Дело №3-22/2011 г.
Омский областной суд
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Омский областной суд в составе
председательствующего судьи Ершовой Л.А.,
при секретаре Покричук О.Г.,
с участием прокурора Жигаловой Т.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 16 августа 2011 г. гражданское дело по заявлению Администрации г. Омска о признании недействующими пункта 2 статьи 1 Закона Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» от 10 декабря 2010 г. № 1315-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 01 июля 2011 г. № 1367-ОЗ «О внесении изменений в Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год») и приложения № 5 к указанному Закону в части строк «Здравоохранение» с суммой 6 372 129,3 тыс. руб., «Другие вопросы в области здравоохранения» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., «Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., «Выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., «Социальные выплаты» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., строки с суммой 8 542 519,3 тыс. руб.,
у с т а н о в и л:
Администрация г. Омска обратилась в суд с заявлением о признании недействующими пункта 2 статьи 1 Закона Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» от 10 декабря 2010 г. № 1315-ОЗ (в редакции от 01 июля 2011 г.) и приложения № 5 к указанному Закону Омской области в части строк «Здравоохранение» с суммой 6 372 129,3 тыс.руб., «Другие вопросы в области здравоохранения» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., «Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., «Выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., «Социальные выплаты» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., а также строки с суммой 8 542 519,3 тыс.руб. со дня вступления решения суда в законную силу (том 1 л.д. 11-15, 7).
В обоснование требований заявитель указал, что пунктом 32 «Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Омской области, бесплатной медицинской помощи на 2011 год», утв. постановлением Правительства Омской области от 26 января 2011 г. № 7-п, установлен подушевой норматив финансового обеспечения на одного человека в год за счет средств обязательного медицинского страхования в размере 4102,9 руб. Постановлением Правительства Омской области от 04 мая 2011 г. № 75-п «О внесении изменений в постановление Правительства Омской области от 26 января 2011 года № 7-п» подушевой норматив увеличен до 4718,3 руб. Численность населения Омской области по данным органов государственной статистики, используемая в расчетах стоимости территориальной программы государственных гарантий на 2011 г. и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 г., составляет 1 976 300 человек.
Таким образом, минимальный размер расходов бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 г. на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования должен составлять 8 108 561,3 тыс. руб. при подушевом нормативе финансового обеспечения 4 102,9 руб., 9 325 962,1 тыс. руб. при подушевом нормативе финансового обеспечения 4 718,3 руб.
Между тем, пунктом 2 статьи 1 оспариваемого Закона Омской области бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 г. утвержден по расходам в сумме 8 542 519,3 тыс. руб. Приложением № 5 к Закону утверждено распределение бюджетных ассигнований бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области в общей сумме 8 542 519,3 тыс. руб., из них на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования - 5 949 631,7 тыс. руб.
По мнению заявителя, утверждение указанного размера расходов бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования не учитывает подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные постановлением Правительства Омской области от 26 января 2011 г. № 7-п (в обеих его редакциях), что противоречит положениям ст.ст. 29, 32, 33, 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.4, п.5 ст.26 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», разделам I и Y«Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 октября 2010 г. №782.
Оспариваемые положения неправомерно снижают уровень гарантий прав населения г.Омска в области объема медицинской помощи, препятствуют органам местного самоуправления надлежащим образом осуществлять свои полномочия в сфере здравоохранения. Одновременно нарушаются права Администрации г.Омска как учредителя муниципальных медицинских учреждений, участвующих в реализации программ обязательного медицинского страхования, поскольку занижение расходов бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области ведет к недополучению муниципальными медицинскими учреждениями значительных финансовых средств за оказанные ими населению г. Омска медицинские услуги. В этой связи возникает необходимость дополнительной финансовой поддержки медицинских учреждений за счет бюджета г. Омска со стороны их учредителя Муниципального образования г. Омск, права и обязанности которого реализует заявитель.
В судебном заседании представители Администрации г.Омска Окишев К.В. и Щелконогова В.А. заявленные требования поддержали.
Представитель Законодательного Собрания Омской области Елисеева Е.Ф. против удовлетворения заявления возражала, ссылаясь на принятие оспариваемого Закона Омской области в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами, в соответствии с процедурами, определенными Законом Омской области «О нормативных правовых актах Омской области» и Регламентом Законодательного Собрания Омской области. Полагала, что правовые основания для признания нормативного правового акта недействующим отсутствуют, поскольку оспариваемые Администрацией г.Омска положения не нарушают прав заявителя и не противоречат нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой (письменный отзыв – том 1 л.д. 226-231).
