Дело № 3-77/07
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
22 мая 2007 г. Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Петруниной И.Н.
при секретаре Шишкиной О.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании с участием представителей прокурора Новосибирской области Козловой М.В., Зерняевой Е.А., представителя Губернатора Новосибирской области Литовской Э.А., представителя Новосибирского областного Совета депутатов Филипповой Т.Ю., гражданское дело по заявлению Прокурора Новосибирской области в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральным законам и недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 16.12.2006г. № 70-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год»
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением в защиту Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральным законам и недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 16.12.2006г. № 70-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год» (далее по тексту Закон НСО), в обосновании требований указав, что отдельные положения оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими, а именно:
- ч.2 ст. 2 Закона НСО утвержден перечень администраторов доходов областного бюджета – органов государственной власти РФ согласно таблице 2 приложения 1 в соответствии с законодательством РФ, что противоречит ч.5 ст. 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации», согласно которой субъекты РФ вправе закреплять источники доходов соответствующего бюджета за администраторами поступлений в соответствующий бюджет (органами государственной власти субъектов РФ) если иное не предусмотрено законодательством РФ, а согласно Указа Президента РФ № 649 от 20.05.2004г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» перечисленные в таблице 2 приложения 1 к Закону НСО администраторы доходов областного бюджета являются федеральными органами государственной власти;
- ст. 12 Закона НСО предоставляет право администрации Новосибирской области в ходе исполнения Закона НСО по представлению главных распорядителей средств областного бюджета вносить изменения в ведомственную, функциональную структуры расходов областного бюджета, что означает наделение администрации области полномочиями по внесению изменений в Закон НСО, что противоречит требованиям ст. ст. 7, 8, 153, 154, 158, 228, абз.2 п.1 ст. 232, 233, п.3 ст. 234, п.5 ст. 242.2 БК РФ;
- статьями 19 и 20 Закона НСО установлено, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, преданные соответственно из федерального бюджета в областной бюджет или из областного бюджета в местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели со счетов по учету средств, соответственно, областного или местных бюджетов, а неиспользованные целевые средства, потребность в которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в бюджет который их выделил, что противоречит требованиям п.2 ст. 78 БК РФ;
- статья 23 Закона НСО предоставляет право областным исполнительным органам государственной власти НСО – главным распорядителям средств областного бюджета за счет целевых средств федерального бюджета, дополнительно поступающих в 2007 году, производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований с сохранением целевого назначения с последующим внесение изменений в Закон НСО. Данное положение оспариваемого Закона НСО противоречит требованиям п.1 ст. 232 БК РФ;
- статьей 24 Закона НСО предоставлено право областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области главным распорядителям средств областного бюджета в пределах фактически поступивших целевых средств из федерального бюджета по каждому виду субвенций и субсидий перераспределять размеры средств между местными бюджетами с учетом их фактической потребности с последующим внесением изменений в Закон НСО, что противоречит требованиям абз.2 п.1 ст. 139, п.4 ст. 140, ст. ст. 153, 154, п.1 ст. 232 БК РФ;
- ч.2 ст. 29 оспариваемого Закона администрации Новосибирской области предоставлено право по итогам освоения лимитов капитальных вложений ежеквартально вносить изменения в распределение ассигнований на капитальные вложения по объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений с последующим внесение изменений в Закон НСО, по смыслу данной статьи администрации Новосибирской области фактически предоставлено право на перемещение утвержденных Законом НСО бюджетных ассигнований на капитальные вложения в пределах утвержденных бюджетных назначений, противоречит требованиям ст. ст. 153, 154, 228 БК РФ;
- ч.3 ст. 30 Закона НСО администрации Новосибирской области предоставлено право по итогам выполнения работ на объектах капитального строительства ежеквартально вносить изменения в распределение ассигнований на дорожно-строительные работы в Новосибирской области по направлениям использования и объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений с последующим внесением изменений в Закон НСО, что также противоречит требования ст. ст. 153, 154, 228 БК РФ;
- ч.2 ст. 44 Закона НСО, устанавливающая введение в действие пунктов 9, 11-18 ч.2 ст. 16 Закона НСО со дня вступления в силу законов Новосибирской области о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями Новосибирской области, противоречит п.2 ст. 5 БК РФ;
- Приложение 3 к Закону НСО, противоречит требованиям подп.2 п.5.1 ст. 2 Федерального закона от 20.08.2004г № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», в части установления дополнительного норматива отчисления НДФЛ в размере 3%;
- Приложение 9 к оспариваемому Закону НСО, в части распределения средства регионального фонда компенсаций между муниципальными районами и городскими округами на осуществление государственных полномочий по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакциональных осложнений в сумме 140,1 тыс.руб., на реализацию полномочий по осуществлению выплат инвалидам компенсации страховых премий по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств в сумме 6 511,7 тыс. руб., на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» в сумме 68 958,3 тыс. руб., противоречит ст. 133 БК РФ;
- приложение 13 к Закону НСО, в части определения в качестве заказчиков на выполнение работ по названным в приложении объектам за счет средств фонда муниципального развития ГУП НСО «УКС» и ГУП НСО «Новосибирскжилкомкоз», противоречит требованиям п.1 ст. 139 БК РФ, ст. ст. 3, 4, 21 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», п.1 ст. 42 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», подп.1.2, 5.2 Положения о фонде муниципального развития Новосибирской области, утвержденного названным законом.
