Дело № 2а-1242/2016, 2а-1352/2016
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
05 февраля 2016 года г.Ижевск
Октябрьский районный суд г.Ижевска Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Плеханова А.Н.,
при секретаре Салове А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики, Министру лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимову Р.З., заместителю министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлеву С.С. о признании незаконными в части приказов от <дата><номер> и от <дата><номер>,
установил:
Удмуртский природоохранный межрайонный прокурор (далее по тексту – прокурор) обратился в суд с административным иском к министру лесного хозяйства Удмуртской Республики о признании незаконным приказа <номер> от <дата> «Об утверждении изменений в уставы государственных казенных учреждений Удмурткой Республики, подведомственных Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики». Заявление мотивировал следующим.
Приказом министра лесного хозяйства УР <номер> от <дата> утверждены изменения в уставы 20 государственных казенных учреждений Удмуртской Республики, подведомственных Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики (далее Министерство): «Балезинское лесничество», «Вавожское лесничество», «Воткинское лесничество», «Глазовское лесничество», «Дебесское лесничество», «Игринское лесничество», «Завьяловское лесничество», «Камбарское лесничество», «Кезское лесничество», «Кизнерское лесничество», «Киясовское лесничество», «Красногорское лесничество», «Можгинское лесничество», «Сарапульское лесничество», «Селтинское лесничество», «Сюмсинское лесничество», «Увинское лесничество», «Лесничество им. Б.К. Филимонова», «Якшур-Бодьинское лесничество», «Ярское лесничество» (далее – Учреждения, ГКУ УР «Лесничества»).
Отдельные положения внесенных в уставы изменений не соответствуют требованиям действующего федерального законодательства по следующим основаниям.
Согласно подпункта 2.3.27 пункта 2.3 утвержденных изменений в уставы ГКУ УР «Лесничества», учреждения наделяются полномочиями по осуществлению приема и рассмотрения лесных деклараций, изменений в лесные декларации.
Прием и рассмотрение лесных деклараций, изменений в них, ГКУ УР «Лесничества», а не Министерством является нарушением требований ст.26 Лесного Кодекса РФ, п.п.2, 6 Порядка заполнения и подачи лесной декларации (утв. приказом Рослесхоза от 16.01.2015 №17).
Подпунктом 2.3.28 подпункта 2.3 изменений в Уставы закреплено, что Учреждения осуществляют прием и рассмотрение отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов.
Согласно ст. 49 Лесного кодекса РФ отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре, другая информация) представляется юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, в органы государственной власти. Форма отчета об использовании лесов и порядок его представления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Аналогичные требования к приему отчетов органами государственной власти установлены приказами Минприроды России № 573 от 25.12.2014, № 28 от 20.01.2015, № 129 от 23.03.2015.
Подпунктом 2.3.31 пункта 2.3 изменений в уставы, Учреждения осуществляют учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, до ее вывоза из леса.
Согласно ч. 3 ст. 50.1, Правил учета древесины (утв. постановлением Правительства РФ № 1525 от 26.12.2014) осуществление указанного учета также осуществляется органами государственной власти, уполномоченными на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан.
В соответствии с подпунктом 2.3.32 п. 2.3 изменений в уставы Учреждения осуществляют ведение государственного лесного реестра по лесничеству, внесение в него изменений.
Полномочие по ведению государственного лесного реестра и внесению в него изменений согласно требований п. 5 ч. 1 ст. 81, ч. 9 ст. 91 Лесного кодекса РФ, Порядка ведения государственного лесного реестра (утв. приказом Рослесхоза № 194 от 30.05.2011) также возложено на органы государственной власти.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
На основании ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Подпунктом 60 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: утверждения порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.
Иные самостоятельные полномочия органов государственной власти субъекта в области лесных отношений законом не предусмотрены.
Согласно подпунктам 4, 5, 8 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области лесных отношений, в частности, полномочия по организации использования лесов; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации; учету древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда.
