Дело № 3а-22/2020
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
2 марта 2020 года город Орёл
Орловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Майоровой Л.В.,
при секретаре судебного заседания Алёшиной Е.А.,
с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Териной Н.Н.,
административного истца Гриминовой Л.А., ее представителя Арбузовой Я.А., представителей административного ответчика Правительства Орловской области Бухвостовой О.А. и Титовой И.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда материалы административного дела № 3а-22/2020 по административному исковому заявлению Гриминовой Людмилы Анатольевны к Правительству Орловской области о признании недействующим в части постановления Правительства Орловской области от 29 мая 2009 года № 43 (в редакции от 18 февраля 2020 года № 83) «Об установлении денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан»,
установил:
29 мая 2009 года Правительством Орловской области принято постановление № 43 «Об установлении денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан», которым утвержден Порядок осуществления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в Орловской области (Приложение 2).
Постановлением Правительства Орловской области от 28 октября 2013 года № 363 преамбула названного постановления дополнена ссылкой на Закон Орловской области от 6 сентября 2013 года № 1525-ОЗ «Об образовании в Орловской области», а раздел I «Общие положения» дополнен пунктом 1.3.13. о предоставлении ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам государственных образовательных организаций Орловской области, муниципальных образовательных организаций в размере 100 процентов расходов по оплате жилого помещения, освещения, отопления, газоснабжения в части отопления жилого помещения от газовых приборов.
В соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 12 марта 2014 года № 60 пункт 1.3.13. Порядка осуществления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в Орловской области (далее по тексту - Порядок) изложен в новой редакции, которой к категории получателей ежемесячной денежной компенсации отнесены также педагогические работники, вышедшие на пенсию, проживающие в сельских населенных пунктах, рабочих посёлках (поселках городского типа), расположенных на территории Орловской области, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих посёлках (поселках городского типа), не менее десяти лет на день выхода на пенсию.
В дальнейшем постановлениями Правительства Орловской области от 23 августа 2019 года № 484, от 12 декабря 2019 года № 683 и от 18 февраля 2020 года № 83 в указанный Порядок внесены изменения в отношении названных выше категорий педагогических работников.
Так, пунктом 1.3.13. Порядка предусмотрено, что ежемесячная денежная компенсация назначается в размере 100 процентов расходов по оплате жилого помещения, освещения (в случаях отсутствия раздельного учета потребления электроэнергии на освещение жилого помещения и иные нужды - электроснабжения), отопления, газоснабжения в части отопления жилого помещения от газовых приборов:
педагогическим работникам государственных образовательных организаций Орловской области, муниципальных образовательных организаций, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятым по основному месту работы независимо от выполнения ими объема учебной нагрузки (абзац 2);
лицам, проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), расположенных на территории Орловской области, являвшимся педагогическими работниками и достигшим возраста (приобретшим иное основание), дающего право на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим по состоянию на 1 октября 2018 года, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), не менее десяти лет на день выхода на пенсию (абзац 3).
Абзац 4 пункта 1.3.13 Порядка предусматривает, что ежемесячная денежная компенсация в размере 100 процентов расходов по оплате жилого помещения, освещения (в случаях отсутствия раздельного учета потребления электроэнергии на освещение жилого помещения и иные нужды - электроснабжения), отопления, газоснабжения в части отопления жилого помещения от газовых приборов распространяется также на членов семьи лиц, указанных в абзацах втором и третьем настоящего пункта: детей в возрасте до 18 лет; детей до 23 лет, обучающихся в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по очной форме обучения по основным образовательным программам; лиц, состоящих на иждивении, факт которого установлен в судебном порядке.
Абзацем 7 пункта 3.13 Порядка, который введен в действие с 1 января 2014 года постановлением Правительства Орловской области от 6 декабря 2013 года № 413, установлено, что в случаях, когда природный газ либо тепловая энергия, расходуемые на отопление жилого помещения и иные цели, учитываются по одному прибору учета, объемы потребления указанных коммунальных ресурсов на отопление и иные цели, а также суммы платежей за отопление и иные цели рассчитываются пропорционально установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации и Орловской области нормативам потребления коммунальных ресурсов на соответствующие цели.
Административный истец Гриминова Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом его уточнения) о признании недействующими отдельных положений названного Порядка: абзаца 1 пункта 1.3.13. в части слов «газоснабжения в части отопления жилого помещения от газовых приборов», абзаца 4 пункта 1.3.13. в части слов «на детей в возрасте до 18 лет, а также на детей до 23 лет, обучающихся в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по очной форме обучения по основным образовательным программам, лиц, состоящих на иждивении, факт которого установлен в судебном порядке»; абзаца 7 пункта 3.13 в части слов «пропорционально установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации и Орловской области нормативам потребления коммунальных ресурсов на соответствующие цели», как противоречащих законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не подлежащих применению в части ограничения размера ежемесячной компенсации долей расходов педагогических работников (без учета совместно проживающих с ними членов семьи), а также нормативами потребления коммунальных ресурсов.
