УИД № 57RS0026-01-2023-002519-36
Дело № 2а-2714 /2023
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
«24» октября 2023 года г. Орел
Орловский районный суд Орловской области в составе:
председательствующего судьи Лядновой Э.В.,
при секретаре Макаровой К.А.,
с участием административного истца - старшего помощника прокурора Орловского района Орловской области Хлыстовой Д.С.,
административных ответчиков - представителей Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО1, ФИО2,
ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8,
представителя ФИО8 - ФИО9,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского районного суда Орловской области административное дело по административному иску прокурора Орловского района Орловской области в защиту неопределенного круга лиц к Орловскому окружному Совету народных депутатов, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО10, ФИО7, ФИО8 о признании незаконным решения Орловского окружного Совета народных депутатов и досрочном прекращении полномочий его депутатов,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Орловского района Орловской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Орловскому окружному Совету народных депутатов, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО10, ФИО7, ФИО8 о признании незаконным решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 21.09.2023 № 34/474-ОС, от 21.09.2023 № 34/475-ОС «О вопросах противодействия коррупции, указанных в представлении прокуратуры Орловского района Орловской области от 02.05.2023 № 13/Прдп341-23-1937, от 26.05.2022 № 13/Прдп355-22-1937 и от 20.07.2023 № 13/Прдп562-23-1937» и досрочном прекращении полномочий его депутатов в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Орловского района проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Орловского муниципального округа законодательства о противодействии корупции.
В ходе проверки установлено, что ФИО8, ФИО7 и ФИО10 являются депутатами Орловского окружного Совета народных депутатов, то есть лицами, замещающими муниципальную дожность, при этом на основании заключенных с главой Орловского муниципального округа трудовых договоров они одновременно занимают «технические» должности в администрации Орловского муниципального округа.
Глава Орловского муниципального округа для ФИО8, ФИО7 и ФИО10 является работодателем, на основании его расоряжений указанным лицам осуществляется начисление заработной платы, премиальных, материальных и иных благ.
Таким образом, сложилась ситуация, при которой глава Орловского муниципального округа подотчетен Орловскому окружному Совету народных депутатов, в составе которого находятся подчиненные ему работники.
Участие данных депутатов на заседаниях Совета при рассмотрении вопросов, касающихся непосредственной деятельности администрации округа, при заслушивании отчетов глава округа (работодателя) не может быть объективным, что свидетельствует о наличии возможности возникновения конфликта интересов.
Однако, в нарушении частей 1,2 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ депутаты Совета ФИО8 и ФИО10 не уведомили о возможности возникновеяяи конфликтов интересов.
Подобные нарушения выявлены в отношении депутатов Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО4, ФИО3, ФИО5
Указывает, что ФИО4 является <данные изъяты> МБУ ДК «<данные изъяты>, ФИО3 занимает должность <данные изъяты> МБДОУ «<данные изъяты>», ФИО5 занимает должность <данные изъяты> МБОУ «<данные изъяты> СОШ»; с указанными лицами заключены трудовые договоры, в которых работодателями представлены структурные подразделения администрации Орловского муниципального округа, как являвшиеся таковыми изначально, так и ставшие ими в результате проведенной реорганизации органов местного самоуправления Орловского муниципального округа.
Однако меры по уведомлению о возможном наличии конфликта интересов данными депутатами не принималось.
В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района в Орловский окружной Совет народных депутатов 26.05.2023 и 20.07.2023 направлены представления в отношении указанных лиц в связи с наличием у них конфликта интересов.
Данные представления рассмотрены на заседаниях нового состава комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов, которые приняли решение об отказе в удовлетворении представлений прокуратуры.
Соответствующие решения № 34/474-ОС и № 34/475-ОС приняты Орловским окружным Советом народных депутатов 21.09.2023.
Считает, что указаные решения приняты с нарушением процедуры.
В судебном заседании представитель административного истца - старший помощник прокурора Орловского района Орловской области Хлыстова Д.С. поддержала заявленные требования в полном объеме, указывая на то обстоятельство, что депутатами ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 не подано уведомлений о возможном возникновении конфликта интересов.