Анализ положений ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ свидетельствует о том, что полномочия в области лесных отношений, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное учреждение может в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти оказывать государственные услуги, выполнять работы или исполнять государственные функции.
Федеральным законодательством не предусмотрена возможность исполнения полномочий в области лесных отношений, переданных Российской Федерацией субъекту Российской Федерации, созданными субъектом Российской Федерации государственными учреждениями и их должностными лицами.
Лесной кодекс РФ и принятые в его исполнение нормативные правовые акты Российской Федерации предусматривают, что полномочия Российской Федерации в области лесных отношений передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации и не предусматривают возможности передачи таких полномочий созданным органами государственной власти субъекта РФ учреждениям и их должностным лицам.
Таким образом, Учреждения, как не относящиеся к органам исполнительной власти Удмуртской Республики, не могут быть уполномочены на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных Удмуртской Республике.
Им может быть передано только исполнение собственных полномочий Министерства, указанных в ст. 82 Лесного кодекса РФ.
Кроме того, подпунктом 9.1 в пункте 4.1 изменений в Уставы установлено, что руководитель Учреждения и его заместители в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, вправе рассматривать дела об административных правонарушениях.
Данное полномочие на руководителей лесничеств и их заместителей возложено незаконно по следующим основаниям.
В соответствии с требованиями п. 7 ч. 1 ст. 22.1, ч.ч. 1, 5.1 ст. 22.2 КоАП РФ государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) дела об административных правонарушениях, рассматриваются их руководителями и заместителями в пределах своих полномочий, указанных в главе 23 КоАП РФ.
Данная норма закона является общей и без внесения соответствующих изменений в специальные статьи главы 23 КоАП РФ, наделяющие государственные учреждения и их должностных лиц полномочиями по рассмотрению административных дел, применяться не может.
При этом ст. 23.24.1 КоАП РФ, то есть специальной статьей главы 23 КоАП РФ, ни руководители указанных учреждений, ни их заместители полномочиями по рассмотрению административных дел не наделены, соответственно возложение на них Уставами указанных полномочий противоречит требованиям действующего федерального законодательства.
На данный приказ министра Удмуртским природоохранным межрайонным прокурором принесен протест № 30-2015 от 10.07.2015 с требованиями об его отмене. Министром лесного хозяйства УР Касимовым Р.З. 16.07.2015 протест рассмотрен, требования прокурора удовлетворены частично, в части удовлетворения требований об исключении из полномочий Учреждений перечисленных переданных Министерству полномочий, отказано.
На недопустимость возложения на Учреждения полномочий органа государственной власти по приему и рассмотрению лесных деклараций прокурором указывалось Министерству в представлении № 31-2014 от 05.06.2014, с требованиями которого Министерство согласилось и внесло изменения в договоры аренды лесных участков, в указанной части.
Позиция Федерального агентства лесного хозяйства, на которую ссылается Министерство говорит о возможности исполнения Учреждениями полномочий Министерства либо в отношении лесных участков, находящихся в собственности субъекта, либо в рамках оказания государственных услуг в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных услуг в области лесных отношений.
Поскольку все лесные участки на территории Удмуртской Республики являются федеральной собственностью, прием и рассмотрение лесных деклараций, отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов, учет древесины, ведение государственного лесного реестра не является государственными услугами, а относятся к переданным полномочиям федеральных органов государственной власти, осуществляемых на землях лесного фонда, в силу закона на Учреждения возложены быть не могут.
Осуществляемая в отношении лесных участков деятельность должна быть направлена именно на сохранение уникальности и особой ценности земель лесного фонда и находящихся на них природных ресурсов, что и обеспечит права граждан на благоприятную окружающую среду и интересы Российской Федерации в сфере функционирования и охраны лесов.
В результате передачи части полномочий Российской Федерации Учреждениям, нарушения порядка исполнения отдельных полномочий в области лесных отношений, Министерством созданы условия нарушения лесопользователями их прав по подаче лесных деклараций, отчетов для проверки и рассмотрения именно в уполномоченный орган государственной власти, нарушению установленного федеральным законодательством порядка исполнения перечисленных полномочий.