В обоснование заявленных требований указано, что административный истец относится к числу лиц, являвшихся педагогическими работниками и достигших возраста, дающего право на пенсию, проживающих в сельской местности, и является получателем мер социальной поддержки в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом с 3 февраля 2014 года.
В редакции постановления, действовавшей до 1 сентября 2019 года, ей, наряду с другими педагогическими работниками, возмещались расходы на оплату жилья и коммунальные услуги в полном объеме согласно фактически понесенным затратам с учетом членов семьи.
Установление Правительством Орловской области с 1 сентября 2019 года ежемесячной компенсации расходов на оплату газоснабжения только в части отопления жилого помещения, предоставляемой с выделом доли получателя компенсации (без членов его семьи), в также с применением норматива потребления, по мнению административного истца, существенно ущемляет её права и законные интересы по сравнению с уровнем гарантий, установленных статьей 55 утратившего силу Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», в редакции, действовавшей до 11 января 2011 года, и статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ, согласно которой нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона.
Определением суда от 28 февраля 2020 года принят отказ Гриминовой Л.А. от части иска о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта (в редакции постановления Правительства Орловской области от 23 августа 2019 г. № 484), а именно: абзаца 3 пункта 1.3.13 в части слов «действовавших по состоянию на 1 октября 2018 г.»; абзаца 4 пункта 1.3.13. в части слов «распространяется в том числе на нетрудоспособных иждивенцев, являющихся членами семьи лиц, указанных в абзацах втором и третьем настоящего пункта»; пункта 2 в части слов «распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 16 марта 2019 года» с прекращением производства по делу в этой части.
В судебном заседании административный истец Гриминова Л.А. и её представитель Арбузова Я.А. поддержали уточненные административные исковые требования по указанным выше основаниям (т. 2 л.д. 73-76).
Представители административного ответчика Правительства Орловской области Бухвостова О.А. и Титова И.Н. административный иск не признали в полном объеме (т. 2 л.д. 104-108).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Орловской областной прокуратуры Териной Н.Н., полагавшей в удовлетворении заявленных требований отказать, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Положениями пунктов «е», «ж», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальной защиты граждан, жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 данной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
На основании части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» (в редакции, действовавшей до 11 января 2011 года) было установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» данная норма изменена.
Вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), установлено, что педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» утратил силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», частью 8 статьи 47 которого предусмотрено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 15 Закона Орловской области от 6 сентября 2013 года № 1525-ОЗ «Об образовании в Орловской области» закреплено право на предоставление компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения кроме педагогических работников также для проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), расположенных на территории Орловской области, лиц, являвшихся педагогическими работниками и достигших возраста (приобретших иное основание), дающего право на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим по состоянию на 1 октября 2018 года, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), не менее десяти лет на день выхода на пенсию. Установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются Правительством Орловской области.
Правительством Орловской области 29 мая 2009 года в целях реализации указанной нормы закона субъекта Российской Федерации принято постановление № 43 «Об установлении денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан» (т. 1 л.д. 60-98), которое официально опубликовано в Государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» 8 июля 2009 года (т. 1 л.д. 117).
В последующем в данное постановление были внесены изменения и дополнения постановлениями Правительства Орловской области от 28 октября 2013 года № 363, от 6 декабря 2013 года № 413, от 12 марта 2014 года № 60, от 23 августа 2019 года № 484, от 12 декабря 2019 года № 683 (т. 1 л.д. 99-116, т. 2 л.д. 43-61), которые официально опубликованы в установленном порядке (т. 1 л.д. 118-120).
В настоящее время оспариваемый нормативный правовой акт действует в редакции постановления Правительства Орловской области от 18 февраля 2020 года № 83, которое размещено в Государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» 20 февраля 2020 года (т. 2 л.д. 100-103).
В судебном заседании установлено, что административный истец Гриминова Л.А. до 25 августа 2011 года работала <...> в муниципальном бюджетном образовательном учреждении «<...>». Данным учреждением ей выплачивалась компенсация по оплате жилья, электроосвещения и отопления до 31 октября 2013 года (т. 2 л.д. 14-16, 22).
<...> февраля 2010 года Гриминовой Л.А. назначена трудовая пенсия по старости (т. 2 л.д. 17).
С 3 февраля 2014 года Гриминова Л.А. является получателем ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых лицам, являвшимся педагогическими работниками и достигшим возраста, дающего право на пенсию, в органах социальной защиты населения (т. 2 л.д. 18-29).
Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений постановления Правительства Орловской области законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд, проанализировав приведенные выше положения Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», приходит к выводу о том, что федеральным законодателем, начиная с 1992 года и до настоящего времени, гарантировано право на получение компенсации расходов на оплату жилых помещений, коммунальных услуг по отоплению и освещению только для педагогических работников.