Просит суд признать вышеперечисленные приложения и статьи Закона Новосибирской области от 16.12.2006г. № 70-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год» недействующими и противоречащими указанным федеральным законам и законам Новосибирской области.
В судебном заседании представители прокурора Новосибирской области дополнили заявленные требования – просят суд признать недействующей и противоречащей части 2 статьи 5 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» - часть 2 статьи 2 Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год».
Представитель Новосибирского областного Совета депутатов требования прокурора признал в части противоречия пункту 2 статьи 5 БК РФ - части 2 статьи 44 Закона НСО, устанавливающей введение в действие пунктов 9, 11-18 ч.2 ст. 16 Закона НСО со дня вступления в силу законов Новосибирской области о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями Новосибирской области, в остальной части заявление не признал, пояснив, что воспроизведение в таблице 2 приложения 1 Закона НСО федеральных органов государственной власти в качестве администраторов доходов областного бюджета не противоречит указанным прокурором федеральным законам, а является компиляцией норм федерального законодательства, регулирующих отношения в сфере контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начислением учетом, взысканием и принятием решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных платежей) в бюджет, пеней и штрафов по ним, поэтому ч.2 ст. 2 Закона НСО и названная таблица не противоречат федеральному законодательству.
Предоставленное ст. 12 Закона НСО администрации Новосибирской области право, не означает внесение изменений в Закон НСО и не влечет изменения объема расходов областного бюджета. Данное полномочие реализуется администрацией Новосибирской области в пределах исполнения бюджета по расходам, установленных ст. 219 БК РФ, в соответствии с которой бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Положения ст. ст. 19 и 20 Закона НСО соответствуют положениям ст. 52 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».
Статья 24 Закона НСО соответствует Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2007 год», соответствующим постановлениям Правительства Российской Федерации, и не противоречит бюджетному законодательству.
Распределение бюджетных ассигнований предусмотренные ст. ст. 29 и 30 Закона НСО, не наделяет администрацию Новосибирской области правом изменять показатели сводной бюджетной росписи до внесения изменения в закон о бюджете. Порядок согласования прогноза консолидированного бюджета с муниципальными образованиями включает также согласование исходных данных для формирования доходной части местных бюджетов, в том числе установление нормативов отчислений по федеральным и региональным налогам.
Установление дополнительного норматива отчислений г. Новосибирску в размере 3% , было согласовано с городским советом Новосибирска, поэтому Приложение 3 не противоречит действующему законодательству.
Представитель Губернатора Новосибирской области требования прокурора не признал, поддержав доводы представителя Новосибирского областного Совета депутатов, просит заявление прокурора оставить без удовлетворения.
Определением суда от 10.05.2007г. требования прокурора о признании противоречащим ст. 133 БК РФ и недействующим Приложения 9 к Закону НСО, в части распределения средства регионального фонда компенсаций между муниципальными районами и городскими округами на осуществление государственных полномочий по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакциональных осложнений в сумме 140,1 тыс.руб., на реализацию полномочий по осуществлению выплат инвалидам компенсации страховых премий по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств в сумме 6 511,7 тыс. руб., на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» в сумме 68 958,3 тыс. руб., выделены в отдельное производство.
Суд, изучив материалы дела, выслушав пояснения сторон, приходит к следующему.
Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 07.12.2006г. № 70-ОСД был принят Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год», вступивший в силу с 01 января 2007г.
