Дело № 3а-27/2017
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
21 марта 2017 года г. Оренбург
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Хакимовой О.В.,
с участием прокурора Стиплина И.В.,
при секретаре Лексиковой Л.А.,
с участием административного истца Л.Ф. и его представителя И.Ю., представителя Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области Д.С., представителя главы администрации муниципального образований «Северный район» Оренбургской области А.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л.Ф. о признании недействующим решения Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 15 июля 2011 года № 92-РС «О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от (дата)№-РС «Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района»,
установил:
Л.Ф. обратился в Бугурусланский районный суд Оренбургской области с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области и просил признать недействующим решение, принятое административным ответчиком 15 июля 2011 года № 92-РС «О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 года № 284-РС «Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района».
Кроме того, ФИО1 просил признать незаконным решение УСЗН администрации муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 25 января 2012 года «Об определении размера пенсии за выслугу лет».
В обоснование заявленных требований истец указал, что с 14 сентября 2004 года работал в администрации Северного района Оренбургской области. 28 ноября 2004 года избран и.о. главы муниципального образования «Северный район» Оренбургской области, а с 27 октября 2005 года избран главой муниципального образования «Северный район» Оренбургской области и в этой должности работал до 19 октября 2010 года. В январе 2012 года он был уволен на пенсию и в соответствии с федеральным законодательством, а также Положением об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района, которое утверждено решением Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 16 июня 2010 года № 284-РС, получает пенсию за выслугу лет.
15 июля 2011 года Совет депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области принял решение № 92-РС, которым изменил пункт 4.1 Положения об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района и слова «для высшего должностного лица Северного района, оплата труда которого осуществляется за счет средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде» заменил словами «для главы района (главы администрации), замещавшего должность два срока и более, оплата труда которого осуществляется за счет средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде».
По мнению Л.Ф., принятое Советом депутатов решение не соответствует статье 24 Федерального закона «О муниципальной службе», которая распространяет права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, на муниципального служащего.
Также принятое решение не соответствует статье 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», где предусмотрено право государственных гражданских служащих при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев на пенсию за выслугу лет, статье 5 Закона Оренбургской области «Об установлении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Оренбургской области», статье 11 Закона Оренбургской области «О внесении изменений в закон Оренбургской области «Об установлении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Оренбургской области», постановлению правительства Оренбургской области от 21 мая 2010 года № 347-п «Об утверждении правил определения среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет государственных гражданских служащих Оренбургской области».
Указанные нормативные правовые акты не содержат никаких изъятий и не налагают дополнительных ограничений на лиц, пенсионные права которых они регулируют, а оспариваемый нормативный правовой акт, по мнению административного истца, ограничивает его право на получение им пенсии, так как указывает на количество сроков исполнения обязанностей высшего должностного лица района.
Определением Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 02 февраля 2017 года дело по административному иску Л.Ф. по подсудности передано в Оренбургский областной суд.
Определением Оренбургского областного суда от 21 марта 2017 года административное производство в части требований Л.Ф. о признании незаконным решения УСЗН администрации МО «Северный район» Оренбургской области от 25 января 2012 года «Об определении размера пенсии за выслугу лет» прекращено.
В судебном заседании административный истец Л.Ф.и его представитель И.Ю., имеющий высшее юридическое образование, административный иск поддержали по изложенным основаниям.
Представители административного ответчика Совета депутатов муниципального образования «Северный район» (адрес)Д.С. и главы администрации муниципального образования «Северный район» Оренбургской области А.Н. в судебном заседании административный иск не признали. Просили в удовлетворении требований отказать.
По мнению административных ответчиков, правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемое за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они вправе вводить и изменять условия выплаты такой пенсии.
Прокурор в судебном заседании при даче заключения по делу указал, что оспариваемое административным истцом решение Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области принято в пределах полномочий, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, полагал административный иск не подлежащим удовлетворению.
Суд, заслушав объяснения административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, заключение прокурора, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, находит заявленные административные исковые требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Пунктом 1 решения Совета депутатов от (дата)№-РС утверждено Положение об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района согласно приложению (далее - Положение об установлении пенсии).
Пункт 4.1 Положения об установлении пенсии устанавливал:
«4.1. Размер среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет муниципальных служащих Северного района, не должен превышать 2,8 должностного оклада с учетом уральского коэффициента по замещаемой должности муниципального служащего в соответствующем периоде; для высшего должностного лица Северного района, оплата труда которого осуществляется за счет средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде».