Представитель Правительства и Губернатора Омской Диденко Д.С. против удовлетворения заявленных требований возражал по аналогичным основаниям (письменный отзыв – том 1 л.д.233-239).
Представители Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области Баканова Е.В. и Авралева С.Э. против удовлетворения заявленных требований возражали. Ссылались на то обстоятельство, что действующее законодательство не содержит требования учитывать федеральные нормативы финансовых затрат, применяемых при разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, при формировании бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования; исполнение бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется путем финансирования страховой медицинской организации по утвержденным дифференцированным нормативам в соответствии с «Правилами обязательного медицинского страхования», утв. Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 28 февраля 2011 г. №158н, в рамках заключенных договоров. Полагали, что заявление не содержит указания на конкретные нарушения прав и законных интересов заявителя, а предъявление рассматриваемых требований, напротив, нарушает права других получателей средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования – медицинских организаций областного и ведомственного подчинения, частных медицинских организаций, страховых медицинских организаций (письменный отзыв – том 1 л.д.150-156).
Представитель Министерства здравоохранения Омской области Иванова Н.А. по существу заявленных требований возражала, поддержав правовую позицию Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области. Полагала ошибочными выводы заявителя о противоречии оспариваемых положений Закона Омской области принципам бюджетной системы Российской Федерации, установленным статьями 32, 33, 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации (письменный отзыв – том 2 л.д.74-76).
Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Жигаловой Т.М., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации относится к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 38 Устава (Основного Закона) Омской области Законодательное Собрание Омской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Омской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Омской области.
В соответствии со статьей 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьей 39 Устава (Основного Закона) Омской области бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 15 статьи 26 Закона Омской области от 15 июля 1994 г. № 2-03 «О Законодательном Собрании Омской области» к полномочиям Законодательного Собрания Омской области относится утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Омской области и отчетов об их исполнении.
Постановлением Законодательного Собрания Омской области от 02 декабря 2010 г. принят Закон Омской области от 10 декабря 2010 г. № 1315 – ОЗ «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» (том 2 л.д.97-123). Указанный закон подписан Губернатором Омской области Полежаевым Л.К. и опубликован в газете «Омский вестник» №92 от 17 декабря 2010 г.
Постановлением Законодательного Собрания Омской области от 23 июня 2011 г. принят Закон Омский области от 01 июля 2011 г. № 1367-ОЗ «О внесении изменений в Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год», который опубликован в газете «Омский вестник» №28 от 08 июля 2011 г. (том 1 л.д. 37-51, 53-99).
Указанными Законами Омской области утвержден бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 г.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 13).
Оспариваемый Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» обладает всеми признаками нормативного правового акта; с учетом приведенных выше положений указанный нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Омской области в пределах полномочий в установленной действующим законодательством форме, в соответствии с процедурами, определенными Законом Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409-03 «О нормативных правовых актах Омской области» и Регламентом Законодательного Собрания Омской области, опубликован в установленном порядке.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Пунктами 5, 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 13) разъяснено, что должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в части 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. С учетом положений статьи 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.
Обращаясь с требованием о признании недействующими положений Закона Омской области от 10 декабря 2010 г. № 1315 – ОЗ «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» (в редакции от 01 июля 2011 г.), заявитель ссылался на противоречие нормативного правового акта в оспариваемой части положениям ст.ст. 29, 32, 33, 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.4, п.5 ст.26 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», разделам I и Y «Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 октября 2010 г. №782. Одновременно заявление содержит доводы о нарушении прав местного самоуправления и прав Администрации г.Омска как учредителя муниципальных учреждений здравоохранения.
Проанализировав приводимые участниками процесса доводы, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований Администрации г. Омска в связи с отсутствием совокупности условий, необходимых и достаточных для признания нормативного правового акта недействующим.
В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.13 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» территориальные фонды обязательного медицинского страхования являются некоммерческими организациями, созданными субъектами Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации. Территориальные фонды осуществляют отдельные полномочия страховщика в части реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно положений чч.1, 2 ст.34 названного Федерального закона правовое положение территориального фонда определяется федеральным законом о государственных социальных фондах, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных настоящим Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.
Законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов входят в систему бюджетного законодательства (ст.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Статьей 26 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (чч.4,5) предусмотрено, что доходы бюджетов территориальных фондов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. К доходам бюджетов территориальных фондов относятся субвенции из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов, межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета Федерального фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации (за исключением субвенций, предусмотренных пунктом 1 настоящей части), платежи субъектов Российской Федерации на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с настоящим Федеральным законом, платежи субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, в соответствии с настоящим Федеральным законом, доходы от размещения временно свободных средств, межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета субъекта Российской Федерации, в случаях, установленных законами субъекта Российской Федерации, начисленные пени и штрафы, подлежащие зачислению в бюджеты территориальных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации, иные источники, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения:
1)выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;
2)исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан;
3)исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законов и (или) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
4)ведения дела по обязательному медицинскому страхованию страховыми медицинскими организациями;
5)выполнения функций органа управления территориального фонда.
Средства бюджета Федерального фонда и бюджетов территориальных фондов не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат (ч.8 ст.26 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).
На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта в первоначальной редакции действовали «Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования» (утв. Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 09 сентября 2003 № 1750/21-1/и, зарегистрированы в Минюсте Российской Федерации 26 ноября 2003 г., № 5280). Данные Правила воспроизводят положения ст.ст. 28, 32, 33, 34, 37, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми при составлении проекта бюджета территориального фонда в обязательном порядке должно обеспечиваться соблюдение следующих основных принципов:
-соответствие доходов и расходов (сбалансированность бюджета);
-полнота отражения доходов и расходов бюджета;
-достоверность бюджета (наличие источников доходов, определенных в соответствии с законодательством Российской Федерации);
-принцип адресности и целевого характера средств обязательного медицинского страхования (соответствие расходов основным задачам и функциям территориального фонда, определенным законодательством Российской Федерации);
-эффективность и экономность использования денежных средств обязательного медицинского страхования.
Согласно статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
В соответствии со статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета предусматривает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» от 10 декабря 2010 г. № 1315-ОЗ (в редакции от 01 июля 2011 г.) отвечает приведенным выше требованиям действующего законодательства, так как статьей 1 оспариваемого Закона Омской области предусмотрены как доходы Территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год, так и его расходы, которые сбалансированы по сумме.
Прогнозные поступления средств в доходную часть бюджета 2011 года доведены до территориального фонда главными администраторами доходов - Федеральной налоговой службой, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения Омской области предусмотрены в бюджете Омской области на 2011 год (Закон Омской области от 09 декабря 2010 г. № 1313-03), принимаемом Законодательным Собранием Омской области одновременно с Законом о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования; размер страховых взносов отражен в доходной части бюджета фонда на 2011 год.
Межбюджетные трансферты на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет территориального фонда предусмотрены Федеральным законом от 08 декабря 2010 г. № 333-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
Таким образом, законодательно закреплены источники поступлений в доходную часть бюджета фонда и источники покрытия его расходной части.
Приводимые заявителем доводы о неправильном определении расходной части бюджета суд находит несостоятельными.
Так, в качестве обоснования своего требования заявитель указывает на несоответствие расходов территориального фонда на выполнение программы обязательного медицинского страхования на 2011 год, предусмотренных в оспариваемом Законе, произведению численности жителей Омской области на подушевой норматив финансового обеспечения на одного человека в год за счет средств обязательного медицинского страхования.
Как следует из «Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 октября 2010 г. № 782,подушевые нормативыфинансового обеспечения, предусмотренные Программой, отражают размер бюджетных ассигнований, необходимых для компенсации затрат по предоставлению бесплатной медицинской помощи в расчете на 1 человека в год.Иными словами, самразмер подушевого норматива финансового обеспечения носит компенсационный и расчетный характер для участников системы обязательного медицинского страхования и направлен на компенсацию затрат в заранее установленных пределах при предоставлении бесплатной медицинской помощи (раздел Y Программы).
Кроме того, требование «Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год» об установлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации подушевых нормативов финансового обеспечения территориальной программы исходя из нормативов, предусмотренных федеральной программой, с учетом соответствующих районных коэффициентов, относится к территориальным программам обязательного медицинского страхования, а не к законам субъектов Российской Федерации о бюджетах.
Вывод заявителя о том, что минимальный размер расходов бюджета территориального фонда на 2011 год на выполнение территориальной программы должен соответствовать рассчитанной им сумме произведения населения Омской области и подушевого норматива финансового обеспечения, нормами действующего законодательства не подтвержден. Часть 5 статьи 26 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определяет цели осуществления расходов бюджетов территориальных фондов, т.е. основные направления финансового обеспечения, но не содержит положений о том, что расходы бюджета территориального фонда на реализацию Программы могут быть меньше или больше ее расчетной стоимости, как не содержит и предлагаемый заявителем механизм расчета указанных расходов.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 5 Закона Омской области от 10 декабря 2010 г. № 1315-03 «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» средства, поступающие в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области сверх сумм, установленных настоящим Законом, направляются на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области.
