Дело № 3а-4/2022
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
18 апреля 2022 года город Орел
Орловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Чуряева А.В.
при секретаре Трухановой А.И.
с участием прокурора Степанова М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» о признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 17 мая 2021 года № 209-Т «Об установлении акционерному обществу «Центральная пригородная пассажирская компания» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год»,
установил:
акционерное общество «Центральная пригородная пассажирская компания» (далее – АО «Центральная ППК») осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года № 446-Т АО «Центральная ППК» внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.
17 мая 2021 года Управлением по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее – Управление) издан приказ № 209-Т «Об установлении АО «Центральная ППК» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год», которым предусмотрено:
1. Установить АО «Центральная ППК» экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4,765 рублей на одного пассажира за 1 километр.
2. Определить, что тариф, установленный в пункте 1 приказа, применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2021 года.
АО «Центральная ППК» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать названный приказ недействующим со дня его принятия и обязать Управление в течение десяти дней с даты принятия решения суда принять новый нормативный правовой акт, его заменяющий.
Считает, что при принятии оспариваемого приказа необоснованно не учтены заявленные АО «Центральная ППК» расходы на уплату лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, на оплату труда работникам, а также затраты за прошлые периоды. Кроме этого, ссылается на то, что при принятии оспариваемого приказа завышен показатель пассажирооборота без надлежащего согласования с Федеральной антимонопольной службой и Федеральным агентством железнодорожного транспорта, и не учтены недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическими показателями.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (созданный вместо ранее действовавшего Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта и Министерство транспорта Российской Федерации.
В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Зиновьева М.С. поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представители административного ответчика по доверенностям Пензева М.И. и Платошкина С.Ю. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных административных исковых требований.
Указали, что оспариваемый приказ принят уполномоченным исполнительным органом государственной власти Орловской области специальной компетенции в рамках установленной правотворческой процедуры.
Сослались на то, что расходы административного истца на уплату лизинговых платежей для приобретения подвижного состава не могут быть учтены при установлении экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении (далее – тариф), поскольку данные расходы не предусмотрены ни инвестиционной программой перевозчика, ни договором на транспортное обслуживание населения Орловской области.
По этим же основаниям считали необоснованными и заявленные административным истцом общепроизводственные и общехозяйственные расходы, а также расходы на оплату труда работникам, поскольку они являются производными от приобретения в лизинг подвижного состава.
Кроме этого, просили учесть, что заявленные административным истцом расходы на социальные нужды работников, а также расходы прошлых периодов, связанные с приобретением услуг, напрямую не обусловленных осуществлением регулируемой деятельности, не являются экономически обоснованными и не могут перекладываться на пользователей тарифа.
Считали необоснованным требование административного истца о включении в расчет тарифа затрат на охрану подвижного состава, поскольку эти затраты рассчитаны на основе показателя, не предусмотренного Методикой расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 (далее – Методика № 1649/17).
Возражали против указанного административным истцом объема пассажирооборота, сославшись на то, что он рассчитан с нарушением Методики № 1649/17. Полагали, что положенный в основу тарифа объем пассажирооборота, рассчитанный Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области (далее – Департамент), является обоснованным и соответствует всем требованиям Методики № 1649/17.
Привели довод о необоснованности заявленных административным истцом расходов за прошлые периоды, поскольку часть этих расходов экономически не обоснована, часть – не подтверждена необходимыми документами.
Указали на невозможность учета для установления тарифа недополученных административным истцом доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2018 и 2019 годы, так как действующим законодательством не установлен механизм расчета таких доходов в целях установления тарифа.
Представитель Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области по доверенности Афонина С.В. в судебном заседании также возражала против удовлетворения административного искового заявления.
Просила учесть, что спорная величина объема пассажирооборота определена Департаментом в пределах предоставленных ему полномочий на основании положений Методики № 1649/17 с учетом фактической (за 2017 – 2019 годы) и прогнозируемой динамики количества перевезенных пассажиров.
Указала, что поскольку административный истец при подписании договора на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год не согласился с размером планируемого пассажирооборота, Департамент подготовил и направил в Федеральную антимонопольную службу и Федеральное агентство железнодорожного транспорта письма о согласовании необходимых параметров пассажирооборота. Однако, получив эти письма, названные федеральные органы исполнительной власти, ответы на них не направили. С учетом этого полагала, что Департамент совершил все необходимые действия, предусмотренные Методикой № 1649/17 на случай возникновения разногласий относительно размера параметров пассажирооборота.