16.12.2006г. Закон НСО был подписан Губернатором Новосибирской области и опубликован в газете «Советская Сибирь» № 250 от 26.12.2006г., а также газете «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» № 4 от 16.01.2007г.
Согласно пункту «ж» статьи 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статьи 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного Кодекса, т.е. бюджетные правоотношения.
Частью 2 статьи 2 Закона НСО утвержден перечень администраторов доходов областного бюджета – органов государственной власти Российской Федерации (таблица 2 приложения 1).
В соответствии с названной таблицей в качестве администраторов доходов областного бюджета – органов государственной власти Российской Федерации утверждены: Министерство внутренних дел РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство по рыболовству, Министерство сельского хозяйства РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по образованию, Министерство обороны РФ, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по труду и занятости, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Пенсионный Фонд РФ, Федеральное дорожное агентство, Министерство регионального развития РФ, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Фонд социального страхования РФ.
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что воспроизведение в таблице 2 приложения 1 Закона НСО федеральных органов государственной власти в качестве администраторов доходов областного бюджета не противоречит указанным прокурором федеральным законам, а является компиляцией норм федерального законодательства, регулирующих отношения в сфере контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начислением учетом, взысканием и принятием решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных платежей) в бюджет, пеней и штрафов по ним, правильными признаны быть не могут, так как основаны на ошибочном толковании положений действующего бюджетного законодательства.
Согласно статьи 1 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней. В соответствии со ст. 2 данного Федерального закона основные источники доходов бюджетов Российской Федерации закреплены за администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации (федеральными органами государственной власти), согласно приложению 11.1D:\Users\rrp-volkovvv\AppData\Local\WINDOWS\Рабочий стол\1ИНСТА~1\нормативные акты\решение Об областном бюджете.doc - sub_11100#sub_11100 к настоящему Федеральному закону.
Субъекты Российской Федерации вправе закреплять источники доходов соответствующего бюджета за администраторами поступлений в соответствующий бюджет (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) (ч.5 ст. 2 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации»).
Анализируя вышеуказанные нормы права в совокупности с содержанием п. п. 1 - 6 Указа Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927), п.1 Положения о Министерстве финансов РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. № 329), п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе (утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004г. № 1315), п.1 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству (утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004г. № 295), п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 24.03.2006г. № 164), ст. 1 Федерального закона от 08.01.1998г. № 7-ФЗ «О судебном департаменте при Верховном Суде РФ», п.1 Положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. № 325, п. 1 Положения о Федеральном агентстве по образованию (утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.2004г. № 288), п.1 Положения о Министерстве обороны РФ (утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004г. № 1082), п.1 Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004г. № 286), п. 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.04г. № 283), п. 1 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов (утв. Постановлением Правительства РФ от16.06.04г. № 282), п.1 Положения о Федеральной службе по труду и занятости (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.04г.), ст.ст.10, 94 Конституции РФ, п.1,2 Положения о Пенсионном Фонде РФ (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991г. № 2122-1), п.1 Положения о Федеральном дорожном агентстве (утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.04г. № 374), п.1 Положения о Министерстве регионального развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 26.01.05г. №40), п.1 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.04г. № 397), п.1,2 Положения о Фонде социального страхования РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12.02.94г. № 101), следует, что Новосибирский областной Совет депутатов не вправе утверждать основные источники доходов областного бюджета за федеральными органами государственной власти.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что часть 2 статьи 2 и таблица 2 приложения 1 к Закону Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год» в части утверждения администраторами доходов областного бюджета: Министерства внутренних дел РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства по рыболовству, Министерства сельского хозяйства РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, Федерального агентства по образованию, Министерства обороны РФ, Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов, Федеральной службы по труду и занятости, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Пенсионного Фонда РФ, Федерального дорожного агентства, Министерства регионального развития РФ, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Фонда социального страхования РФ, противоречит положениям вышеназванного федерального законодательства.
