Дело № 3а-66/2022
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
29 июня 2022 года город Новосибирск
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Разуваевой А.Л.
при секретаре Агафилушкиной Н.Н.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области к Законодательному Собранию Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании не действующим в части Закона Новосибирской области от 27.04.2010 № 493-О3 «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области»,
установил:
первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд к Законодательному Собранию Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области с вышеуказанным административным исковым заявлением и просил признать не действующими положения статей 1, 2 Закона Новосибирской области от 27.04.2010 № 493-ОЗ «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения исключают пенсионеров из числа бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное жительство в Новосибирскую область после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались правом на меры социальной поддержки в соответствии с взаимосвязанными положениями постановления Совета Министров СССР от 04.05.1971 № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности», абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1, части 8 статьи 47 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» из состава лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на территории Новосибирской области.
В обоснование административного искового заявления указано, что прокуратурой Новосибирской области выявлено противоречие федеральному законодательству отдельных норм Закона № 493-О3, которые исключают возможность предоставления соответствующих мер социальной поддержки тем пенсионерам из числа бывших педагогических работников сельских (поселковых) образовательных учреждений, которые переехали на постоянное жительство в Новосибирскую область после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались мерами социальной поддержки в соответствии с законодательством Союза ССР и Российской Федерации.
Предоставление мер социальной поддержки пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 04.05.1971 № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности».
Такие меры сохранили свое действие и применялись после принятия Закона РФ от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании». В силу абзаца 3 пункта 5 стать 55 названного Закона, действующего до 01 сентября 2013 г., педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. С 11 января 2011 г. размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Частью 8 статьи 47 действующего в настоящее время Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предоставлены аналогичные меры социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).
Указанные положения не содержат норм, препятствующих реализации предоставленного указанным лицам права на льготы на всей территории Российской Федерации, и по своему смыслу не предполагают возможности введения подобного рода ограничительных условий.
Согласно оспариваемым положениям Закона № 493-О3, этим правом могут пользоваться только те пенсионеры, которые проживают и имеют стаж работы в сельских местностях на территории Новосибирской области. В случае переезда пенсионера - педагога на территорию Новосибирской области из другого региона Российской Федерации это право им утрачивается, что нарушает конституционный принцип равенства при реализации этими лицами приобретенных социальных прав.
В судебном заседании прокуроры Е.И. и А.Н. заявленные требования поддержали в полном объеме.
Представитель Законодательного Собрания Новосибирской области Ю.А., действующая на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование, требования не признала в полном объеме по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 26-37).
Представитель Губернатора Новосибирской области Е.О., действующая на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование, возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д.40-47).
Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.
Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу вышеприведенных положений Конституции Российской Федерации социальная защита возложена как на Российскую Федерацию, так и на субъекты Российской Федерации, которые осуществляют нормативно-правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 36 Устава Новосибирской области принятие законов Новосибирской области относится к компетенции Законодательного Собрания Новосибирской области.
В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (в редакции до 2004 года) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесено изменение, согласно которому законодательными актами субъектов Российской Федерации устанавливались размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, а также льготы в натуральной форме заменены на денежные компенсации.
Федеральным законом от 29.12.2010 № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в указанную норму внесены изменения, согласно которым педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что вопросы социальных пособий, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Новосибирской областью во исполнение предписаний, установленных федеральным законодательством о размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений принят Закон Новосибирской области от 27.04.2010г. № 493-О3 «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» (далее – Закон № 493-ОЗ).
Согласно части 1 статьи 69 Регламента Новосибирского областного Совета депутатов, утвержденного постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 28 февраля 2006 г. № 3, рассмотрение законопроекта в областном Совете осуществлялось в двух чтениях, если иное не предусмотрено законодательством Новосибирской области.
Согласно статье 38 Устава Новосибирской области, части 1 статьи 9 Закона Новосибирской области № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» (далее – Закон № 80-ОЗ) Губернатор Новосибирской области является субъектом права законодательной инициативы.
12 апреля 2010 г. Губернатором Новосибирской области в Совет депутатов внесен проект Закона Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» (л.д. 82).
