Дело № 2а-2007/2016 г.
Р Е Ш Е Н И ЕИменем Российской Федерации
22 августа 2016 года г. Орел
Орловский районный суд Орловской области в составе:
председательствующего судьи Шекшуевой О.Н.,
при секретаре Мещериной О.А.,
с участием представителя административного истца главы Орловского района Орловской области ФИО1 по доверенности ФИО2, административного ответчика прокурора Орловского района Коротких Е.В., представителя административного ответчика прокуратуры Орловского района Орловской области по доверенности ФИО3, представителя заинтересованного лица администрации Орловского района Орловской области по доверенности ФИО4, представителя заинтересованного лица Орловского районного Совета народных депутатов ФИО5, представителя заинтересованного лица Финансового управления администрации Орловского района ФИО6, заинтересованных лиц ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского районного суда Орловской области административное дело по административному исковому заявлению Главы Орловского района Орловской области ФИО1 к прокурору Орловского района Орловской области Коротких Евгению Викторовичу, прокуратуре Орловского района Орловской области о признании незаконным представления прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. от 06 июня 2016 года № 13-2016 об устранении нарушений требований бюджетного законодательства,
У С Т А Н О В И Л:
<адрес> ФИО1 обратился в Орловский районный суд <адрес> с административным исковым заявлением к прокурору <адрес> Коротких Е.В., прокуратуре <адрес> о признании незаконным представления прокурора <адрес> Коротких Е.В. от Дата№ об устранении нарушений требований бюджетного законодательства, указывая на то, что Дата на имя главы <адрес> ФИО1 поступило представление прокурора <адрес> Коротких Е.В. об устранении нарушений требований бюджетного законодательства, в котором прокурор требует безотлагательно рассмотреть представление с участием сотрудника прокуратуры района и в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений Бюджетного законодательства, причин и условий, им способствующих, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных работников за нарушение им требований действующего законодательства. Оспариваемое представление коллегиально рассмотрено Дата. По результатам рассмотрения прокурору района было направлено письмо от Дата№, в котором содержалось правовое обоснование несогласия с требованиями, изложенными в представлении. Полагая, что представление прокурора носит императивный характер, а орган, в отношении которого оно внесено, должен либо исполнить представление либо оспорить его в установленном порядке, административный истец обратился в суд с иском, в котором указал, что законодательством Российской Федерации, субъекта РФ - <адрес> и муниципальными правовыми актами отдельно урегулированы права на пенсионное обеспечение лиц, замещавших должности муниципальной службы, и лиц, замещавших муниципальные должности. Ссылаясь на Федеральный закон от Дата № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», <адрес> от Дата№ «О муниципальной службе в <адрес>», <адрес> от Дата№ «О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы <адрес>», истец полагает, что федеральный и региональный законодатель закрепил гарантию муниципальным служащим на пенсионное обеспечение за выслугу лет вне зависимости от каких - либо условий, в том числе от обеспеченности бюджета соответствующего уровня собственными средствами. Все доходы, полученные как непосредственно в виде налоговых и неналоговых платежей, так и такие виды бюджетных ассигнований, как дотации и субсидии, поступающие в порядке бюджетного регулирования, считаются собственными доходами соответствующего бюджета. Применительно к бюджету <адрес> собственные доходы бюджета района составляют 418 716,4 тыс. руб., субвенции 383 696,30 тыс. руб. Всего доходы бюджета района составляют 802 412,70 тыс. руб. Согласно части 3 статьи 92.1 БК РФ, дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Дефицит бюджета района утвержден в сумме 10 050 тыс. руб., что составляет 38,8 % от предельного значения (10% - 25 919,9 тыс. руб.) и полностью покрыт остатком собственных доходов, сложившимся на Дата в сумме 13 044 680,21 рублей (+ 2 994,7 тыс. руб.). Ежемесячная доплата к пенсии указанным в представлении прокурора лицам отражена в рамках непрограммной части бюджета района в сумме 3 176 тыс. руб., что составляет 0,39 % от общего объема расходов бюджета. Таким образом, в <адрес> расходные обязательства, указанные в статье 31 БК РФ, подлежащие исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, отсутствуют, следовательно, принцип бюджетной самостоятельности районом соблюдается. <адрес>, которому адресовано представление, ни администрация района, как орган, руководство которым он осуществляет, полномочиями по приостановлению выплат доплат к трудовой пенсии не обладают, поскольку данные выплаты установлены нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления -<адрес> Советом народных депутатов. При этом, утвержденный дефицит бюджета района полностью покрыт остатком налоговых и неналоговых доходов, сложившихся на Дата, поэтому в соответствии со статьей 33 БК РФ принцип сбалансированности бюджета также соблюдается. Административный истец считает, что на него как на <адрес> незаконно возлагаются обязанности в части принятия мер по устранению допущенных нарушений Бюджетного законодательства, причин и условий им способствующих, в отсутствие полномочий по приостановлению выплат доплат к трудовой пенсии, поскольку данные выплаты установлены нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления - <адрес> Советом народных депутатов. Просит признать незаконным представление прокурора <адрес> Коротких Е.В. от Дата№ об устранении нарушений требований бюджетного законодательства.