Возложение на сотрудников Учреждений полномочий федеральных органов государственной власти влечет нарушение основных принципов противодействия коррупции, и не обеспечивает весть комплекс мер по повышению ее эффективности.
В связи с изложенным прокурор просил суд: признать приказ Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики от 15.06.2015 № 558 «Об утверждении изменений в уставы государственных казенных учреждений Удмуртской Республики, подведомственных Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики незаконным и отменить, в части возложения на государственные казенные учреждения Удмуртской Республики полномочий по:
- осуществлению приема и рассмотрению лесных деклараций;
- осуществлению приема и рассмотрению отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов;
-осуществлению учета древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, до ее вывоза из леса;
- осуществлению ведения государственного лесного реестра по лесничеству, внесению в него изменений;
- возложения на руководителя Учреждения и его заместителей в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ права по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Кроме того, прокурор обратился в суд с административным иском к Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики о признании незаконным приказа министра лесного хозяйства Удмуртской Республики от <дата><номер> «<данные изъяты>». Исковое заявление мотивировал следующим.
Приказом министра лесного хозяйства УР <номер> от <дата> утвержден <данные изъяты>», Учреждение), отдельные положения которого не соответствуют требованиям действующего федерального законодательства. Так, не соответствуют требованиям действующего федерального законодательства подпункт 2.3.27 пункта 2.3 Устава ( в части наделения полномочиями по осуществлению приема и рассмотрению лесных деклараций, изменений в лесные декларации); подпункт 2.3.28 подпункта 2.3 Устава ( части осуществления приема и рассмотрения отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов); подпункт 2.3.31 пункта 2.3 Устава (в части наделения полномочиями по учету древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, до ее вывоза из леса); подпункт 2.3.32 п. 2.3 Устава (в части наделения полномочиями на ведение государственного лесного реестра по лесничеству, внесению в него изменений); подпункт 2.3.30 пункта 2.3 Устава (части возложения обязанности по представлению в единую государственную автоматизированную систему учета древесины и сделок с ней (ЕГАИС) документированной информации, указанной в пунктах 1-6 части 9 ст. 50.6 Лесного кодекса РФ); подпункт 9.1 пункта 4.1 Устава ( части наделения руководителя Учреждения и его заместителей в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, правом рассматривать дела об административных правонарушениях).
В связи с изложенным прокурор просил суд:
признать приказ Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики от <дата><номер> «<данные изъяты>» незаконным в части подпунктов 2.3.27, 2.3.28, 2.3.30, 2.3.31, 2.3.32 пункта 2.3, подпункта 9.1 пункта 4.1 Устава ГКУ УР «Глазовское лесничество»;
возложить на Министерство лесного хозяйства УР обязанность по опубликованию решения суда, вынесенного по делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте Министерства лесного хозяйства УР в сети «Интернет».
Дела по указанным искам в порядке ст. 136 КАС РФ объединены в одно производство для совместного рассмотрения.
Судом в порядке ст. 41 КАС РФ, к участию в деле в качестве соответчиков привлечены министр лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимов Р.З., заместитель министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлев С.С.
Кроме того, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: ГКУ УР «Балезинское лесничество», ГКУ УР «Вавожское лесничество», ГКУ УР «Воткинское лесничество», ГКУ УР «Дебесское лесничество», ГКУ УР «Игринское лесничество», ГКУ УР «Завьяловское лесничество», ГКУ УР «Камбарское лесничество», ГКУ УР «Кезское лесничество», ГКУ УР «Кизнерское лесничество», ГКУ УР «Киясовское лесничество», ГКУ УР «Красногорское лесничество», ГКУ УР «Можгинское лесничество», ГКУ УР «Сарапульское лесничество», ГКУ УР «Селтинское лесничество», ГКУ УР «Сюмсинское лесничество», ГКУ УР «Увинское лесничество», ГКУ УР «Лесничество им. Б.К. Филимонова», ГКУ УР «Якшур-Бодьинское лесничество», ГКУ УР «Глазовское лесничество».