Согласно статьи 12 оспариваемого Закона НСО администрации Новосибирской области предоставлено право в ходе исполнения Закона НСО по представлению главных распорядителей средств областного бюджета вносить изменения в ведомственную, функциональную структуры расходов областного бюджета:
- при перераспределении полномочий между областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области на суммы соответствующие объему перераспределяемых полномочий;
- при передаче областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области части полномочий федеральных органов исполнительной власти на суммы, соответствующие объему переданных полномочий;
- на суммы целевых средств, дополнительно поступающих из федерального бюджета;
- на суммы средств, представляемых областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области и бюджетам муниципальных образований за счет средств резервного фонда администрации Новосибирской области;
- на суммы средств, направляемых областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области на оплату исполнительных листов судебных органов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Действующее бюджетное законодательство (ст. ст. 233, 234, 228 БК РФ и др.) предусматривает право органа, исполняющего соответствующий бюджет, в ходе его исполнения вносить изменения в классификацию, в том числе и в случаях предусмотренных пунктами 1-5 оспариваемой статьи.
Но при этом, суд приходит к выводу, что администрация Новосибирской области является ненадлежащим субъектом вышеназванных правоотношений, поскольку правом на внесение указанных изменений обладает орган, исполняющий бюджет, а администрация Новосибирской области таковым не является. При этом суд исходит из следующего.
Вопрос об установлении порядка исполнения бюджета субъекта РФ относится к исключительному ведению субъекта РФ, и в Новосибирской области регулируется Законом Новосибирской области от 19.07.2006г. № 18-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области».
В силу ст. 51 данного Закона, финансовым органом Новосибирской области является областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность в сфере областных финансов.
Финансовый орган Новосибирской области, являясь функциональным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляет следующие бюджетные полномочия: разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Новосибирской области; составляет проект областного бюджета; осуществляет исполнение областного бюджета; составляет отчет об исполнении областного бюджета; составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета и представляет его в Министерство финансов Российской Федерации; ведет реестр расходных обязательств Новосибирской области; организует бюджетный учет средств областного бюджета; осуществляет контроль за использованием средств, выделяемых из областного бюджета целевым назначением; составляет сводную бюджетную роспись областного бюджета; утверждает лимиты бюджетных обязательств для распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств; перемещает бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств; осуществляет предварительный, текущий и последующий финансовый контроль за использованием средств областного бюджета; и иные полномочия в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Финансовым исполнительным органом государственной власти Новосибирской области является Управление налоговой и финансовой политики Новосибирской области (постановление Губернатора Новосибирской области от 14.03.2005г. № 1444 «О структуре исполнительных органов государственной власти Новосибирской области».)
Доводы представителя Новосибирского областного Совета депутатов о том, что органом, исполняющим областной бюджет, в силу ст. 8 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетом процессе в Новосибирской области» является администрация Новосибирской области, суд находит несостоятельными.
Статья 8 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», определяет бюджетные полномочия администрации Новосибирской области, к которым относится, в том числе и обеспечение исполнения областного бюджета.
Вместе с тем, по мнению суда понятия: «обеспечение исполнения бюджета» и «осуществление исполнения бюджета» не являются тождественными.
Так, обеспечение – это предоставление достаточных материальных средств, снабжение чем-нибудь в нужном количестве; а осуществление – это приведение в исполнение, воплощение в действительность (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка/Российская Академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова.-4-е изд., дополненное. -М.:Азбуковник, 1997).
Статья 215.1 БК РФ, также разграничивает эти понятия: обеспечение исполнения бюджета возлагается на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган субъекта РФ.
В обоснование своих доводов о законности предоставления администрации Новосибирской области прав по перераспределению бюджетных ассигнований, представитель Губернатора Новосибирской области ссылался на Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».
Суд не может согласиться с этими доводами, так как они основаны на неправильном толковании закона.
В соответствии с подп. «в» п.1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета субъекта РФ.
Вместе с тем, исполнение бюджета субъекта РФ (согласно п.3 ст. 26.13 Федерального закона № 184-ФЗ) и контроль за его исполнением осуществляется органом государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных данным Федеральным законом, БК РФ, а также принятыми в соответствии с ним законами субъекта РФ.
При этом органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно организовывают и осуществляют исполнение бюджета субъекта РФ в соответствии с общими принципами, установленными БК РФ (ст. 26.22 Федерального закона № 184-ФЗ).
Таким образом, названные статьи устанавливают только общие положения организации исполнения бюджета субъекта РФ, которые конкретизируются непосредственно в законах субъекта РФ и иных правовых актах, принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
То обстоятельство, что администрация Новосибирской области обеспечивает исполнение областного бюджета, не дает ей полномочий по внесению изменений в ходе исполнения бюджета в ведомственную и функциональные структуры расходов бюджета.