Субъектами права законодательной инициативы в Новосибирском областном Совете депутатов (прокурором Новосибирской области, комитетом Новосибирского областного Совета депутатов по социальной политике и охране здоровья, депутатом Мануйловым О.Г.) внесены поправки к проекту закона. По итогам рассмотрения поправок головным комитетом сформирована таблица поправок № 1, рекомендованных головным комитетом к принятию (л.д. 77-80).
Постановлением 44 сессии Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва, состоявшейся 22 апреля 2010 г., после принятия таблицы поправок № 1 большинством от числа избранных депутатов, проект закона Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» принят большинством голосов (за - 58) от установленного числа депутатов Новосибирского областного Совета депутатов, который был подписан Губернатором Новосибирской области 27 апреля 2010 г. (л.д. 75 оборот) и опубликован в газете «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» № 21 от 30 апреля 2010 г., в газете «Советская Сибирь» № 78-79 от 30 апреля 2010 г. (л.д. 86).
Законом Новосибирской области от 8 июля 2010 г. № 514-ОЗ «О поправках к Уставу Новосибирской области» наименование законодательного представительного органа государственной власти Новосибирской области «Новосибирский областной Совет депутатов» изменено на наименование «Законодательное Собрание Новосибирской области».
В соответствии с частью 1 статьи 32 Устава Новосибирской области, частью 1 статьи 1 Закона Новосибирской области от 5.12.2011 г. № 152-О3 «О Законодательном Собрании Новосибирской области» Законодательное Собрание Новосибирской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Новосибирской области. Основным полномочием Законодательного Собрания является принятие законов по вопросам законодательного регулирования в Новосибирской области (статьи 36, 37 Устава Новосибирской области).
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона № 184-ФЗ, частью 7 статьи 11 Закона № 80-О3, рассмотрение Законодательным Собранием законопроекта осуществляется в двух чтениях, если иное не предусмотрено законом Новосибирской области.
В соответствии с частью 5 статьи 36 Устава Новосибирской области постановления Законодательного Собрания принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. В соответствии с частью 2 статьи 39 Устава Новосибирской области законы Новосибирской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.
Проект закона Новосибирской области «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» внесен 8 апреля 2013 г. Губернатором Новосибирской области, как субъектом права законодательной инициативы председателю Законодательного Собрания (л.д. 93).
Проект закона размещен на сайте Законодательного Собрания Новосибирской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zsnso.ru для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Управлением по правовым и экономическим вопросам аппарата Законодательного Собрания проведена экспертиза законопроекта, по результатам которой коррупциогенных факторов не выявлено. Подготовлено заключение, подписанное начальником управления по правовым и экономическим вопросам аппарата Законодательного Собрания Новосибирской области (л.д. 82).
Постановлением 29 сессии Законодательного Собрания пятого созыва, состоявшейся 25 апреля 2013 г., проект закона Новосибирской области «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» принят большинством голосов (за-60) от числа избранных депутатов Законодательного Собрания в первом чтении (л.д. 93).
Субъектам права законодательной инициативы в Законодательном Собрании предложено внести поправки к проекту закона в комитет Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения для подготовки законопроекта ко второму чтению в срок до 8 мая 2013 г. Комитетом Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения сформирована таблица поправок № 1, рекомендованных головным комитетом к принятию (л.д. 89-91).
Постановлением 30 сессии Законодательного Собрания пятого созыва 30 мая 2013 г., после принятия большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного собрания таблицы поправок № 1, большинством голосов (за-60) от установленного числа депутатов Законодательного Собрания принят Закон Новосибирской области «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области» (л.д. 88), подписан Губернатором Новосибирской области 5 июня 2013 г. № 330-ОЗ (л.д. 88 оборот), опубликован в газете «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» № 28 от 14 июня 2013 г. (л.д. 96).
Проект закона Новосибирской области № 60-6 «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области» внесен 16 марта 2016 г. комитетом Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения, как субъектом права законодательной инициативы в Законодательном Собрании, размещен на сайте Законодательного Собрания Новосибирской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zsnso.ru для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Департаментом по правовым вопросам аппарата Законодательного Собрания Новосибирской области проведена экспертиза законопроекта, по результатам которой коррупциогенных факторов не выявлено. Подготовлено заключение, подписанное начальником департамента по правовым вопросам аппарата Законодательного Собрания (л.д. 101).