Просила учесть, что на административного истца распространяются положения утвержденного Федеральной антимонопольной службой порядка разрешения споров при принятии решений по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и субъектами естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, но он на обращение в Федеральную антимонопольную службу для разрешения спора, возникшего по размеру пассажирооборота, не обращался.
Заинтересованные лица Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта и Министерство транспорта Российской Федерации, извещенные о дате и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направили. От Федеральной антимонопольной службы в суд поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.
Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение Орловского транспортного прокурора Степанова М.А., считавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд приходит к следующему.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях», пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»).
Пунктом 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предусмотрено, что экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий, согласно которому органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункты 4 и 6).
В соответствии со статьей 73.1 Устава (Основного закона) Орловской области органы исполнительной власти области формируются Правительством области в соответствии с системой органов исполнительной власти области, определяемой Уставом (Основным законом) Орловской области и законом области. Органы исполнительной власти области имеют собственную компетенцию, которая устанавливается федеральным законодательством и законодательством области.
В соответствии с Указом Губернатора Орловской области от 28 сентября 2018 года № 610 «О структуре исполнительных органов государственной власти Орловской области» Управление по тарифам и ценовой политике Орловской области входит в структуру исполнительных органов государственной власти Орловской области.
Подпунктом 59 пункта 4 Положения об Управлении по тарифам и ценовой политике Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года № 408, предусмотрено, что Управление устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.
Согласно пункту 7 Положения об Управлении по тарифам и ценовой политике Орловской области для определения основных направлений деятельности Управления и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган общей численностью не более 9 человек. Начальник Управления является председателем коллегиального органа. Персональный состав коллегиального органа, а также порядок его деятельности утверждается приказом Управления.
Заседание коллегиального органа считается правомочным, если на нем присутствуют более половины его членов, уполномоченных рассматривать соответствующие вопросы. Решение принимается большинством голосов членов коллегиального органа, присутствующих на заседании.
В силу подпункта 12 пункта 8 данного Положения начальник Управления принимает приказы по вопросам, отнесенным к полномочиям Управления.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 года № 506-Т утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения) (далее – Порядок № 506-Т).
Данный Порядок предусматривает, что рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 30); в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу (пункт 31); орган регулирования субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней с момента поступления предложения субъекта естественной монополии анализирует указанное предложение на предмет соответствия представленных документов Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу; в случае если документы для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении представлены субъектом естественной монополии в соответствии с Перечнем, приведенным в приложении № 3 к данному приказу, предложение субъекта естественной монополии принимается к рассмотрению, о чем орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет субъект естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения; в случае если перечень документов, представленных субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствует Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о предоставлении недостающих документов (пункт 32); срок принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов) не должен превышать 60 календарных дней с момента направления инициатору рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъекту естественной монополии письменного уведомления о начале процедуры рассмотрения предложения (пункт 39); в случае необходимости срок рассмотрения предложения может быть продлен на 30 рабочих дней, но при этом срок рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) не должен превышать шести месяцев со дня регистрации поступившего предложения (пункт 40); по результатам рассмотрения предложения и документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение об установлении (изменении) цен (тарифов) (пункт 42).
Пунктом 42 Методики № 1649/17 предусмотрено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые перевозчиками в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется с использованием дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объемных и качественных показателей работы), представленных перевозчиком в том числе по запросу регулирующего органа у субъектов регулирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В судебном заседании установлено, что 18 ноября 2020 года АО «Центральная ППК» обратилось в адрес Управления с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год и соответствующими материалами (т. 1 л.д. 31-32).
Приказом № 324-т от 24 ноября 2020 года Управление приняло к рассмотрению предложения АО «Центральная ППК» по установлению тарифа, о чем уведомило административного истца письмом от 24 ноября 2020 года (т. 1 л.д. 189-190).
27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 24 февраля 2021 года, 5 марта 2021 года, 11 марта 2021 года, 16 марта 2021 года, 1 апреля 2021 года, 6 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года Управлением у АО «Центральная ППК» были запрошены дополнительные документы, обосновывающие затраты организации по регулируемому виду деятельности (т. 1 л.д. 193-196, т. 2 л.д. 79, 85, 89, 248, т. 3 л.д. 22, 44, 48, 65).
В ответ на запросы АО «Центральная ППК» направило документы сопроводительными письмами от 29 декабря 2020 года, 12 февраля 2021 года, 19 марта 2021 года, 23 марта 2021 года, 24 марта 2021 года, 5 апреля 2021 года, 9 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года, 21 апреля 2021 года, 12 мая 2021 года (т. 1 л.д. 197, т. 2 л.д. 1, 12, 80, 86, 96, 97, т. 3 л.д. 2, 24, 45, 54, 69).