В судебном заседании представитель <адрес> по доверенности ФИО2 административное исковое заявление поддержал по изложенным в нем доводам, просил его удовлетворить. В дополнение пояснил, что лишение лиц, замещавших муниципальную должность, права на получение назначенной ему пенсии за выслугу лет в случае отсутствия у муниципального образования необходимых собственных денежных средств для указанной выплаты приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, не совместима с требованиями Конституции РФ.
Административный ответчик прокурор <адрес> Коротких Е.В. исковые требования не признал, пояснив, что обжалуемое представление прокурора является законным и обоснованным, в качестве указанных в представлении конкретных мер по устранению нарушений бюджетного законодательства предполагалось предусмотреть <адрес> в нормативно-правовых актах, устанавливающих порядок предоставления финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий главы <адрес>, председателя и депутата <адрес> Совета народных депутатов и порядок назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>, выплату доплат к трудовой пенсии только в случае отсутствия дефицита бюджета, а также рассмотреть вопрос о приостановлении ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим администрации <адрес> до наступления возможности исполнения данных расходных обязательств за счет собственных доходов, о чем указано в установочной части представления. Для этого <адрес> вправе был внести предложение о внесении изменений в нормативно-правовые акты в <адрес> Совет народных депутатов или в рабочую группу, а также как распорядитель бюджета приостановить выплаты ежемесячных доплат. Неисполнение указанного требования прокурора повлекло бы для <адрес> принятие мер прокурорского реагирования. Кроме того, субъектом Федерации - <адрес> - в настоящее время изменен порядок выплаты пенсии за выслугу лет государственным служащим субъекта Федерации. Просит в удовлетворении иска отказать.
Представитель административного ответчика прокуратуры <адрес> по доверенности ФИО3 Исковые требования не признала, просила отказать в их удовлетворении, согласна с пояснением административного ответчика прокурора Коротких Е.В.
Представитель заинтересованного лица <адрес> Совета народных депутатов ФИО5 (председатель <адрес> Совета народных депутатов) исковые требования поддержал по изложенным в исковом заявлении основаниям, дополнил, что оспариваемое представление прокурора поступило не в <адрес> Совет народных депутатов, который является тем органом, который издает законодательные акты, касающиеся льгот или иных выплат, а <адрес>. Представление прокурора было рассмотрено коллегиально с участием представителя прокуратуры, <адрес>, начальника Финансового управления администрации района, руководителя аппарата <адрес> Совета народных депутатов, начальника отдела бухгалтерского учета администрации района, начальника отдела правового обеспечения администрации района. Начальник Финансового управления администрации <адрес> изложила, что администрация <адрес> может выплачивать доплату к трудовой пенсии, не нарушая бюджетного процесса. Дефицит бюджета не является основанием для приостановления доплат. Право на предоставление доплат муниципальным служащим гарантировано <адрес> «О муниципальной службе». Полномочиями на отмену, изменение, приостановление действия названных решений обладает только законодательный орган, то есть <адрес> Совет народных депутатов.