Постановлением 8 сессии Законодательного Собрания шестого созыва № 48-пр 24.03.2016 г., проект закона Новосибирской области «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области» принят большинством голосов (за - 61) от числа избранных депутатов Законодательного Собрания в первом чтении (л.д. 102).
Субъектам права законодательной инициативы в Законодательном Собрании предложено внести поправки к проекту закона «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области» в комитет Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения для подготовки законопроекта ко второму чтению в срок до 25 апреля 2016 г. Комитетом Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения сформирована таблица поправок № 1, рекомендованных головным комитетом к принятию( л.д. 100).
Постановлением 10 сессии Законодательного Собрания шестого созыва 26 мая 2016 г., после принятия большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания таблицы поправок № 1, большинством голосов (за-69) от установленного числа депутатов Законодательного Собрания принят Закон Новосибирской области «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области» (л.д. 98), подписан Губернатором Новосибирской области 31 мая 2016 г. № 65-ОЗ, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://wvvw.pravo.gov.ru 31 мая 2016 г. (л.д. 97-98)
Проект закона Новосибирской области № 310-6 «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области в связи с изменением пенсионного законодательства» внесен 5 сентября 2018 г. группой депутатов Законодательного Собрания как субъектами права законодательной инициативы в Законодательном Собрании и размещен на сайте Законодательного Собрания Новосибирской области в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» www.zsnso.ru для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
В установленные сроки проведена экспертиза законопроекта, по результатам которой коррупциогенных факторов не выявлено. Подготовлено заключение, подписанное начальником департамента по правовым вопросам аппарата Законодательного Собрания (л.д. 133).
Субъектам права законодательной инициативы в Законодательном Собрании предложено внести поправки к проекту закона в комитет Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения для подготовки законопроекта ко второму чтению. Головным комитетом сформирована таблица поправок (прокурора Новосибирской области, комитета Законодательного Собрания по социальной политике, здравоохранению, охране труда и занятости населения) № 1, рекомендованных головным комитетом к принятию (л.д. 117-128).
Постановлением 33 сессии Законодательного Собрания шестого созыва 27 сентября 2018 г., после принятия большинством голосов (за -65) от числа избранных депутатов Законодательного Собрания таблицы поправок № 1, принят Закон Новосибирской области «О внесении изменений в отдельные законы Новосибирской области» (л.д. 114 оборот), подписан Губернатором Новосибирской области 2 октября 2018 г. № 289-О3 (л.д. 114), опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 3 октября 2018 г.
Таким образом, Закон № 493-ОЗ, с последующими внесенными изменениями, принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.
Проверяя законность оспариваемого регионального закона на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
В преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ закреплено, что данный федеральный закон принимается в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения.
В указанном федеральном законе решаются также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях названного федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Федеральным законом N 122-ФЗ был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки работающих в сельской местности педагогических работников.
Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социальной поддержки работающих в сельской местности педагогических работников на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций Федеральный закон N 122-ФЗ не содержит.
Абзацем третьим части 2 статьи 153 данного федерального закона предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного федерального закона нормативных правовых актов должно быть соблюдено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Из вышеизложенного следует, что возможность предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам зависит от усмотрения субъектов Российской Федерации.
Реализуя гарантированное право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения исключительно для педагогических работников, законодатель Новосибирской области принял оспариваемый закон.
Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки работающим в сельской местности педагогическим работникам. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять дополнительные меры и объем социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Статьей 55 ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 № 3266-1 «Об образовании» предусматривалось, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
То есть, федеральный законодатель установил меры поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг только работающим педагогам.
В Новосибирской области был принят Закон Новосибирской области от 13 апреля 2005 года № 285-ОЗ «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области» (далее - Закон № 285-ОЗ), которым для отдельных категорий специалистов, работающих на селе (в том числе педагогических работников), были установлены следующие меры социальной поддержки:
освобождение от платы за жилое помещение;
освобождение от платы за следующие коммунальные услуги: электроснабжение, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах) - в пределах нормативов потребления коммунальных услуг; отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).