Решением Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 15 июля 2017 года в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 года № 284-РС «Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района» внесены изменения: «В пункте 4.1 слова: «для высшего должностного лица Северного района, оплата труда которого осуществляется за счет средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде», заменены словами «для главы района (главы администрации), замещавшего должность два срока и более, оплата труда которого осуществляется за счет средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде».
Решение Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 16 июня 2010 года № 284 и оспариваемое решение от 15 июля 2011 года № 92-РС опубликованы на официальном сайте муниципального образования «Северный район» в сети Интернет mo-se.orb.ru 16 марта 2017 года.
На день рассмотрения административного иска оспариваемое истцом решение Совета депутатов опубликовано (обнародовано) в порядке установленном Уставом муниципального образования Северный район и решением Совета депутатов МО «Северный район» Оренбургской области от 03 июня 2014 года № 282-РС «Об утверждении Порядка опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов».
Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Исходя из вышеуказанных разъяснений, содержания оспариваемого решения Совета депутатов, суд не может согласиться с доводами представителей административного ответчика о том, что оспариваемое решение Совета депутатов не является нормативно-правовым актом.
Решение Совета депутатов № 92-РС принято представительным органом местного самоуправления, оно направлено на регулирование общественных отношений в сфере пенсионного обеспечения муниципальных служащих, устанавливает дополнительные гарантии неопределенного круга лиц, относящихся к муниципальным служащим. Муниципальные служащие могут обращаться за пенсией в любое время после возникновения права на нее, без ограничения каким-либо сроком. Таким образом, оспариваемое решение имеет все признаки нормативного правового акта.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Л.Ф. является лицом, получающим пенсию по выслуге лет в соответствии с Положением об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района, следовательно, он является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом.
Доводы представителя административного ответчика Совета депутатов муниципального образования «Северный район» о пропуске административным истцом срока на обращение в суд с административным иском суд находит несостоятельными, поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
В Федеральном законе от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к настоящему Федеральному закону.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Из анализа вышеперечисленных норм следует, что федеральный законодатель в общем виде определил границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.
Согласно статье 13 Закона Оренбургской области от 10 октября 2007 года N 1611/339-IV-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области" муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет, расходы, связанные с предоставлением гарантий, предусмотренных настоящей статьей, производятся за счет средств местного бюджета.
В силу частей 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 10 октября 2013 года N 1591-О, об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Родниковский муниципальный район" Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", часть 1 статьи 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ направлена на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и необязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Судом установлено, что во исполнение вышеуказанных норм Советом депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области принято решение от 16 июня 2010 года № 284-РС. Утвержденное этим решением Положение об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района по основным параметрам сходно с положениями в области пенсионных прав с гарантиями, установленными для государственных служащих Оренбургской области.
Пенсия за выслугу лет муниципальным служащим Северного района устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Расходы по выплате пенсии за выслугу лет, предусмотренные указанным Положением, осуществляются за счет средств бюджета муниципального образования «Северный район».
Оспариваемое решение Совета депутатов изменило предельный размер выплаты дополнительной пенсии для главы муниципального образования, занимавшего выборную должность один срок.
Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих Северного района Оренбургской области осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования, то Совет депутатов вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.
Федеральное и региональное законодательство не содержат каких-либо ограничений и запретов для органов местного самоуправления устанавливать свой порядок, свои условия в определении размера дополнительной пенсии, выплачиваемой из местного бюджета.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом решение от 15 июля 2011 года № 92-РС «О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 года № 284-РС «Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района» принято в пределах компетенции, предоставленной представительному органу местного самоуправления, и не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Довод административного истца о том, что орган местного самоуправления не может вводить ограничение в виде указания на количество сроков исполнения обязанностей высшего должностного лица района, основан на ошибочном толковании норм материального права.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, учитывая взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в статье 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" установил общие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, в том числе относительно определения размера государственной пенсии муниципального служащего (часть 2), исходя из того, что при разрешении данного вопроса органы местного самоуправления не могут действовать произвольно. Однако это не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет в конкретном размере, поскольку в силу положений статей 130 (часть 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (Определение Конституционного Суда РФ от 06 октября 2015 года N 2309-О).
Учитывая изложенное, суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований административного иска Л.Ф.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного иска Л.Ф. о признании не действующим решения Совета депутатов муниципального образования «Северный район» Оренбургской области от 15 июля 2011 года № 92-РФ «О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 года № 284-РФ «Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района» отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.
Судья Оренбургского
областного суда О.В. Хакимова
В окончательной форме текст решения изготовлен 27 марта 2017 года.