При этом федеральный законодатель предоставил право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в их ведении.
Реализуя данные полномочия субъекта Российской Федерации, 6 сентября 2013 года принят Закон Орловской области № 1525-ОЗ «Об образовании в Орловской области».
Частью 2 статьи 15 названного Закона Орловской области (в редакции от 4 декабря 2013 года № 1575-ОЗ, от 28 сентября 2018 года № 2254-ОЗ) закреплено право на получение ежемесячной денежной компенсации помимо педагогических работников также для лиц, проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), расположенных на территории Орловской области, являвшихся педагогическими работниками и достигших возраста (приобретших иное основание), дающего право на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим по состоянию на 1 октября 2018 года, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), не менее десяти лет на день выхода на пенсию.
С целью конкретизации установленных названных Законом Орловской области гарантий при предоставлении мер социальной поддержки Постановлением Правительства Орловской области от 28 октября 2013 года № 363 внесены изменения в постановление Правительства Орловской области от 29 мая 2009 года № 43 «Об установлении денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан», в соответствии с которыми раздел I «Общие положения» дополнен пунктом 1.3.13 о предоставлении педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в размере 100 процентов по оплате жилого помещения, освещения, отопления, газоснабжения в части отопления жилого помещения от газовых приборов (т. 2 л.д. 43-56).
Постановлением Правительства Орловской области от 12 марта 2014 года № 60 пункт 1.3.13 раздела I изложен в новой редакции, в которой категории получателей ежемесячной денежной выплаты дополнены педагогическими работниками, вышедшими на пенсию (т. 2 л.д. 57-61).
23 августа 2019 года Правительством Орловской области принято постановление № 484, которым (абзац 4 пункт 1.3.13) закреплено право на получение ежемесячной денежной компенсации для педагогических работников и лиц, вышедших на пенсию, с учетом членов их семьи – нетрудоспособных иждивенцев (т. 1 л.д. 104-112), а в связи с внесенными изменениями постановлениями от 12 декабря 2019 года № 683 и от 18 февраля 2020 года № 83 (т. 1 л.д. 113- 116, т. 2 л.д. 100-102) в числе получателей ежемесячной денежной компенсации предусмотрены члены семьи: дети в возрасте до 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся по очной форме обучения, а также лица, состоящие на иждивении, факт которого установлен в судебном порядке.
Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за счет средств соответствующего бюджета.
Разрешая заявленные требования административного истца, которая ссылается на наличие у неё права на получение ежемесячной денежной компенсации с учетом совместно проживающих членов семьи (мужа <...> и совершеннолетнего сына <...>), суд считает их основанными на ошибочном толковании норм материального права, поскольку действующее федеральное законодательство гарантирует право на компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения исключительно для педагогических работников.
Ссылка в обоснование заявленных требований на Постановление Совмина СССР от 10 февраля 1948 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», которым предусматривалось предоставлять бесплатно педагогам в сельских местностях квартиры с отоплением и освещением совместно с проживающими членами их семей, а также на иные акты, принятые в период СССР, судом не может быть принята во внимание, поскольку Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» было изменено правовое регулирование данных правоотношений и частью 1 статьи 3 установлено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Кроме того, с 11 января 2011 года федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности установил для педагогических работников право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере, устанавливаемом нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
С учетом приведенных норм федерального законодательства, регулирующего вопросы социальной поддержки педагогических работников, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормы абзаца 1 пункта 1.3.13 о предоставлении компенсации на газоснабжение только в части отопления жилого помещения от газовых приборов, а также абзаца 7 пункта 3.13 о применении нормативов потребления коммунальных ресурсов, вопреки доводам административного истца, не ограничивает установленные федеральным законодателем меры социальной поддержки педагогических работников.
Оспариваемое правовое регулирование соответствует части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», исходя из которой, федеральный законодатель, закрепляя право педагогических работников на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, одновременно предоставил право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации.
Анализ содержания оспариваемых норм позволяет суду сделать вывод о том, что объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) Орловской области, соответствует приведенным федеральным законоположениям, поскольку предусматривает компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения, не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение.
Ссылка административного истца на фактическое уменьшение размера компенсации расходов на оплату коммунальных услуг с 1 сентября 2019 года, по сравнению с ранее получаемой ежемесячной денежной выплатой для этих же целей, не свидетельствует о несоответствии оспариваемых норм имеющему большую юридическую силу законодательству.
С учетом изложенного на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления Гриминовой Людмилы Анатольевны к Правительству Орловской области о признании не действующими в части абзацев 1 и 4 пункта 1.3.13., абзаца 7 пункта 3.13 постановления Правительства Орловской области от 29 мая 2009 года № 43 (и изменениями и дополнениями от 23 августа 2019 года, 12 декабря 2019 года и 18 февраля 2020 года) «Об установлении денежной формы предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан».
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Мотивированное решение суда составлено 11 марта 2020 года.
Председательствующий Л.В. Майорова