Тем самым, региональный законодатель расширил работающим педагогам объем мер поддержки по сравнению с федеральным законодательством за счет средств областного бюджета Новосибирской области.
Меры поддержки были установлены с целью привлечения в село квалифицированных специалистов (педагогических работников), формирования их кадрового состава, обладающего значительным профессиональным опытом, а также сохранения его в течение длительного времени. В связи с чем, частью 3 статьи 1 Закона № 285-ОЗ право на меры социальной поддержки было сохранено за педагогическими работниками, ушедшими на пенсию. Данная мера поддержки установлена на территории Новосибирской области в инициативном порядке.
В 2010 году положения, касающиеся педагогических работников, были исключены из Закона № 285-ОЗ и закреплены в оспариваемом Законе № 493-ОЗ.
То, что Новосибирская область при принятии Закона № 493-ОЗ действовала в рамках предоставленной ей компетенции и не ухудшила права педагогических работников, проживающих в сельской местности в части предоставления им мер социальной поддержки, установлено Конституционным Судом Российской Федерации.
Так, часть 3 статьи 2 Закона № 493-ОЗ являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признана не противоречащей Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2022 N 22-П "По делу о проверке конституционности части 3 статьи 2 Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области" в связи с жалобой гражданки Т.В. Мельниковой").
Конституционным Судом Российской Федерации указано, что федеральный законодатель, регулируя отношения, относящиеся к предметам совместного ведения, включая отношения в области социальной защиты, вправе устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равно как и определять компетенцию последних в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О). Это предполагает и возможность передачи субъектам Российской Федерации части полномочий, в том числе в сфере социальной защиты, которые ранее реализовывались органами государственной власти Российской Федерации. В свою очередь, реализация субъектами Российской Федерации указанных полномочий подразумевает самостоятельное осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие законов субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту тех или иных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе не только установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, но и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. Законодатель же субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе самостоятельно определять виды и условия предоставления за счет собственных средств мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Однако при введении и изменении соответствующего правового регулирования он обязан соблюдать принципы справедливости и равенства, гарантирующие защиту от любых форм дискриминации, что означает, помимо прочего, запрет таких различий в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Различия же в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права во всяком случае не должны быть произвольными и допустимы лишь при условии, что они обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (преамбула; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Федеральный законодатель, предусмотрев для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), меры социальной поддержки - сначала в виде права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, а затем в виде права на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения - и возложив на субъекты Российской Федерации обязанность по определению механизма реализации и финансовому обеспечению такого рода мер, предоставляемых педагогическим работникам региональных и муниципальных образовательных учреждений (абзац третий пункта 5 статьи 55 утратившего силу с 1 сентября 2013 года Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" в редакции федеральных законов от 13 января 1996 года N 12-ФЗ и от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ; часть 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"), вместе с тем не выделил отдельно право на эти меры социальной поддержки для пенсионеров из числа указанных работников, которые пользовались соответствующими мерами на момент установления (назначения) им пенсии.
Законодатель же Новосибирской области, действуя в рамках своих полномочий в сфере социальной защиты и стремясь обеспечить преемственность правового регулирования в части социальной поддержки ушедших на пенсию педагогических работников образовательных (в том числе дошкольных) учреждений, расположенных в сельской местности, принял Закон от 27 апреля 2010 года N 493-ОЗ. Данный Закон не только установил для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области, меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в виде денежной выплаты, включающей плату за пользование жилым помещением (плату за наем), плату за содержание и ремонт жилого помещения и плату за коммунальные услуги по электроснабжению, холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, газоснабжению, отоплению (теплоснабжению), но и предусмотрел сохранение права на эти меры социальной поддержки за ушедшими на пенсию педагогическими работниками, которые проработали в сельской местности, поселках городского типа не менее 10 лет и проживают там же (статья 1, части 1 и 3 статьи 2 и статья 3 в первоначальной редакции).