В ходе рассмотрения дела прокурор заявил ходатайство об отказе от исковых требований о признания незаконным приказа заместителя министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлева С.С. <номер> от <дата> в части изменений внесенных в устав ГКУ УР «Ярское лесничество» и ГКУ УР «Глазовское лесничество», подпунктов <дата> пунктов 2.3 изменений внесенных в Уставы ГКУ УР «Балезинское лесничество», ГКУ УР «Вавожское лесничество», ГКУ УР «Воткинское лесничество», ГКУ УР «Дебесское лесничество», ГКУ УР «Игринское лесничество», ГКУ УР «Завьяловское лесничество», ГКУ УР «Камбарское лесничество», ГКУ УР «Кезское лесничество», ГКУ УР «Кизнерское лесничество», ГКУ УР «Киясовское лесничество», ГКУ УР «Красногорское лесничество», ГКУ УР «Можгинское лесничество», ГКУ УР «Сарапульское лесничество», ГКУ УР «Селтинское лесничество», ГКУ УР «Сюмсинское лесничество», ГКУ УР «Увинское лесничество», ГКУ УР «Лесничество им. Б.К. Филимонова», ГКУ УР «Якшур-Бодьинское лесничество», признании незаконным приказа министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимова З.Р. <номер> от <дата> в части подпункта <дата> пункта 2.3 Устава ГКУ УР «Глазовское лесничество».
Определением суда от 05 февраля 2016 года производство по делу в указанной части прекращено.
В ходе рассмотрения дела прокурор заявленные требования изменял и на день рассмотрения дела просил суд:
признать незаконными приказы Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики от <дата><номер> «Об утверждении изменений в уставы государственных казенных учреждений Удмуртской Республики, подведомственных Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики» и <номер> от <дата> «Об утверждении устава государственного казенного учреждения Удмуртской Республики «Глазовское лесничество» в части подпунктов 2.3.27, 2.3.28, 2.3.30, 2.3.32 пункта 2.3, подпункта 9.1 пункта 4.1 Уставов ГКУ УР «Балезинское лесничество», «Вавожское лесничество», «Воткинское лесничество», «Дебесское лесничество», «Игринское лесничество», «Завьяловское лесничество», «Камбарское лесничество», «Кезское лесничество», «Кизнерское лесничество», «Киясовское лесничество», «Красногорское лесничество», «Можгинское лесничество», «Сарапульское лесничество», «Селтинское лесничество», «Сюмсинское лесничество», «Увинское лесничество», «Лесничество им. Б.К. Филимонова», «Якшур-Бодьинское лесничество» и «Глазовское лесничество»;
возложить на Министерство лесного хозяйства Удмуртской Республики обязанность по опубликованию решения суда, вынесенного по делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте Министерства в сети «Интернет».
В судебном заседании прокурор Коршунова Е.А. исковые требования поддержала, представила письменные объяснения по содержанию аналогичные исковым заявлениям.
В судебном заседании представитель Министерства Скачков А.Н., действующий на основании доверенности, исковые требования не признал, суду пояснил, что основания для удовлетворения исков прокурора, представил письменные возражения на иск, доводы которых сводятся к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона от 12.01.l996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», основным учредительным документом казённого учреждения является его Устав, который наряду с другими обязательными положениями должен содержать исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казённое учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано.
Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 24 января 2011 года № 26-р утверждена форма уставов государственных учреждений Удмуртской Республики.
В соответствии с п. 2.1. устава ГКУ УР «Лесничеств», Учреждение создано в целях осуществления возложенных на Министерство лесного хозяйства Удмуртской Республики функций по обеспечению воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Указанное не противоречит ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой, казённое учреждение – государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
В соответствии с ч. 3 ст. 83 ЛК РФ, средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. При этом, финансирование подведомственного Министерству ГКУ УР «Лесничетсво», помимо средств бюджета Удмуртской Республики производится и за счёт субвенций федерального бюджета.