Представитель заинтересованного лица Финансового управления администрации <адрес> ФИО6 исковые требования поддержала по изложенным в исковом заявлении основаниям, дополнила, что бюджет <адрес> на 2016 год составил по доходам 802 412,7 тыс. рублей, по расходам 812 462,8 тыс. рублей, финансовой помощи из областного бюджета в сумме 418 763,7 тыс. рублей, с дефицитом 10 050 тыс. рублей. Общая сумма дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности района в 2016 году по плану составляет 134,873 тыс. рублей. В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относятся налоговые доходы, неналоговые доходы, доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений за исключением субвенций. Исходя из этого, все доходы, полученные как непосредственного в виде налоговых и неналоговых платежей, так и такие виды бюджетных ассигнований, как дотации и субсидии, поступающие в порядке бюджетного регулирования, считаются собственными доходами соответствующего бюджета. Собственные доходы бюджета района составляют 418 716,4 тыс. рублей. Собственные доходы в общей сумме доходов составляют 52,18 %, налоговые и неналоговые доходы 32,3 %, а расходы за счет собственных доходов составляют 51,54 %. В доходной и расходной частях бюджета субвенции на определенные цели запланированы в сумме 383 696,3 тыс. рублей. Дефицит бюджета, допускаемый ч. 3 ст. 92.1 БК РФ, утвержден в сумме 10 050 тыс. рублей, что составляет 38,8 % от предельного значения (10% - 25 919,9 тыс. рублей) и полностью покрыт остатком собственных доходов, сложившимся на Дата в сумме 13 044 680,21 руб., а на сумму 2 994,7 тыс. рублей можно еще увеличить дефицит. Ежемесячная доплата к пенсиям лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости и доплаты к страховой пенсии по старости отражены в рамках непрограммной части бюджета в сумме 3 176 тыс. рублей, что составляет 0,39 % от общего объема расходов бюджета, поэтому для бюджета <адрес> это незначительные расходы. Таким образом, в <адрес> расходные обязательства, указанные в ст. 31 БК РФ, подлежащие исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, отсутствуют, следовательно, принцип самостоятельности районом соблюден. Утвержденный дефицит бюджета района полностью покрыт остатком налоговых и неналоговых доходов, сложившимся на Дата, поэтому в соответствии со ст. 33 БК РФ принцип сбалансированности бюджета соблюдается.
Представитель заинтересованного лица администрации <адрес> по доверенности ФИО4, заинтересованные лица ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31 исковые требования поддержали по изложенным в исковом заявлении основаниям, просили его удовлетворить.
Заинтересованные лица ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36 в судебное заседание, о времени и месте которого были извещены надлежащим образом, не явились, о причинах неявки суду не сообщили.
В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся заинтересованных лиц.
Заинтересованные лица ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42 в судебное заседание не явились. Судебные извещения о дате и времени рассмотрения дела, направленные заинтересованным лицам по месту регистрации, возвращены в суд за истечением срока хранения.
В силу положений ст. 96 КАС РФ Судебное извещение, адресованное лицу, участвующему в деле, направляется по адресу, указанному лицом, участвующим в деле, или его представителем.
В соответствии со ст. 102 КАС РФ в случае, если место пребывания административного ответчика неизвестно, суд приступает к рассмотрению административного дела после поступления в суд сведений об этом с последнего известного места жительства административного ответчика.
Применительно к положениям п. 34 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от Дата№, и ст. 96 КАС РФ неявка адресата для получения своевременно доставленной почтовой корреспонденции равнозначна отказу от ее получения. Доказательств, объективно исключающих возможность своевременного получения заинтересованными лицами судебных извещений, не представлено.
Учитывая, что бремя негативных последствий вследствие неполучения судебной корреспонденции лежит на лице, ее не получившем, суд на основании ст. 150 КАС РФ, 165.1 ГК РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся заинтересованных лиц.
Выслушав доводы участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, суд находит заявленные исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от Дата № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ от Дата № 58-ФЗ) в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Пунктом 4 этой же статьи предусмотрено, что должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от Дата № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - ФЗ от Дата № 25-ФЗ) настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица (далее - лица, замещающие муниципальные должности) не являются муниципальными служащими.
