных условий предоставления указанной выплаты отдельным категориям граждан. В силу прямого указания закона полномочия по их определению федеральным законодателем переданы субъекту Российской Федерации.
Механизм предоставления мер социальной поддержки по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, перечисленных в действующем федеральном законодательстве, к которым отнесена и административный истец, определяет оспариваемый Порядок.
Положения пункта 17 Порядка регулируют, в том числе процедуру приостановления выплаты указанной компенсации при неуплате получателем денежной компенсации за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение двух и более месяцев, а абзац пятый данного пункта, являющийся предметом оспаривания, предусматривает возобновление выплаты денежной компенсации с месяца предоставления гражданином в уполномоченный орган документа об отсутствии у него задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги (справка организации об отсутствии задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, документ о начисленных (оплаченных) платежах за жилое помещение и коммунальные услуги) либо копии соглашения по ее погашению.
Анализ положений Федерального закона «О ветеранах», предусматривающих меры социальной поддержки, в системном единстве с нормами жилищного законодательства, регулирующими вопросы оплаты жилого помещения и предусматривающими обязанность граждан своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги (статьи 153, 155 Жилищного кодекса Российской Федерации), позволяют сделать вывод, что предоставление такой меры социальной поддержки, как компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, имеет целевое назначение – уменьшение фактических затрат по оплате жилого помещения.
Следовательно, возобновление выплаты денежной компенсации с месяца предоставления гражданином в уполномоченный орган документа об отсутствии у него задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги является условием предоставления меры социальной поддержки, поскольку исходя из положений части 3 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг обусловлено отсутствием у гражданина задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг или заключением и (или) выполнением ими соглашений по её погашению.
Отсутствие в абзаце пятом пункта 17 Порядка указания на выплату денежной компенсации за период, в котором имелась задолженность, независимо от её погашения и понесенных затрат, о незаконности оспариваемой нормы не свидетельствует и не влечет ограничение права на получение меры социальной поддержки, предусмотренной Федеральным законом «О ветеранах», который не регулирует порядок и условия предоставления такой меры.
Доводы административного истца о том, что оспариваемая норма регионального нормативного правового акта противоречит статье 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, следует признать несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права. Правительство Пензенской области как высший постоянно действующий исполнительный орган государственной власти Пензенской области, уполномоченный федеральным законодателем на самостоятельное решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда, вправе было определить порядок и условия возобновления выплаты компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг после ее приостановления в связи с наличием задолженности.
Ссылки заявителя на незаконность возложения положениями обжалуемого акта на гражданина обязанности по предоставлению в уполномоченный орган документа об отсутствии у него задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, несоответствие названных требований нормам части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, не допускающей ухудшения условий предоставления льгот по сравнению с предоставленными до 31 декабря 2004 г. в натуральной форме, являются несостоятельными. Возложение на гражданина указанной обязанности фактически направлено на реализацию предусмотренного федеральным законом условия о предоставлении (возобновлении) компенсации и право Устьянцеволй С.Г. на ее получение не нарушает.
Не имеет под собой достаточных оснований утверждение административного истца о том, что в оспариваемом нормативном правовом акте имеются недоработки, влекущие умаление прав граждан, в частности отсутствует механизм взаимодействия между уполномоченным органом, получателем компенсации и организациями, осуществляющими начисление платежей по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, процедуры приостановления выплаты, поскольку норма абзаца пятого пункта 17, применяемая в единстве с другими положениями оспариваемого нормативного правового акта, не допускает толкования, которое приводит административный истец.
Также суд не соглашается с доводами административного истца по поводу неуказания в региональном нормативном правовом акте обязанности уполномоченного органа уведомлять о приостановлении выплаты компенсации, неустановления формы извещения, срока для погашения задолженности, и как следствие, отсутствие возможности оперативно разрешать возникшие вопросы, поскольку данные доводы, по сути, сводятся к несогласию с приостановлением выплаты денежной компенсации, свидетельствуют о наличии спора о праве и основанием для удовлетворения заявленных требований не являются.
Письмо заместителя Министра финансов Российской Федерации от 29 июля 2016 г. № 06-05-28/44777, на которое ссылается заявитель, носит рекомендательный характер, законность выполнения административным ответчиком содержащихся в нем предписаний об эффективности использования субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг не относится к предмету рассмотрения настоящего спора.
Поскольку абзац пятый пункта 17 Порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, установленной Законом Пензенской области от 20.12.2004 № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области», утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 26 апреля 2007 г. № 289-пП (в редакции постановления от 8 ноября 2016 г. № 564-пП) не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л:
в удовлетворении административного искового заявления Устьянцевой Светланы Григорьевны о признании недействующим абзаца пятого пункта 17 Порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, установленной Законом Пензенской области от 20.12.2004 № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области», утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 26 апреля 2007 г. № 289-пП (в редакции постановления от 8 ноября 2016 г. № 564-пП), отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пензенский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме изготовлено 22 августа 2017 г.
Судья Н.В. Гордеева