Тем самым законодатель Новосибирской области, фактически расширив содержание мер социальной поддержки, предоставляемых пенсионерам из числа работников образования, проживающим в сельской местности, поселках городского типа и уволившимся из образовательных организаций (в частности, за счет включения в состав подлежащих компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг платы за иные, помимо отопления и освещения, виды коммунальных услуг), одновременно уточнил круг получателей соответствующих мер социальной поддержки, отнеся к таковым лишь лиц, имеющих право на страховую (трудовую) пенсию по старости. Такое правовое регулирование не только учитывало целевое назначение данных мер, направленных в первую очередь на стимулирование заинтересованности работников образования в выборе в качестве места работы именно сельской местности (поселков городского типа) и на сохранение там квалифицированных педагогических кадров, но и было призвано обеспечить прежний уровень социальной поддержки названной категории граждан после оставления ими работы в образовательных организациях и выхода на пенсию по старости, с тем чтобы не допустить существенного ухудшения условий их жизни.
Обязанности устанавливать меры социальной поддержки в отношении пенсионеров, из числа бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное место жительство в Новосибирскую область у законодателя Новосибирской области не было.
В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
С учетом вышеизложенного, суд считает несостоятельной позицию административного истца относительно наличия у законодателя Новосибирской области при принятии Закона № 493-ОЗ обязанности указать в нем о сохранении у пенсионеров из числа бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное жительство в Новосибирскую область после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались правом на меры социальной поддержки в соответствии с советским законодательством.
Вопреки позиции административного истца, оспариваемый региональный закон не должен содержать сведения о возможности применения предшествующих его принятию законодательных актов в отношении бывших педагогических работников.
Если обратиться к судебной практике и актам Конституционного Суда Российской Федерации, на которые ссылается прокурор по вопросу сохранения за данной категорией граждан мер социальной поддержки, то из них четко усматривается, что основанием для выводов о сохранении за пенсионерами из числа бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное жительство в другой регион после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались правом на меры социальной поддержки, является анализ судами советского законодательства, действие которого сохраняется в отношении вышеуказанных лиц и по сей день.
Административный иск первого заместителя прокурора области дословно в части его обоснования воспроизводит мотивировочную часть апелляционного определения Новосибирского областного суда от 27 июля 2021г. и кассационного определения Восьмого кассационного суда от 09 декабря 2021г. по гражданскому делу по иску прокурора Ордынского района Новосибирской области в интересах Н.Н. к ГКУ Новосибирской области «Центр социальной поддержки населения Ордынского района» о признании права на меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг.
Отменяя решение районного суда об отказе в удовлетворении исковых требований, суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, проанализировав ранее действующее советское законодательство, а именно: постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 г. № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. № 437 «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения», постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. № 154/12-22, Федерального закона № 273-ФЗ, Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании», позицию Конституционного Суда Российской Федерации, пришел к выводу, что районный суд неправильно применил и истолковал нормы материального права.
Согласно части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
При этом в мотивировочной части судебных актов отсутствуют выводы, что положения Закон № 493-ОЗ применению не подлежат, так как не соответствуют нормативным правовым актам, которые подлежат применению при рассмотрении гражданского дела.
При рассмотрении вышеуказанного гражданского дела суды, проанализировав правовые акты, принятые до принятия оспариваемого Закона № 493-ОЗ, пришли к выводу, что не могут быть лишены права на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением переехавшие на постоянное жительство из других субъектов Российской Федерации пенсионеры из числа бывших сельских педагогических работников, которые по прежнему месту жительства в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) пользовались в установленном порядке таким правом. Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, судебная коллегия пришла к выводу, что в ходе рассмотрения дела нашел подтверждение факт того, что Н.Н. имел право по прежнему месту жительства в сельской местности Республики Саха на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг как работник образования. Таким образом, суды разрешили гражданский спор, применив нормы права, принятые в период существования СССР, которые в настоящий момент утратили силу.
В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 480-О-П, которым был проверен Закон Республики Бурятия от 24 марта 2005 года N 1047-III "Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг специалистам, проживающим, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Бурятия".