В соответствии с п. 4 Положения о Министерстве, утверждённого постановлением Правительства Удмуртской Республики от 9 февраля 2015 года № 33 «О Министерстве лесного хозяйства Удмуртской Республики» Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные Министерству организации.
Как следствие, реализация полномочий, предусмотренных п.п. 2.3.27, 2.3.28, 2.3.30, 2.3.31, 2.3.32 может быть осуществлена ГКУ УР «Лесничество» путём внесения соответствующих положений в устав учреждения.
В части 1 ст. 28.3 КоАП РФ указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
В соответствии с п.7 ч. 1 ст. 22.1. КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны). В соответствии с ч. 5.1 ст. 22.2 КоАП РФ, от имени учреждений, указанных в пункте 7 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе руководители государственных учреждений, их заместители. Рассмотрение дел об административных правонарушениях происходит в рамках осуществления ГКУ УР «Лесничество» федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Удмуртской Республики.
Поэтому включение указанной нормы в уставы ГКУ УР «Лесничество» не входит в противоречие с действующим законодательством.
В судебное заседание соответчики министр лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимов Р.З., заместитель министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлев С.С., представители заинтересованных лиц ГКУ УР «Балезинское лесничество», ГКУ УР «Вавожское лесничество», ГКУ УР «Воткинское лесничество», ГКУ УР «Дебесское лесничество», ГКУ УР «Игринское лесничество», ГКУ УР «Завьяловское лесничество», ГКУ УР «Камбарское лесничество», ГКУ УР «Кезское лесничество», ГКУ УР «Кизнерское лесничество», ГКУ УР «Киясовское лесничество», ГКУ УР «Красногорское лесничество», ГКУ УР «Можгинское лесничество», ГКУ УР «Сарапульское лесничество», ГКУ УР «Селтинское лесничество», ГКУ УР «Сюмсинское лесничество», ГКУ УР «Увинское лесничество», ГКУ УР «Лесничество им. Б.К. Филимонова», ГКУ УР «Якшур-Бодьинское лесничество», ГКУ УР «Глазовское лесничество» не явились, направили в суд заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.
Дело рассмотрено в отсутствие не явившихся участников процесса в порядке ст.150, 226 КАС РФ.
Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы гражданского дела, приходит к следующему.
Министерство является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на осуществление в соответствии с законодательством на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Удмуртской Республики, за исключением случаев, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации.
Указом Главы Удмуртской Республики от <дата><номер> Касимов Р.З. назначен на должность министра лесного хозяйства Удмуртской Республики на срок полномочий Главы Удмуртской Республики.
Распоряжением исполняющего обязанности Председателя Правительства Удмуртской Республики ФИО11 от <дата><номер>-рп Журавлев С.С. назначен на должность заместителя министра лесного хозяйства Удмуртской Республики с <дата> по <дата>.
Приказом министра лесного хозяйства Удмуртской Республики от <дата><номер>-л/с на Журавлева С.С. возложено исполнение обязанностей министра лесного хозяйства Удмуртской Республики с <дата> по <дата>.
Приказом заместителя министра лесного хозяйства УР Журавлева С.С. <номер> от <дата> утверждены изменения в уставы 20 государственных казенных учреждений Удмуртской Республики, подведомственных Министерству, в том числе: ГКУ УР «Балезинское лесничество», ГКУ УР «Вавожское лесничество», ГКУ УР «Воткинское лесничество», ГКУ УР «Глазовское лесничество», ГКУ УР «Дебесское лесничество», ГКУ УР «Игринское лесничество», ГКУ УР «Завьяловское лесничество», ГКУ УР «Камбарское лесничество», ГКУ УР «Кезское лесничество», ГКУ УР «Кизнерское лесничество», ГКУ УР «Киясовское лесничество», ГКУ УР «Красногорское лесничество», ГКУ УР «Можгинское лесничество», ГКУ УР «Сарапульское лесничество», ГКУ УР «Селтинское лесничество», ГКУ УР «Сюмсинское лесничество», ГКУ УР «Увинское лесничество», ГКУ УР «Лесничество им. Б.К. Филимонова», ГКУ УР «Якшур-Бодьинское лесничество», ГКУ УР «Ярское лесничество».