Муниципальная служба в силу части 1 статьи 2 ФЗ от Дата № 25-ФЗ представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальным служащим в силу с ч. 1 ст. 10 ФЗ от Дата № 25-ФЗ является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (часть 1 статьи 6 ФЗ от Дата № 25-ФЗ).
Лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса (часть 1 статьи 2 Федерального Закона Российской Федерации от Дата № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее - ФЗ от Дата № 131-ФЗ).
Таким образом, законодатель разделяет два понятия - муниципальная должность и должность муниципальной службы. Лиц, указанных в ч.2 ст. 1 ФЗ от Дата № 25-ФЗ, законодатель не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются, замещающими муниципальные должности. Поэтому муниципальными служащими являются лишь лица, которые занимают должности муниципальной службы, а не муниципальные должности.
Применительно к рассматриваемому спору лицами, замещающими муниципальные должности, являются <адрес>, председатель и депутаты <адрес> Совета народных депутатов.
Из материалов дела следует, что Дата прокурором <адрес> Коротких Е.В. в адрес главы <адрес> ФИО1 было внесено представление (т.1, л.д.17-18) об устранении нарушений требований бюджетного законодательства, в котором прокурор, указывая на решение <адрес> Совета народных депутатов от Дата№-РС «О порядке предоставления и финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий главы <адрес>, председателя и депутата <адрес> Совета народных депутатов», а также на решение <адрес> Совета народных депутатов от Дата№-РС об утверждении Положения «О порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>», и ссылаясь на ст. 8,9,31,33,65,86 Бюджетного Кодекса РФ, а также на дефицитность бюджета <адрес>, полагает, что планирование в бюджете расходных обязательств на выплату дополнительных материальных гарантий лицам, замещавшим муниципальные должности в администрации <адрес>, не согласуется с принципом самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.
В представлении прокурор указывает, что на момент проведения проверки ежемесячную доплату к пенсии на основании вышеуказанных решений получают 36 человек. По мнению прокурора, реализация принципа самостоятельности бюджета выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета и, как следствие, потребует привлечения средств бюджета субъекта РФ. Установление лицам, замещающим муниципальные должности, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполняемости бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
Прокурор считает, что во исполнение бюджетного законодательства необходимо предусмотреть в нормативно-правовых актах, устанавливающих порядок предоставления финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий главы <адрес>, председателя и депутата <адрес> Совета народных депутатов и порядок назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>, выплату доплат к трудовой пенсии только в случае отсутствия бюджета, рассмотреть вопрос о приостановлении ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим администрации <адрес> до наступления возможности исполнения данных расходных обязательств за счет собственных доходов.
Поскольку прокурор потребовал рассмотреть его представление безотлагательно и в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений Бюджетного законодательства, <адрес>Дата направил прокурору <адрес> ответ на представление, в котором выразил свое несогласие с представлением, указав, что федеральный и региональный законодатель закрепляет гарантию муниципальных служащих на пенсионное обеспечение за выслугу лет вне зависимости от каких-либо условий, в том числе от обеспечения бюджета соответствующего уровня собственными средствами. <адрес>ом соблюдается принцип сбалансированности бюджета, расходных обязательств, которые бы исполнялись одновременно за счет двух или более бюджетов, нет. <адрес>, которому адресовано представление, ни администрация района, как орган, руководство которым он осуществляет, не обладают полномочиями по приостановлению доплат к трудовой пенсии, поскольку данные выплаты установлены нормативно-правовыми актами органа местного самоуправления. Поэтому исполнить представление прокурора не представляется возможным в связи с отсутствием как правовых оснований, так и законодательно установленных полномочий (т.1, л.д. 12-16).
Из материалов дела следует, что ФИО1 занимает муниципальную должность <адрес> на основании Распоряжения от Дата№-рлс (л.д.19).
Его полномочия регламентированы <адрес> (с изменениями и дополнениями), согласно ст. 22, 31 которого <адрес> является выборным высшим должностным лицом, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, подписывает и опубликовывает нормативные правовые акты, принятые районным Советом народных депутатов, издает в пределах своих полномочий правовые акты.
К полномочиям <адрес> также отнесены организация и контроль в пределах своих полномочий выполнение федерального законодательства и законодательства <адрес>, нормативных правовых актов администрации <адрес>, нормативных правовых актов районного Совета народных депутатов и собственных нормативных правовых актов (ст. 32 Устава).