Приказами Управления от 22 января 2021 года № 5-Т, от 5 марта 2021 года № 22-Т, от 19 апреля 2021 года № 46-Т срок рассмотрения предложения АО «Центральная ППК» продлевался каждый раз на 30 рабочих дней (т. 4 л.д. 184-189).
23 апреля 2021 года АО «Центральная ППК» извещено о дате проведения заседания Правления (т. 3 л.д. 63-64).
Из протокола заседания Правления от 17 мая 2021 года следует, что правомочным составом Правления в количестве 6 членов единогласно принято решение об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области для АО «Центральная ППК» на 2021 год в размере 4,765 рублей за пассажиро-километр (т. 5 л.д. 18-38).
По результатам рассмотрения тарифного дела принят приказ исполняющего обязанности начальника Управления от 17 мая 2021 года № 209-т «Об установлении АО «Центральная ППК» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год» (т. 5 л.д. 15-16).
Данный приказ внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года № 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – газете «Орловская правда» (т. 4 л.д. 193).
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, процедура и сроки рассмотрения вопроса по установлению цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении административным ответчиком соблюдена.
Проверив оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В соответствии с пунктом 10 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Положение № 643) порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается Федеральной антимонопольной службой.
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения № 643).
В силу пункта 16 Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки включают в расчет необходимой валовой выручки экономически обоснованные расходы и прибыль в размере, необходимом для достижения качественных и количественных характеристик подвижного состава и других параметров транспортного обслуживания населения, предусмотренных договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и (или) согласованных органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации инвестиционных программ субъекта регулирования.
Пунктом 25 Методики № 1649/17 предусмотрено, что для расчета экономически обоснованного уровня тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в границах соответствующего субъекта Российской Федерации (ТЭО) применяется следующая формула:
ТЭО = НВВ / Pl, где:
ТЭО – экономически обоснованный уровень тарифа субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации, установленный на одного пассажира за один километр, руб./пасс-км;
НВВ – необходимая валовая выручка субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации, руб.;
Pl – утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс-км.
Согласно пункту 13 Методики № 1649/17 расчет необходимой валовой выручки субъекта регулирования осуществляется на очередной период регулирования на основе данных об экономически обоснованных затратах субъекта регулирования в целом в границах субъекта Российской Федерации, рассчитанных в соответствии с данной Методикой с учетом нормативной прибыли и рентабельности.
Из представленных суду документов следует, что административный истец для включения в расчет необходимой валовой выручки за 2021 год заявил понесенные им затраты на уплату лизинговых платежей в размере 117 680 330 рублей на основании заключенных с акционерным обществом «Сбербанк Лизинг» договоров финансовой аренды (лизинга) подвижного состава от 1 ноября 2018 года.
Управление отклонило данные затраты.
Согласно Методике № 1649/17 экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10 - 27 данной Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1 % к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации (пункт 8); при включении амортизационных отчислений на основные средства в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, инвестиции в соответствующие основные средства осуществляются хозяйствующим субъектом, учитывающим амортизационные отчисления в своей отчетности. При включении лизинговых платежей в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, соответствующие основные средства по субъектам Российской Федерации определяются путем прямого отнесения. В случае невозможности выделения указанных затрат путем прямого отнесения, их распределение между субъектами Российской Федерации осуществляется пропорционально измерителю в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 10); при этом объемы финансирования инвестиций за счет бюджетных средств, заемного капитала, собственных средств субъекта регулирования, определяются исходя из целевых направлений использования данных источников финансирования инвестиций при наличии согласованной инвестиционной программы с указанием источников ее финансирования в разрезе субъектов Российской Федерации. Расчет источников финансирования представляется согласно Таблице № 1 приложения к Методике (пункт 17).
Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2018 года № 373 утвержден Порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее – Порядок № 373), пунктом 3.5 Приложения № 3 к которому предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации установлен Таблицей 3.5 к названному приложению.
В Таблице 3.5 по статье «Лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении» (подпункт 375 статья 3614), действующей в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено прямое отнесение на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения.