Утвержденные указанным приказом изменения в Уставы заключаются в следующем:
1) в пункте 2.3 Уставов:
подпункт 2.3.2 изложен в следующей редакции:
«2.3.2. обеспечивает мероприятия по охране лесов, тушению лесных пожаров, защите и воспроизводству лесов;»;
подпункт 2.3.27 изложен в следующей редакции:
«2.3.27. осуществляет прием и рассмотрение лесных деклараций, изменений в лесные декларации;»;
Уставы дополнены подпунктами 2.3.28., 2.3.29, 2.3.30, 2.3.31, 2.3.32 следующего содержания:
«2.3.28 осуществляет прием и рассмотрение отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов;
2.3.29. заключает договоры купли-продажи лесных насаждений с гражданами для собственных нужд;
2.3.30. представляет в единую государственную автоматизированную систему учета древесины и сделок с ней (ЕГАИС) документированную информацию, указанную в пунктах 1-6 части 9 ст. 50.6 Лесного кодекса Российской Федерации;
2.3.31. осуществляет учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, до ее вывоза из леса;
2.3.32. осуществляет ведение государственного лесного реестра по лесничеству, внесение в него изменений.»;
2) в пункте 4.1 Уставы дополнены подпунктом 9.1 в следующей редакции:
«9.1 руководитель Учреждения и его заместители в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, вправе рассматривать дела об административных правонарушениях;».
В соответствии с распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 20 июля 2015 года № 718-р «О реорганизации государственного казенного учреждения Удмуртской Республики «Глазовское лесничество» в целях оптимизации системы управления лесным хозяйством ГКУ УР «Глазовское лесничество» было реорганизовано путем присоединения к нему государственного казенного учреждения Удмуртской Республики «Ярское лесничество».
В соответствии с п.п. 3 п. 2 указанного распоряжения, Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики поручено утвердить по согласованию с Министерством имущественных отношений Удмуртской Республики соответствующие изменения в устав государственного казённого учреждения Удмуртской Республики «Глазовское лесничество».
Приказом министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимова Р.З. от 05 октября 2015 года № 1022 утвержден Устав государственного казенного учреждения Удмуртской Республики «Глазовское лесничество».
Указанные обстоятельства установлены в судебном заседании из представленных доказательств, лицами, участвующими в деле не оспариваются.
В соответствии ч.9 ст.226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Согласно ст.219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, то административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Оспариваемые прокурором приказы изданы <дата> (<номер>) и <дата> (<номер>).
Поскольку прокурор с рассматриваемыми исками обратился в суд <дата> и <дата> соответственно, то срок обращения в суд, установленный ст.219 КАС РФ, истцом не пропущен.
Разрешая административные иски прокурора по существу, суд приходит к следующему.
Как следует из материалов дела прокурором оспаривается законность предоставленного приказами Министерства от <дата> и от <дата> права ГКУ УР «Лесничество»:
- на осуществление приема и рассмотрения лесных деклараций;
- на осуществление приема и рассмотрения отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов;
- на осуществление ведения государственного лесного реестра по лесничеству, внесению в него изменений;
- возложения на руководителя Учреждения и его заместителей в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ права по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
В соответствии с п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Министерство лесного хозяйства Удмуртской Республики действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства УР от <дата><номер>, согласно которому осуществляет функции и полномочия учредителя подведомственных Министерству государственных учреждений Удмуртской Республики, а также руководство и контроль за их деятельностью.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
На основании ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от <дата> N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Подпунктом 60 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от <дата> N 184-ФЗ определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: утверждения порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.
Иные самостоятельные полномочия органов государственной власти субъекта в области лесных отношений законом не предусмотрены.
Согласно пп. 4, 5, 8 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области лесных отношений, в частности, полномочия по организации использования лесов; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации; учету древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда.