<адрес> Совет народных депутатов является представительным органом муниципального района (ст. 22 Устава), к его полномочиям относится внесение дополнений и изменений в нормативно-правовые акты районного Совета народных депутатов в соответствии с действующим законодательством (ст. 25 Устава).
В соответствии со ст. 53 Устава проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами районного Совета народных депутатов, <адрес>, руководителями отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации района; председателем контрольно-счетной палаты <адрес>, избирательной комиссией <адрес>, депутатскими объединениями, инициативными группами граждан, прокурором <адрес> Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес>.
<адрес> Совета народных депутатов №-РС от Дата утверждено Положение «О порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>», которым определены условия назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>, но не более общей суммы пенсии за выслугу лет и фиксированного базового размера страховой пенсии 75% среднемесячного заработка муниципального служащего. Названное постановление касается лиц, замещающих должность муниципальной службы (муниципальных служащих).
<адрес> Совета народных депутатов №-РС от Дата принят «Порядок предоставления и финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий <адрес>, председателя и депутата <адрес> Совета народных депутатов», которым в качестве социальных гарантий <адрес> и председателю районного Совета за счет средств бюджета района устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии, но не более в общей сумме ежемесячной доплаты и страховой пенсии 75% среднемесячного заработка. Названное решение касается лиц, замещающих муниципальную должность.
<адрес> также предусмотрено, что <адрес>, председателю районного Совета народных депутатов в порядке, установленном решением районного Совета народных депутатов, устанавливаются социальные гарантии, среди которых ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности) (п.18 ст. 31, п.5 ст.28 Устава)
В соответствии со ст. <адрес> муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, порядок и условия получения муниципальными служащими пенсии за выслугу лет, а лицами, замещающими муниципальные должности - доплат к страховой пенсии, регулируются вышеуказанными нормативно-правовыми актами, принятыми Советом народных депутатов <адрес>, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и, следовательно, изменение (приостановление) порядка и условий указанных в этих актах выплат возможно лишь после внесения изменений в эти нормативно-правовые акты.
Статья <адрес> предусматривает, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Поскольку вышеуказанные постановление №-РС от Дата и решение №-РС от Дата приняты <адрес> Советом народных депутатов, следовательно, правом на их отмену или приостановление обладает <адрес> Совет народных депутатов, а не <адрес>, а внесение изменений и дополнений в <адрес>, в том числе и в части социальных гарантий, относится к исключительной компетенции районного Совета народных депутатов (ст. 25 Устава)
Поэтому требование прокурора <адрес>, адресованное <адрес> о приостановлении ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим администрации <адрес> до наступления возможности исполнения данных расходных обязательств за счет собственных доходов, не может быть исполнено <адрес> в виду отсутствия у него таких полномочий.
В то же время статья <адрес> предусматривает право (но не обязанность) <адрес>, как и прокурора <адрес>, на внесение проектов муниципальных правовых актов.
Решение о том, воспользоваться ли этим правом или нет, каждый из указанных в ст. <адрес> лиц, в том числе и <адрес>, принимают самостоятельно.
С учетом изложенного несостоятельными являются доводы административного ответчика о том, что <адрес> в части, касающейся ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим администрации <адрес>, должен был внести предложение о внесении изменений в нормативно-правовые акты в <адрес> Совет народных депутатов или в рабочую группу.
Кроме того, из буквального толкования обжалуемого представления прокурора <адрес> следует, что он требует «рассмотреть вопрос» о приостановлении ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим <адрес> до наступления возможности исполнения расходных обязательств за счет собственных средств.
Как следует из материалов дела и не оспаривалось участниками процесса, вопрос о приостановлении ежемесячных доплат к трудовой пенсии муниципальным служащим <адрес> до наступления возможности исполнения расходных обязательств за счет собственных средств, был рассмотрен <адрес> с участием представителя прокуратуры района, и о результатах его рассмотрения прокурору дан ответ Дата (л.д.12-16).