Судом установлено, что Орловской областью не производилось согласование инвестиционной программы перевозчика. Кроме этого, 30 ноября 2020 года между Департаментом и АО «Центральная ППК» подписан договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 года с учетом заявленного АО «Центральная ППК» протокола разногласий, согласно которому в договор предлагалось включить пункт 2.2.2, предоставляющий АО «Центральная ППК» право осуществлять замену выбывающего из эксплуатации железнодорожного подвижного состава, арендованного у открытого акционерного общества «Российские железные дороги», на новый подвижной состав, приобретаемый перевозчиком в финансовую аренду (лизинг). Однако данный протокол разногласий Департаментом не принят, в связи с чем указанное в нем условие не считается согласованным сторонами договора (т. 3 л.д. 123-135).
При таких обстоятельствах, учитывая, что на 2021 год между Департаментом и АО «Центральная ППК» не был заключен договор на транспортное обслуживание, а также отсутствует согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования, суд приходит к выводу о том, что Управление обоснованно не включило при расчете тарифа на 2021 год затраты АО «Центральная ППК» на внесение лизинговых платежей для приобретения подвижного состава.
АО «Центральная ППК» также заявило для включения в расчет необходимой валовой выручки за 2021 год понесенные затраты по статье «Затраты на оплату труда АЧ и РА» с отнесением на Орловскую область 26 028 830 рублей, по статье «Отчисления на социальные нужды АЧ, РА» с отнесением на Орловскую область 8 004 090 рублей, по статье «Затраты на оплату труда деповского комплекса» с отнесением на Орловскую область 803 110 рублей, затраты «Отчисления на социальные нужды (деповский комплекс)» с отнесением на Орловскую область 245 970 рублей.
Управление отклонило часть данных затрат, которые заявлены в отношении работников, выполняющих трудовые функции на приобретенном в лизинг подвижном составе.
Поскольку, как было указано выше, Управление обоснованно отклонило затраты АО «Центральная ППК» на уплату лизинговых платежей, то суд соглашается с Управлением в отсутствии оснований и для учета в составе тарифа затрат, производных от необходимости увеличения штатной численности в связи с приобретением в лизинг подвижного состава.
Кроме этого, из части затрат АО «Центральная ППК» на социальные нужды работников Управлением исключены затраты, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом (расходы на дополнительное медицинское страхование работников, а также на дополнительные выплаты, предусмотренные коллективным договором).
Согласно статье 41 Трудового кодекса Российской Федерации в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.
Следовательно, понесенные АО «Центральная ППК» расходы на социальные нужды работников являются результатом осуществления предоставленного данной организации права, а не ее обязанностью и понесены с учетом финансово-экономического положения работодателя. Поскольку такие затраты напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности АО «Центральная ППК», данные затраты обоснованно не признаны Управлением экономически обоснованными.
По указанным основаниям Управление обоснованно снизило и заявленные АО «Центральная ППК» на Орловскую область затраты на оплату труда и отчислений на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов (по статье «Оплата труда» с 5 826 860 рублей до 1 016 117 рублей, по статье «Отчисления на социальные нужды» с 1 638 180 рублей до 256 790 рублей).
Кроме этого, АО «Центральная ППК» заявило для включения в расчет необходимой валовой выручки за 2021 год понесенные затраты на охрану подвижного состава с отнесением на Орловскую область 75 230 рублей, которые были полностью отклонены Управлением.
Согласно пункту 36 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат должен предусматривать объемные показатели работы перевозчика за отчетный год, а также прогноз на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год согласно Таблице № 3.1 приложения к Методике № 1649/17, текущий период (по году), ожидаемый в текущем периоде (по году) согласно Таблице № 3.2 приложения к Методике № 1649/17 и прогноз на период регулирования согласно Таблице № 3.3 приложения к Методике № 1649/17.
Из анализа названных Таблиц следует, что информация об объемах работы субъекта регулирования заполняется по компании в целом и по каждому субъекту Российской Федерации в следующих показателях: поездо-км, тонно-км брутто, вагоно-км, вагоно-часы, поездо-часы, локомотиво-часы, средняя населенность вагона.
Согласно пункта 49.4 Методики № 1649/17 в случае, если перевозчик осуществляет регулируемую деятельность в нескольких субъектах Российской Федерации, то затраты компании пригородных пассажирских перевозок по видам деятельности, связанным с организацией железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, относятся на соответствующий субъект Российской Федерации по статьям затрат и элементам затрат с применением Порядка ведения раздельного учета. Результаты полученных расчетов представляются согласно Таблице № 9 приложения к названной Методике. Комментарии о выполненных расчетах приводятся в сводной аналитической справке об изменении показателей финансово-экономической деятельности перевозчика.