Как пояснили участники процесса, в течение периода действия законов Омской области, утверждающих бюджет территориального фонда на текущий календарный год, в Закон, как правило, неоднократно вносятся изменения, в том числе в части увеличения расходов на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования. Данный довод подтвержден, в частности, внесением изменений в оспариваемый нормативный правовой акт 01 июля 2011 г. путем увеличения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год по расходам с суммы 6 028 793,6 тыс. руб. до 8 542 519,3 тыс. руб., в том числе по расходам на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования с суммы 5 653 217,6 тыс. руб. до 5 949 631,7 тыс. руб.
В соответствии с положениями ст.31 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который, в частности, означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст.33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Оспаривая величину расходов территориального фонда, ссылаясь на недостаточность запланированных расходов, утверждая о необходимости отражать в Законе Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» дефицит бюджета, Администрация г.Омска фактически ставит вопрос о проверке нормативного правового акта на предмет целесообразности оспариваемых положений. Между тем, п.18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. от 10 июня 2010 г. № 13) разъяснено, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Кроме того, суд соглашается с мнением участников процесса о недоказанности нарушения прав местного самоуправления оспариваемыми положениями нормативного правового акта. Заявителем каких-либо доказательств непредоставления населению Омской области медицинской помощи либо наличия фактов неоплаты страховыми организациями медицинским учреждениям за оказанные ими услуги в рамках программы обязательного медицинского страхования вследствие недостаточности средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования суду не представлено.
Более того, в соответствии с информацией Территориального фонда обязательного медицинского страхования имеет место наличие неиспользованных средств обязательного медицинского страхования лечебными учреждениями. Остатки таких средств в абсолютном их выражении составляют значительный размер от объема месячного финансирования каждого лечебного учреждения (от 22% до 116%), при этом в ряде случаев наблюдается тенденция увеличения неиспользованных денежных средств (том 4 л.д.1-6).
В такой ситуации ссылки заявителя на недофинансирование лечебных учреждений за оказанные медицинские услуги за счет средств обязательного медицинского страхования представляются неубедительными.
Непосредственно в оспариваемом нормативном правовом акте каких-либо обязанностей на Администрацию г.Омска не возложено, одновременно не усматривается причинно-следственной связи между расходами бюджета территориального фонда, суммы которых оспаривает заявитель, и совершением заявителем действий по финансовой поддержке лечебных учреждений, учредителем которых является Администрация г. Омска, при том, что Администрация г.Омска несет обязанность по организации на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно - поликлинических, стационарно- поликлинических и больничных учреждениях, предусмотренную п.14 ч.1 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п.2 ч.1 ст.22 Устава города Омска.
В соответствии с частью 6 статьи 39 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, осуществляется на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.
Из существа спора очевидно, что Администрация г. Омска полагает заниженными тарифы на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, устанавливаемые в соответствии со ст.30 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» соглашением между уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, представителями страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских ассоциаций, профессиональных союзов медицинских работников и используемые для расчета за медицинскую помощь.
Между тем, оспариваемые Администрацией г. Омска положения Закона Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» указанных тарифов либо механизма их определения не содержат.
В этой связи довод заявителя о том, что увеличение расходной части бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования повлечет за собой увеличение указанных тарифов, носит лишь предположительный характер.
В соответствии с ч.1 ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Суд не усматривает оснований для удовлетворения требований Администрации г. Омска об оспаривании нормативного правового акта, так как Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» от 10 декабря 2010 г. № 1315-ОЗ (в редакции от 01 июля 2011 г.) в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, и не нарушает прав заявителя либо прав местного самоуправления.
Руководствуясь ст.ст. 194-199, 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
р е ш и л :
в удовлетворении заявления Администрации г. Омска о признании недействующими пункта 2 статьи 1 Закона Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год» от 10 декабря 2010 г. № 1315-ОЗ (в редакции Закона Омской области от 01 июля 2011 г. № 1367-ОЗ «О внесении изменений в Закон Омской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области на 2011 год») и приложения № 5 к указанному Закону в части строк «Здравоохранение» с суммой 6 372 129,3 тыс. руб., «Другие вопросы в области здравоохранения» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., «Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» с суммой 5 949 631,7 тыс.руб., «Выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., «Социальные выплаты» с суммой 5 949 631,7 тыс. руб., строки с суммой 8 542 519,3 тыс. руб. отказать.
На решение могут быть поданы кассационная жалоба, кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в 10-дневный срок.
Судья Омского областного суда Л.А. Ершова