В данном акте Конституционный Суд Российской Федерации проанализировав нормы советского законодательства, принятые до принятия оспариваемого закона, пришел к выводу, что положения закона не могут истолковываться как предполагающие лишение права на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением переехавших на постоянное жительство на территорию Республики Бурятия из других субъектов Российской Федерации пенсионеров из числа бывших сельских педагогических работников, которые по прежнему месту жительства в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) пользовались в установленном порядке таким правом. Положения Закона Республики Бурятия по своему конституционно-правовому смыслу не предполагают лишение права на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением переехавших на постоянное жительство на территорию Республики Бурятия из других субъектов Российской Федерации пенсионеров из числа бывших сельских педагогических работников, которые по прежнему месту жительства в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) пользовались таким правом. При этом Конституционным Судом Российской Федерации также дана оценка советскому законодательству. Конституционный Суд при этом не указал, что законодатель Республики Бурятия должен был указать об этом в региональной норме. Закон Республики Бурятии не признан противоречащим и нарушающим права педагогов, вышедших на пенсию и переехавших на постоянное место жительства в другой субъект.
Пункт 6 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства РФ обязывает административного истца указать наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.
Из текста административного искового заявления не следует, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит оспариваемый Закон № 493-ОЗ.
В судебном заседании прокурор Е.И. пояснил, что оспариваемые положения Закона № 493-ОЗ противоречат не действующим в настоящее время нормативным правовым актам, а именно: постановлению Совета Министров СССР от 04.05.1971, абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании».
Согласно части 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства РФ при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.
Административный истец в обоснование правовой позиции ссылается на утратившие силу нормативные акты.
Как установлено при рассмотрении настоящего административного дела, действующее федеральное законодательство не содержит норм о сохранении мер социальной поддержки пенсионерам в сфере образования.
Юридическая сила нормативного правого акта – это его свойство порождать определенные правовые последствия. Утративший силу нормативный правовой акт исключается из правового регулирования, поскольку его действие может быть распространено только на те правоотношения, которые возникли в период его действия.
Исходя из взаимосвязанных положений статьей 15, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Если исходить из того, что на момент принятия Закона № 493-ОЗ указанные прокурором постановление Совета Министров СССР от 04.05.1971 и абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» являлись действующими, то оспариваемый региональный закон им не противоречит, так как вышеуказанными нормативными правовыми актами было закреплено право за перешедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, а не компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
По мнению суда, суть административного искового заявления прокурора сводится к тому, что в законодательстве в сфере мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работников образования проживающих в сельской местности, возник некий правовой пробел в отношении бывших педагогических работников, которые переехали на постоянное жительство в Новосибирскую область после назначения пенсии на территории другого субъекта Российской Федерации, где они также проживали в сельской местности и в установленном порядке пользовались правом на меры социальной поддержки в соответствии с советским законодательством. Устранить данный пробел возможно путем дополнительного правотворчества - принятием необходимой нормы права (издания нового нормативного правового акта либо внесение изменений в действующий), но никак не путем признания нормативного правового акта не действующим.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В силу части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" прокурор субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации.
Также суд не может согласиться с позицией административного истца о неопределенности оспариваемой нормы регионального закона.
В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.
Принцип правовой определенности гарантирует участникам правоотношений отсутствие произвольных и непредсказуемых изменений их правового статуса.
Из положений статей 1, 2 Закона № 493-ОЗ следует, что он устанавливает меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг работникам образования, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области, а также условия, при которых возникает право на такие меры социальной поддержки. Из буквального толкования этих норм следует то, что они являются определенными, не противоречат нормам действующего законодательства, не содержат неопределенные требования к гражданам для предоставления им мер социальной поддержки.
При рассмотрении настоящего дела не установлено неоднозначного толкования вышеуказанных правовых норм.
Ссылка прокурора на ситуацию с Н.Н., не свидетельствует о неопределенности оспариваемых норм, так как он не является работником образования, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа на территории Новосибирской области. Как уже указывалось судом и установлено при рассмотрении гражданского дела, его право на меры социальной поддержки возникло до принятия оспариваемого закона.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт требованиям действующего законодательства соответствует, права и законные интересы пенсионеров из числа бывших педагогических работников не нарушает, административный иск удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Новосибирской области отказать в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.
Судья Разуваева А.Л.
Мотивированное решение изготовлено 13 июля 2022г.