Пунктом 6 Методики № 1649/17 определено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации и экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении осуществляется на основе данных бухгалтерского учета, в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, и данных, полученных в ходе ведения раздельного учета, в соответствии с Порядком ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2014 года № 225.
Данный документ утратил силу в связи с принятием Порядка № 373, вступившего в силу с 15 февраля 2019 года.
Пунктом 3.5 Приложения № 3 к Порядку № 373 предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации описывается в таблице 3.5 к названному приложению. В случае наличия у субъекта регулирования возможности обеспечения ведения учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъекта регулирования между субъектами Российской Федерации производится детализировано по сериям подвижного состава. Перечень серий подвижного состава, используемого для пассажирских перевозок в пригородном сообщении, приводится в таблице 3.6. При отсутствии возможности обеспечения детализированного учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъектом регулирования производится по видам тяги.
В Таблице 3.5 по статье «Охрана скоростных поездов, работающих в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, в пути следования» (п/п 355 статья 3034) определен показатель «вагоно-км» соответствующей серии скоростных поездов.
Однако несмотря на это, АО «Центральная ППК» произвело расчет заявленных затрат на охрану подвижного состава по иному показателю – «отправленные пассажиры», что приведенными выше нормами не предусмотрено.
Из представленных в материалы дела писем Управления от 24 февраля 2021 года, 16 марта 2021 года и 6 апреля 2021 года следует, что административному истцу предлагалось уточнить произведенный им расчет затрат на основе показателей «вагон/год», «поездо-час», «вагоно-км» по каждому типу подвижного состава с разделением на собственный и арендованный. Однако из поступивших на эти письма ответов АО «Центральная ППК» следует, что запрашиваемая информация в полном объеме в Управление не представлена. Исходя из этого, Управление не располагало возможностью самостоятельно рассчитать объем понесенных административным истцом затрат на охрану подвижного состава по показателю «вагоно-км», в связи с чем обоснованно отклонило данные затраты при расчете тарифа.
Управлением также отклонены заявленные АО «Центральная ППК» расходы за прошлые периоды 2018 и 2019 годов.
Согласно пункту 46 Методики № 1649/17 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования.
В соответствии с пунктом 19 Методики № 1649/17 при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем необходимой валовой выручки планового периода увеличивается на соответствующую сумму.
Таким образом, вопросы учета или не учета в расчете экономически обоснованного уровня тарифа АО «Центральная ППК» на 2021 год затрат ранее неучтенных, находятся в компетенции Управления.
Абзацем первым пункта 36 Методики № 1649/17 установлено, что расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год и подлежит проверке в ходе тарифного регулирования.
В силу пункта 44 Методики № 1649/17 в случае если по итогам периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности и иных материалов выявлены необоснованные затраты субъектов регулирования за счет поступлений от регулируемой деятельности, регулирующий орган принимает решение об исключении этих затрат из суммы затрат, учитываемых при формировании тарифов на следующий период регулирования.
Судом установлено, что с целью проверки экономической обоснованности заявленных АО «Центральная ППК» затрат Управление письмом от 16 марта 2021 года запросило у него дополнительные сведения об объемах фактической работы перевозчика в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении за 2018 год. Однако поступившая от АО «Центральная ППК» информация представлена не в полном виде, что не позволило Управлению определить размер экономически обоснованных расходов перевозчика за 2018 год в соответствии с приведенными положениями Методики № 1649/17, в связи с чем данные затраты обоснованно были отклонены.
Применительно к расходам 2019 года Управлением исключены из расчета тарифа часть понесенных АО «Центральная ППК» затрат по следующим статьям: «Затраты на услуги открытого акционерного общества «Российские железные дороги», «Собственные расходы», «Общехозяйственные расходы», «Прочие расходы». Это связано с указанием АО «Центральная ППК» затрат, производных от приобретения в лизинг имущества, затрат по охране подвижного состава на основе показателя «отправленные пассажиры», затрат на социальные нужды работников, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом, затрат на добровольное страхование транспортных средств, аудит, юридические услуги, рекламу, консультационные услуги, услуги по ведению и хранению реестра владельцев ценных бумаг, подписку на печатные издания, участие в деловых форумах, затраты на уплату обязательных платежей при невыполнении квоты по трудоустройству определенных граждан.
С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что Управление обоснованно исключило из состава данных затрат расходы, производные от приобретения в лизинг имущества, затрат по охране подвижного состава на основе показателя «отправленные пассажиры», затрат на социальные нужды работников, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом.