Требование прокурора <адрес>, изложенные в представлении на имя главы <адрес> о том, чтобы предусмотреть в нормативно-правовых актах, устанавливающих порядок предоставления финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий главы <адрес>, председателя и депутата <адрес> Совета народных депутатов и порядок назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим <адрес>, выплату доплат к трудовой пенсии только в случае отсутствия бюджета, также не основаны на нормах действующего законодательства.
Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в Обзоре судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ Дата (п.16), в соответствии с пунктами «ж« и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
В соответствии с ФЗ от Дата № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
В силу части 2 статьи 24 ФЗ от Дата № 25-ФЗ определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Приведенные нормативные положения Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Особенности организации муниципальной службы в <адрес> и правовое положение муниципальных служащих <адрес> урегулированы <адрес> от Дата№-ОЗ «О муниципальной службе в <адрес>». В соответствии со статьей 23 названного Закона условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов (ст. 33 Закона).
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 ФЗ от Дата № 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статьей 86 БК РФ установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.
Таким образом, установление и изменение порядка и условий выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим - это право соответствующего муниципального образования.
При этом суд отмечает, что поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе решение вопроса об изменении органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не нарушит права на пенсионное обеспечение муниципальных служащих <адрес>. Но в этом случае окончательное решение принимает не <адрес>.
Несостоятельным является ссылка прокурора <адрес> в обоснование законности обжалуемого представления на якобы имевшее место изменение порядка выплаты пенсии за выслугу лет государственным служащим субъекта Федерации (<адрес>), поскольку названное мнение прокурора основано на неправильном толковании действующего законодательства в сфере регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
Условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих <адрес> по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - <адрес>. Исходя из того, что финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, непроведение муниципальными образованиями перерасчета размеров таких пенсий из-за отсутствий изменения органами местного самоуправления правил их исчисления не противоречит положениям федерального и регионального законодательства.
Федеральный законодатель, закрепляя право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и относя при этом пенсионное обеспечение за выслугу лет к числу специальных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, которое предоставляется помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, предусматривает, что данный вопрос может регулироваться законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления, не связывает его исполнение с таким условием, как отсутствие у муниципального образования необходимых собственных денежных средств для выплаты муниципальным служащим указанной надбавки к пенсии.
Аналогичные условия предусмотрены и для лиц, замещающих муниципальные должности.
Так, институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления обеспечивает участие в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (часть 1 статьи 130, часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти.
Частью 5.1 статьи 40 ФЗ от Дата № 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 6 ФЗ от Дата № 25-ФЗ должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Таким образом, муниципальные служащие обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и способствуют выполнению обязанностей выборных должностных лиц, лиц, замещающих муниципальные должности, то есть выполняют единые вопросы местного самоуправления.
В связи с чем, социальные гарантии, к которым относится право на дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет, предусмотренные для муниципальных служащих, должны предоставляться и лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании.
Приостановление выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и доплат лицам, замещавших муниципальную должность, в случае отсутствия у муниципального образования необходимых собственных денежных средств для указанных выплат приведет к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями статьи 19 (части 1 и 2) Конституции РФ и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных частью 3 статьи 55 Конституции РФ.
В соответствии с частью 9 статьи 34, частью 2 статьи 53 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
В нарушение требований ст. 62 КАС РФ административный ответчик не представил суду доказательств, что выплата ежемесячной доплаты к государственной пенсии производится не за счет собственных средств муниципального образования «Орловский район», а за счет поступающих дотаций.
Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2001 года № 12-П, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существует изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).
С учетом изложенного, оспариваемое представление прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. от 06 июня 2016 года № 13-2016 об устранении нарушений требований бюджетного законодательства не соответствует вышеприведенным нормам действующего законодательства, а потому должно быть признано незаконным с момента его вынесения.
На основании изложенного и руководствуясь 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление главы Орловского района Орловской области удовлетворить.
Признать представление прокурора Орловского района Орловской области Коротких Е.В. от 06 июня 2016 года № 13-2016 об устранении нарушений требований бюджетного законодательства незаконным с момента его вынесения в связи с его несоответствием нормативным правовым актам и нарушением прав, свобод и законных интересов административного истца.
Решение может быть обжаловано в Орловский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий
Судья О.Н. Шекшуева