Представители Орловского окружного Совета народных депутатов по доверенности ФИО1 и ФИО2 возражали против удовлетворения заявленных исковых требований по тем основаниям, что ситуации, которую можно было бы охарактеризовать как возможное возникновение конфликта интересов в отношении депутатов Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 не сложилось, прокурором не доказано одновременное наличие в отношении каждого из названных депутатов таких обстоятельств, как наличие личной заинтересованности, фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности и наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий; указывали на то, что депутаты ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 являются законно избранным лицами, замещающими муниципальные должности, указывали, что действующее законодательство не содержит ограничений относительно возможности лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации округа и лиц, являющихся руководителями муниципальных бюджетных учреждений замещать должности депутатов представительного органа местного самоуправления; приводили доводы о том, что комиссией по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов, сформированной в соответствии с требованиями действующего законодательства, не установлено признаков наличия личной заинтересованности лиц, замещающих муниципальные должности, также не установлено получение указанными лицами каких - либо выгод и преимуществ.
Административные ответчики ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8 возражали в удовлетворении заявленных требований, указывают, что оснований для уведомления работодателя о возникшем конфликте, не имеется, поскольку такового конфликта не имелось, как и возможности его возникновения. В рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обстоятельства, характеризующую ситуацию в качестве конфликта интересов, отсутствуют, ими как депутатами Орловского окружного Совета народных депутатов соблюдены ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273- ФЗ « О противодействии коррупции».
Изучив доводы административного искового заявления, выслушав лиц, участвующих в судебном заседании и их представителей, суд полагает что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривается что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, судом принимается в случае, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.
Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ), депутат является лицом, замещающим муниципальную должность.
В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных в том числе Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
В силу части 10.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.
Частью 4 статьи 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ) регламентировано что Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
Частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ предусмотрено что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
При этом под конфликтом интересов согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В свою очередь исходя из части 2 статьи 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Как установлено частью 1 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
Лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить представителя нанимателя (работодателя), о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (часть 2 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).
Представитель нанимателя, работодатель, иное уполномоченное лицо, указанное в части 2 настоящей статьи, если им стало известно о возникновении у лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязаны принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (часть 3 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов (часть 4 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, осуществляются путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).
Исходя из части 6 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ установлено что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Судом установлено, что ФИО10, ФИО11, и ФИО8 избраны депутатами Орловского окружного Совета народных депутатов в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Орловской области от 04.05.2021 г. № 2596-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований Орловской области, входящих в состав Орловского района Орловской области, путем их объединения во вновь образованное муниципальное образование Орловской области с наделением его статусом муниципального округа» на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок пять лет.
Также они избраны в состав Орловского окружного Совета народных депутатов по мажоритарной избирательной системе относительно большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатным избирательным округам на основании решений Территориальной избирательной комиссии Орловского района от 20.09.2021 г. № 119/18, № 119/22, № 119/14 «О результатах выборов депутата Орловского окружного Совета народных депутатов первого созыва по одномандатному избирательному округу № 16, № 12, № 20».
Как следует из материалов дела, 30 мая 2022 года в Орловский окружной Совет народных депутатов поступило представление и.о. прокурора района Деминой С.В. от 26 мая 2022 году № 13/Прдп355-22-1937 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», содержащее указание на то обстоятельство, что ФИО8 является депутатом избирательного округа № 12 Орловского муниципального округа, то есть лицом, замещающим муниципальную должность и одновременно занимает должность в органе местного самоуправления, что по мнению надзорного органа, является признаком нарушения им запрета, установленного статьей 3 Закона Орловской области от 08 января 1997 года № 21-ОЗ. Кроме того, в период отсутствия председателя Совета исполняет его обязанности, в связи с чем, может иметь место конфликт интересов. Также в представлении указывается на то, что исходя из содержания должностной инструкции ФИО8 имеет место факт подмены должности, являющейся по сути должностью муниципальной службы, «техническими» должностями.
Кроме того, как сообщается в представлении, в отделе Знаменка - Сабурово Знаменского территориального управления Орловского муниципального округа в должности <данные изъяты> состоит ФИО10, которая является одновременно депутатом избирательного округа № 16 Орловского муниципального округа; в Большекуликовском территориальном управлении администрации Орловского муниципального округа в должности <данные изъяты> состоит ФИО7, который является также депутатом избирательного округа № 20 Орловского муниципального округа, мер к предотвращению и урегулированию конфликта интересов ими не принято.