Анализ положений ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ свидетельствует о том, что полномочия в области лесных отношений, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное учреждение может в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти оказывать государственные услуги, выполнять работы или исполнять государственные функции.
Федеральным законодательством не предусмотрена возможность исполнения полномочий в области лесных отношений, переданных Российской Федерацией субъекту Российской Федерации, созданными субъектом Российской Федерации государственными учреждениями и их должностными лицами.
Лесной кодекс РФ и принятые во исполнение его положений нормативные правовые акты Российской Федерации предусматривают, что полномочия Российской Федерации в области лесных отношений передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации и не предусматривают возможности передачи таких полномочий созданным органами государственной власти субъекта РФ учреждениям и их должностным лицам.
В соответствии с ч. 2 ст.26 Лесного Кодекса РФ, приказа Минприроды России от <дата><номер> «Об утверждении формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи, требований к формату лесной декларации в электронной форме» лесная декларация подается ежегодно лицами, которым лесные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды в органы государственной власти непосредственно либо через многофункциональные центры предоставления государственных услуг.
Уполномоченный орган в случае выявления несоответствия лесной декларации форме и установленным требованиям к ее содержанию, проекту освоения лесов, недостоверности сведений, содержащихся в лесной декларации, в течение пяти рабочих дней со дня получения направляет лесопользователю письменное извещение об отказе в ее приеме, содержащее обоснование отказа.
Согласно ст. 49 Лесного кодекса РФ отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре, другая информация) представляется юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, в органы государственной власти. Форма отчета об использовании лесов и порядок его представления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с п. 1 Порядка представления отчета об использовании лесов и его формы, требований к формату отчета об использовании лесов в электронной форме (утв. Приказом Минприроды России от <дата> N 573) отчет об использовании лесов (далее - Отчет) представляется гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации
Аналогичная норма содержится в приказах Минприроды России <номер> от <дата> и <номер> от <дата>.
В соответствии с ч. 9 ст. 91 Лесного кодекса РФ ведение государственного лесного реестра, внесение в него изменений осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, по формам и в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Согласно п. 8 Порядка ведения государственного лесного реестра (утв. Приказом Рослесхоза от <дата> N 194) ведение реестра, внесение в него изменений осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесов, расположенных в границах территорий этих субъектов Российской Федерации.
В случае, если осуществление полномочий, указанных в части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, не передано в установленном порядке органам государственной власти субъектов Российской Федерации или изъято в соответствии с частью 10.1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в отношении лесов, расположенных в границах территорий этих субъектов Российской Федерации, ведение реестра осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Из системного анализа приведенных выше норм, следует, что государственные казенные учреждения (лесничества), не относящиеся к органам исполнительной власти Удмуртской Республики, не могут быть уполномочены на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных Удмуртской Республике.
Следовательно, у Министерства, не имеется законных оснований для передачи ГКУ УР «Лесничество» полномочий на осуществление приема и рассмотрения лесных деклараций, на осуществление приема и рассмотрения отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов, и на осуществление ведения государственного лесного реестра по лесничеству, внесению в него изменений.
Доводы стороны ответчика об обратном как основанные на неверном толковании положений Лесного кодекса РФ являются несостоятельными и отклоняются.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 23.24 КоАП РФ органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения лесоустроительных и лесохозяйственных знаков в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьей 7.9 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьей 7.10 (в части самовольной уступки права пользования лесным участком или самовольной мены лесного участка в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьями 8.24 - 8.27 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), частями 1 и 3 статьи 8.28 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьями 8.29 - 8.32 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством) настоящего Кодекса.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), его заместители;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их заместители;
3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их заместители;
4) руководители структурных подразделений территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их заместители.
В соответствии со ст. 23.24.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения лесоустроительных и лесохозяйственных знаков в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьями 7.9, 7.10 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьями 8.24 - 8.27 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), частями 1 и 3 статьи 8.28 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), статьями 8.29 - 8.32 (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством) настоящего Кодекса.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их заместители;
2) руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их заместители.