Соглашается суд и с позицией Управления об исключении из состава заявленных АО «Центральная ППК» затрат расходов на добровольное страхование транспортных средств, аудит, юридические услуги, рекламу, консультационные услуги, услуги по ведению и хранению реестра владельцев ценных бумаг, подписку на печатные издания, участие в деловых форумах, затраты на уплату обязательных платежей при невыполнении квоты по трудоустройству определенных граждан, поскольку данные затраты напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности, в связи с чем не являются экономически обоснованными.
Часть понесенных административным истцом в 2019 году расходов обоснованно исключены Управлением в связи с тем, что АО «Центральная ППК» не представило по запросу документы, подтверждающие их расчет (письма Управления от 27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 1 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года), чем не выполнило требования пунктов 36 и 44 Методики № 1649/17.
Кроме этого, установлено, что АО «Центральная ППК» обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковыми заявлениями о взыскании с Департамента убытков за 2018 и 2019 годы, образовавшихся вследствие экономических потерь в виде разницы между доходами от продажи билетов и фактическими расходами, возникшими при осуществлении хозяйственной деятельности.
По иску о взыскании убытков за 2018 год Арбитражным судом Орловской области возбуждено дело № А48-11364/2021, которое в настоящее время находится в производстве арбитражного суда.
По иску о взыскании убытков за 2019 год Арбитражным судом Орловской области возбуждено дело № А48-11204/2021, по которому Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом 2 декабря 2021 года принято новое решение о частичном удовлетворении исковых требований и взыскании с Орловской области в лице Департамента в пользу АО «Центральная ППК» убытков в размере 22 079 627 рублей 91 копейка.
Из исковых заявлений по указанным делам следует, что заявленная в них сумма убытков пересекается с суммами затрат, заявленными АО «Центральная ППК» для установления тарифа на 2021 год.
Следовательно, АО «Центральная ППК» при взыскании в арбитражном суде убытков за 2018 и 2019 годы избран иной способ защиты нарушенного права.
Довод АО «Центральная ППК» о том, что Управление необоснованно не учло при расчете тарифа заявленные им недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическим пассажирооборотом, также подлежит отклонению, поскольку использованная АО «Центральная ППК» при расчете этого недополученного дохода формула не предусмотрена пунктом 49.1.4 Методики № 1649/17.
Кроме этого, суд не может согласиться с доводом АО «Центральная ППК» о том, что Управление при расчете тарифа неправомерно основывалось на завышенном объемном показателе пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральной антимонопольной службой.
В соответствии с пунктом 14(2) Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.
Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом», и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики № 1649/17).
Согласно пункту 49.1.1 Методики № 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.
Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.
Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры», «пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность поездов», «рабочий парк вагонов».
Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).
При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.
При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.
Согласно пункту 49.1.2 Методики № 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Органом, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения на территории Орловской области, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта являлся Департамент, полномочия которого закреплены Положением, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года № 425.
Судом установлено, что в договоре на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области от 30 ноября 2020 года прогнозный объем пассажироборота на 2021 год согласован сторонами не был.
В связи с этим Департаментом рассчитан показатель пассажирооборота с учетом фактических данных за три года, предшествующих текущему (2017 – 2019 годы году) и прогнозируемой динамики количества переведенных пассажиров на 2021 год в размере 49 711 054 пассажирокилометров.
Письмами от 16 февраля 2021 года и от 9 апреля 2021 года Департамент направил сведения об указанном спрогнозированном объеме пассажирооборота для согласования в Федеральную антимонопольную службу и в Федеральное агентство железнодорожного транспорта (т. 5 л.д. 176, 235 – 238).
Следовательно, при утверждении (согласовании) объема пассажирооборота установленные Методикой № 1649/17 требования были соблюдены.
Таким образом, проанализировав приведенные выше положения нормативных правовых актов, материалы тарифного дела, представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу, что Управление правильно определило величину пассажирооборота, подлежащую учету при установлении тарифа, а также обоснованно не включило спорные затраты АО «Центральная ППК» в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования.
Представленными АО «Центральная ППК» доказательствами данный вывод не опровергается.
Исходя из этого, оспариваемый приказ Управления от 17 мая 2021 года № 209-Т «Об установлении акционерному обществу «Центральная пригородная пассажирская компания» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и оснований для признания его недействующим не имеется. В связи с этим заявленные АО «Центральная ППК» административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» оставить без удовлетворения.
Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение составлено 29 апреля 2022 года.
Председательствующий А.В. Чуряев