11 мая 2023 года в Орловский окружной Совет народных депутатов поступило представление и.о. прокурора района Деминой С.В. от 02 мая 2023 года № 13-2023/Прдп341-23-1937 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», в котором указывается на то что ФИО4 не уведомила Орловский окружной Совет народных депутатов о возможном конфликте интересов, который мог выразиться в личной заинтересованности при получении доходов в виде денежных средств от подконтрольного ей как депутату представительного органа главы муниципального образования. Аналогичные нарушения, как указано в представлении, выявлены в действиях (бездействии) депутатов ФИО3, занимающей должность <данные изъяты> МБДОУ «<данные изъяты>», ФИО5<данные изъяты> МБОУ «<данные изъяты>»).
10 августа 2023 года в Орловский окружной Совет народных депутатов поступило представление прокурора Орловского района Орловской области, ФИО12 от 20 июля 2023 года № 13-2023/Прдп562-23-1937 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», из которого следует что ФИО8, ФИО7 и ФИО10 являются депутатами Орловского окружного Совета народных депутатов, т.е. лицам, замещающими муниципальную должность, при этом на основании заключенных с главой администрации Орловского муниципального округа трудовых договоров они одновременно занимают «технические» должности в администрации Орловского муниципального округа. Таким образом, как указывает прокурор, глава администрации Орловского муниципального округа для ФИО8, ФИО7 и ФИО10 является работодателем, на основании его распоряжений, указанным лицам осуществляется начисление заработной платы, премиальных, материальных и иных выплат. Глава администрации как работодатель наделен правом привлечения указанных работников администрации округа к дисциплинарной, материальной и иной ответственности. По мнению прокурора, сложилась ситуация, при которой глава администрации Орловского муниципального округа подотчетен Орловскому окружному Совету народных депутатов, в составе депутатов которого находятся 3 (ФИО8, ФИО7 и ФИО10) подчиненных (зависимых) ему работников, касающихся непосредственной деятельности администрации округа, при заслушивании отчетов главы администрации округа (работодателя) не может быть объективным, что свидетельствует о наличии возможности возникновения конфликта интересов.
Решением Орловского окружного Совета народных депутатов № 237-МПА от 22 июня 2023 года принято положение «О комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов» (далее - Положение), согласно пункту 2 части 4 статьи 1 которого к полномочиям комиссии относится в том числе рассмотрение и оценка фактических обстоятельств, служащих основаниями для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, предусмотренными законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, или для применения в отношении его иного дисциплинарного взыскания.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 Положения, основанием для проведения заседания комиссии является, в том числе, поступившее в комиссию распоряжение председателя Орловского окружного Совета народных депутатов о проведении проверки в отношении лица, замещающего муниципальную должность, принятое в связи с поступлением в Орловский окружной Совет народных депутатов от правоохранительных органов или иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, информации о наличии у лица, замещающего муниципальную должность, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Такие распоряжения о проведении проверки в отношении лиц, замещающих муниципальные должности в Орловском окружном Совете народных депутатов были изданы (распоряжения от 22 августа 2023 года № 75-р, от 29 июня 2023 года № 60-р, от 14 августа 2023 года № 72-р) и поступили с сопроводительными письмами в комиссию по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов.
Исходя из части 9 статьи 3 Положения, по итогам рассмотрения информации, указанной в пункте 2 части 1 статьи 3 настоящего Положения, комиссия принимает одно из следующих решений:
1) в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности лица, замещающего муниципальную должность, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
2) имеется факт наличия личной заинтересованности лица, замещающего муниципальную должность, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае лицу, замещающему муниципальную должность, предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов;
3) имеется факт несоблюдения требований об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует Орловскому окружному Совету народных депутатов применить к лицу, замещающему муниципальную должность, меры ответственности.
Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. Решения Комиссии носят рекомендательный характер (часть 12 статьи 3 Положения).