Перечень должностных лиц, установленный ст.ст. 23.24, 23.24.1 КоАП РФ, не содержит в себе указание на возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных нормами КоАП РФ, должностными лицами ГКУ УР «Лесничество», при этом перечень является исчерпывающим и не подлежащим расширительному толкованию.
При изложенных обстоятельствах наделение руководителей ГКУ УР «Лесничество» полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях не соответствует положениям Кодекса об административных правонарушениях РФ.
Возражения Министерства в указанной части со ссылкой на п. 7 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ, которая предусматривает возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), судом отклоняются, поскольку указанная норма закона является общей и без внесения соответствующих изменений в специальные статьи главы 23 КоАП РФ, наделяющие государственные учреждения и их должностных лиц полномочиями по рассмотрению административных дел, применяться не может.
Установленные в судебном заседании обстоятельства в совокупности с изложенными судом выводами свидетельствуют несоответствии нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, действий заместителя министра лесного хозяйства УР Жуйкова С.С. по внесению изменений в уставы ГКУ УР «Лесничество» приказом от <дата><номер> и министра лесного хозяйства Касимова З.Р. по утверждению устава ГКУ УР «Глазовское лесничество» приказом от <дата><номер> в оспоренной прокурором части (наделения Учреждений полномочиями по приему и рассмотрению лесных деклараций, отчетов об использовании лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении, охране и защите лесов; по ведению государственного лесного реестра по лесничеству, внесению в него изменений; по рассмотрению дел об административных правонарушениях) и как следствие, свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации.
Данное обстоятельство в силу п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ влечет за собой признание незаконными приказов от <дата><номер> и от <дата><номер> в оспоренной прокурором части.
В соответствии с ч. 13 ст. ст. 226 КАС РФ суд может признать необходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
В соответствии с п. 4 ч. 3, ч. 10 ст. 227 КАС РФ в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться указание на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок. В случае указания в решении по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) на необходимость его опубликования оно должно быть опубликовано в установленный судом срок в указанном судом печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица.
Суд установил, что оспоренные прокурором положения приказов от <дата><номер> и от <дата><номер> противоречат федеральному законодательству.
Соответственно на Министерство следует возложить обязанность по опубликованию резолютивной части настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики в сети «Интернет».
Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд
Решил:
Административные иски Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Министерству лесного хозяйства Удмуртской Республики, Министру лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимову Р.З., заместителю министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлеву С.С. о признании незаконными в части приказов от <дата><номер> и от <дата><номер> удовлетворить.
Признать незаконными подпункты 2.3.27, 2.3.28, 2.3,30, 2.3.32 пункта 2.3, подпункт 9.1 пункта 4.1 Уставов ГКУ УР «Балезинское лесничество», «Вавожское лесничество», «Боткинское лесничество», «Дебесское лесничество», «Игринское лесничество», «Завьяловское лесничество», «Камбарское лесничество», «Кезское лесничество», «Кизнерское лесничество», «Киясовское лесничество», «Красногорское лесничество», «Можгинское лесничество», «Сарапульское лесничество», «Селтинское лесничество», «Сюмсинское лесничество», «Увинское лесничество», «Лесничество им. Б.К. Филимонова», «Якшур-Бодьинское лесничество», утвержденных приказом заместителя министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Журавлева С.С. <номер> от <дата>,
Признать незаконными подпункты 2.3.27, 2.3.28, 2.3,30, 2.3.32 пункта 2.3, подпункт 9.1 пункта 4.1 Устава ГКУ УР «Глазовское лесничество», утвержденного приказом министра лесного хозяйства Удмуртской Республики Касимова З.Р. <номер> от <дата>.
Обязать Министерство лесного хозяйства Удмуртской Республики обязанность опубликовать на официальном сайте Министерства лесного хозяйства УР в сети «Интернет» резолютивную часть настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Верховный суд Удмуртской Республики через районный суд.
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Удмуртской Республики в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через районный суд.
Решение в окончательной форме принято 27 апреля 2016 года.
Председательствующий судья А.Н. Плеханов