Согласно протоколу № 2 заседания комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов от 28 августа 2023 года, комиссия пришла к выводу, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности лица, замещающего муниципальную должность (в отношении ФИО3, ФИО4, ФИО5), которая приводит или может привести к конфликту интересов; признано, что обстоятельства, характеризующие ситуацию в качестве конфликта интересов, отсутствуют; установлено, что депутатами ФИО3, ФИО4, ФИО5 соблюдены ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
В соответствии с протоколом № 4 заседания комиссии по противодействию коррупции Орловского окружного Совета народных депутатов от 28 августа 2023 года, комиссия пришла к выводу что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности лица, замещающего муниципальную должность (в отношении ФИО10, ФИО7, ФИО8), которая приводит или может привести к конфликту интересов; признано, что обстоятельства, характеризующие ситуацию в качестве конфликта интересов, отсутствуют; установлено что депутатами ФИО10, ФИО7, ФИО8 соблюдены ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Исходя из решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 21 сентября 2023 года № 34/474-ОС «О вопросах противодействия коррупции, указанных в представлении прокуратуры Орловского района Орловской области от 02.05.2023 № 13-2023/Прдп341-23-1937», представительный орган местного самоуправления решил: рассмотреть и признать представление прокуратуры Орловского района Орловской области от 02.05.2023 года № 13-2023/Прдп341-23-1937 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции не подлежащим удовлетворению, признать, что основания для привлечения должностных лиц к предусмотренной законом ответственности отсутствуют.
В соответствии с решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 21 сентября 2023 года № 34/475-ОС «О вопросах противодействия коррупции, указанных в представлениях прокуратуры Орловского района Орловской области от 26.05.2022 № 13/Прдп355-22-1937 и от 20.07.2023 № 13-2023/Прдп562-23-1937, представительный орган местного самоуправления решил: рассмотреть и признать представление прокуратуры Орловского района Орловской области от 26.05.2022 № 13/Прдп355-22-1937 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции в части нарушения законодательства о противодействии коррупции ФИО10, ФИО7, ФИО8 не подлежащим удовлетворению; рассмотреть и признать представление прокуратуры Орловского района Орловской области от 20.07.2023 № 13-2023/Прдп562-23-1937 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции не подлежащим удовлетворению; признат, что основания для привлечения должностных лиц к предусмотренной законом ответственности отсутствуют.
Как следует из правовой позиции, изложенной в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 09.11.2022 № 46-КАД22-14-К6, в целях обеспечения достоверной квалификации конкретной ситуации в качестве конфликта интересов необходимо учитывать, что конфликт интересов является оценочной категорией. Следовательно, для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов в целях противодействия коррупции необходимо достоверно установить одновременное наличие следующих обстоятельств: наличие личной заинтересованности; фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности; наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.
На необходимость достоверного установления одновременного наличия вышеуказанных обстоятельств также указано в письме Минтруда России от 26.07.2018 № 18-0/10/П-5146 «О методических рекомендациях по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов».
Как установлено судом и следует из материалов дела, согласно приложению к решению Орловского окружного Совета народных депутатов от 24 сентября 2021 года № 1/1-ОС, в состав Орловского окружного Совета народных депутатов входят в том числе, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10
Согласно пункту 9 статьи 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской области» (далее - Закон Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ), муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами области, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
При этом, в силу части 2 статьи 9 Закона Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ, лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
30 декабря 2021 года между администрацией Орловского муниципального округа Орловской области и ФИО10 заключен трудовой договор №-ТДК, в соответствии с которым ФИО10 принята в администрацию округа на должность <данные изъяты> территориального отдела Знаменка - Сабурово Знаменского территориального управления администрации округа.
30 декабря 2021 года между администрацией Орловского муниципального округа Орловской области и ФИО7 заключен трудовой договор №-ТДК, в соответствии с которым ФИО7 принят в администрацию округа на должность <данные изъяты> Большекуликовского территориального отдела Большекуликовского территориального управления администрации округа.
30 декабря 2021 года между администрацией Орловского муниципального округа Орловской области и ФИО8 заключен трудовой договор №-ТДК, в соответствии с которым ФИО8 принят в администрацию округа на должность <данные изъяты> территориального отдела Знаменка - Сабурово Знаменского территориального управления администрации округа.
Согласно части 2 статьи 6 Закона Орловской области от 09.01.2008 № 736-ОЗ должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Орловской области (приложение 1 к настоящему Закону).
Решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 16 декабря 2021 года № 42-МПА утверждено Положение «О муниципальной службе в Орловском муниципальном округе Орловской области», приложением к которому является Реестр должностей муниципальной службы в Орловской муниципальном округе Орловской области
Должности менеджера и референта согласно Реестру должностей муниципальной службы в Орловской муниципальном округе Орловской области, не отнесены к должностям муниципальной службы, на них не распространяются права и обязанности, установленные для лиц, замещающих муниципальные должности.
Изучив представленные материалы, судом не установлено фактов принятия ФИО10, ФИО7 и ФИО8 управленческих решений, относящихся к вопросам местного значения органа местного самоуправления, фактов подписания либо визирования ими муниципальных правовых актов, а также совершения ими иных действий, явно свидетельствующих о том, что характер их работы в органе местного самоуправления в качестве лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органа местного самоуправления, соответствует муниципальной службе либо равнозначен какой - либо должности муниципальной службы.
Кроме того, работа ФИО10, ФИО7 и ФИО8 в качестве лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органа местного самоуправления предполагает, исходя из утвержденных в их отношении должностных инструкций, выполнение, в том числе таких обязанностей, как регистрация обращений, осуществление подготовки и предоставления статистической и иной информации, внесение предложений по определенным вопросам, оказание содействия в решении вопросов местного значения и т. п., что не противоречит характеру «технической» деятельности и не может свидетельствовать о подмене должностей муниципальной службы «техническими» должностями.
20 мая 2007 года между Управлением общего образования администрации Орловского района Орловской области и ФИО3 заключен трудовой договор с руководителем (директором) общеобразовательного учреждения №, в соответствии с которым ФИО3 принята на должность <данные изъяты> МОУ «<данные изъяты>» (в настоящее время - муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «<данные изъяты>» Орловского муниципального округа Орловской области).
28 апреля 2015 года между администрацией городского поселения Знаменка Орловского района Орловской области и ФИО4 заключен трудовой договор, в соответствии с которым она принята на должность <данные изъяты> МБУ ДК «<данные изъяты>» (в настоящее время - МБУ ДК «<данные изъяты>» Орловского муниципального округа Орловской области).
18 марта 2020 года между администрацией Орловского района Орловской области и ФИО5 заключен трудовой договор с директором муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «<данные изъяты>» Орловского района Орловской области (в настоящее время - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «<данные изъяты>» Орловского муниципального округа Орловской области).
Постановлением администрации Орловского муниципального округа от 26 мая 2022 года № 1355 утверждено Примерное положение по оплате труда работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений Орловского муниципального округа Орловской области (далее - Примерное положение по оплате труда работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений), которое определяет порядок формирования и расходования фонда оплаты труда и устанавливает отраслевую систему оплаты труда работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений Орловского муниципального округа Орловской области.
Согласно пункту 8 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителей, заместителей руководителей главных бухгалтеров образовательных учреждений, являющегося приложением 7 к Примерному положению по оплате труда работников муниципальных бюджетных образовательных учреждений, к выплатам стимулирующего характера для руководителей, заместителей руководителей, главных бухгалтеров образовательных учреждений относятся премии и надбавки.
Конкретные размеры премий и поощрительных выплат руководителям образовательных учреждений определяются в соответствии с локальными нормативными актам Управления общего образования администрации Орловского муниципального округа (пункт 10 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителей, заместителей руководителей главных бухгалтеров образовательных учреждений).
На основании приказа Управления общего образования администрации Орловского муниципального округа создается комиссия по принятию решений о размере стимулирования руководителей образовательных учреждений (пункт 12 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителей, заместителей руководителей главных бухгалтеров образовательных учреждений).
Решение комиссии оформляется протоколом. На основании протокола комиссии Управлением общего образования администрации Орловского муниципального округа издается приказ об установлении стимулирующих надбавок или премировании руководителей образовательных учреждений (пункт 15 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителей, заместителей руководителей главных бухгалтеров образовательных учреждений).
Также постановлением администрации Орловского муниципального округа от 17 июня 2022 года № 1633 утверждено Примерное положение об оплате труда работников муниципальных бюджетных учреждений культуры Орловского муниципального округа Орловской области, согласно пункту 6 которого фонд оплаты труда работников учреждений культуры формируется исходя из объема субсидии на финансовое обеспечение выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг на соответствующий финансовый год, а также средств, поступающих от приносящей доход деятельности.
В соответствии с пунктом 15 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителя учреждения культуры, заместителей руководителя учреждения культуры, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера, художественного руководителя, заведующих филиалов (отделов), являющегося приложением 4 к Примерному положению об оплате труда работников муниципальных бюджетных учреждений культуры Орловского муниципального округа Орловской области, конкретные размеры выплаты стимулирующего характера руководителю учреждения культуры определяются на заседании комиссии Управления в соответствии с локальными нормативными актами Управления.
По результатам работы комиссии оформляется протокол с указанием количества баллов и издается приказ о назначении размера выплаты стимулирующего характера руководителю учреждения культуры (пункт 18 Порядка установления должностных окладов и других условий оплаты труда руководителя учреждения культуры, заместителей руководителя учреждения культуры, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера, художественного руководителя, заведующих филиалов (отделов)).
Исходя их приведенных муниципальных правовых актов, в компетенцию Орловского окружного Совета народных депутатов не входит установление условий, порядка и размера оплаты труда работников, в том числе руководителей муниципальных учреждений, при этом выплаты стимулирующего характера устанавливаются комиссионно органом, имеющим право действовать от имени учредителя.
Исходя из части 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
При этом, руководство муниципальным бюджетным учреждением осуществляет его руководитель в соответствии с уставом. Глава муниципального образования, действующий от имени муниципального образования, и руководитель муниципального учреждения не связаны трудовыми отношениями «начальник - подчиненный», которые подразумеваются Трудовым кодексом Российской Федерации.
Депутаты Орловского окружного Совета народных депутатов ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 не обладают дискреционными полномочиями, позволяющими оказывать с их стороны предпочтение по вопросам повестки дня заседания представительного органа местного самоуправления, в том числе при заслушивании отчетов Главы округа, поскольку такие решения принимаются коллегиальным органом простым большинством голосов и не зависят от единоличного решения указанных депутатов.
По делу не установлен факт получения депутатами ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 доходов в виде денег, иного имущества, в том числе услуг имущественного характера, результатов выполненных работ, или каких-либо выгод, в связи с голосованием по вопросам повестки дня заседаний представительного органа местного самоуправления.
В виду правовой природы представительной власти, осуществление депутатами ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 своих полномочий не может квалифицироваться как проявление личной заинтересованности, поскольку представительный орган муниципального образования - коллегиальный орган, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. Каждый депутат, прежде всего, представляет тех избирателей, которые голосовали за него и его программу.
Доказательств обратного суду не представлено.
С учетом изложенного, поскольку одновременное наличие обстоятельств, характеризующих ситуацию в качестве конфликта интересов либо возможности его возникновения, судом не установлено, у депутатов ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО8, ФИО7, ФИО10 отсутствовала необходимость уведомлять представительный орган о наличии конфликта интересов или возможности его возникновения ввиду отсутствия такового.
Так, пунктом 8 Указа Президента РФ от 01.07.2010 N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов;
Вместе с тем, учитывая рекомендательный характер указанной нормы, суд полагает, что орган местного самоуправления был вправе при издании соответствующего муниципального правового акта предусмотреть в нем положения, не противоречащие действующему законодательству Российской Федерации, но регламентирующие иной порядок голосования при разрешении вопросов противодействия коррупции.
Оснований для признания незаконными решений Орловского окружного Совета народных депутатов от 21 сентября 2023 года № 34/474-ОС «О вопросах противодействия коррупции, указанных в представлении прокуратуры Орловского района Орловской области от 02.05.2023 № 13-2023/Прдп341-23-1937», от 21 сентября 2023 года № 34/475-ОС «О вопросах противодействия коррупции, указанных в представлениях прокуратуры Орловского района Орловской области от 26.05.2022 № 13/Прдп355-22-1937» и от 20.07.2023 № 13-2023/Прдп562-23-1937, по мотиву нарушения процедуры их принятия, суд не находит.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-199, 227 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административного искового заявления прокурора Орловского района Орловской области в защиту неопределенного круга лиц к Орловскому окружному Совету народных депутатов, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО10, ФИО7, ФИО8 о признании незаконным решения Орловского окружного Совета народных депутатов и досрочном прекращении полномочий его депутатов отказать.
Решение может быть обжаловано в Орловский областной суд в течение месяца со дня изготовления его в окончательной форме.
Полный текст мотивированного решения будет изготовлен 08.11.2023.
Судья Э.В. Ляднова