Доводы представителя Новосибирского областного Совета депутатов о том, что оспариваемое полномочие реализуется администрацией Новосибирской области в пределах исполнения бюджета по расходам, установленного ст. 219 БК РФ, являются необоснованными.
Установленные 219 БК РФ основные этапы санкционирования при исполнении расходов бюджета, относятся, в силу ст. 51 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» к полномочиям Управления Финансов и Налоговой политики Новосибирской области, а не к полномочиям администрации Новосибирской области.
Поэтому, внесение изменений в ведомственную и функциональные структуры расходов областного бюджета в ходе его исполнения, по представлениям главных распорядителей средств областного бюджета, относится к полномочиями Управления Финансов и Налоговой политики Новосибирской области (далее по тексту УФ и НП Новосибирской области), как органа исполняющего бюджет, по перемещению и изменению бюджетных ассигнований, с учетом требований федерального законодательства.
При этом суд учитывает, что аналогичное право Министерства финансов РФ закреплено в статье 38 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и п. 2 постановления Правительства РФ от 23.02.2007г. № 126 «О мерах по реализации Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год».
По мнению суда, в данном случае следует также учитывать и принцип единства бюджетной системы, означающий единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы (статья 29 Бюджетного кодекса РФ).
Определение порядка внесения изменений в ведомственную, функциональную структуры расходов областного бюджета в ходе его исполнения не являются предметом регулирования ст. 217 БК РФ, поэтому ссылка представителя Новосибирского областного Совета депутатов на данную статью, несостоятельна.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что администрации Новосибирской области в нарушение требований федерального законодательства оспариваемой нормой предоставлены необоснованные полномочия по внесению изменений в ведомственную и функциональные структуры расходов областного бюджета в ходе его исполнения.
Следовательно, статья 12 Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007г», подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству.
Обоснованными являются доводы прокурора о противоречии статей 19 и 20 Закона НСО требованиям части 2 статьи 78 БК РФ.
Так статьей 19 Закона НСО установлено, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, переданные из областного бюджета в местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели со счетов по учету средств местных бюджетов. Неиспользованные целевые средства, потребность которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в областной бюджет.
Статьей 20 Закона НСО установлено, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, переданные из федерального бюджета в областной бюджет, подлежат использованию в 2007году на те же цели со счетов по учету средств областного бюджета. Неиспользованные целевые средства областного бюджета, поступившие из федерального бюджета, потребность которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в доходы федерального бюджета.
Целевое финансирование из федерального и областного бюджетов в областной бюджет и местные бюджеты соответственно, осуществляется в форме субсидий и субвенций (абз.11, 12 ст. 6 БК РФ).
В силу ч.2 ст. 78 БК РФ, возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их не использования в установленные сроки.
Ссылка представителей Новосибирского областного Совета депутатов и Губернатора Новосибирской области на п. 3 ст. 52 ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», согласно которой не использованные в 2006 году целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели, является необоснованной.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, нормативные правовые акты, относящиеся, согласно ч.1 ст. 2 БК РФ, к бюджетному законодательству Российской Федерации, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае противоречия между Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами бюджетного законодательства, применяется Бюджетный кодекс РФ.
Исходя из того, что при рассмотрении данного дела выявились противоречия между положениями п. 3 ст.52 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и п. 2 ст. 78 БК РФ, то, руководствуясь ч.1 ст. 2 БК РФ, при разрешении данного спора подлежит применению ч.2 ст. 78 БК РФ.
Таким образом, независимо от наличия или отсутствия потребности в целевых денежных средствах в 2007 году, поступивших в соответствующий бюджет из бюджета вышестоящего уровня и не использованных в 2006 году, они подлежат безусловному возврату в соответствующий бюджет выделивший их, поэтому статьи 19, 20 оспариваемого Закона НСО подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству.
Норма статьи 23 Закона НСО предоставляет право областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области – главным распорядителям средств областного бюджета за счет целевых средств бюджета, дополнительно поступающих в 2007 году, производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований с сохранением целевого назначения с последующим внесением изменений в Закон НСО.
Из взаимосвязи части 1 и части 2 пункта 1 статьи 232 БК РФ, следует, что субсидии и субвенции, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта РФ сверх утвержденных законом о бюджете доходов, направляются органом, исполняющим бюджет, на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись и последующим внесением изменений и дополнений в закон о бюджете.
Частью 1 статьи 113 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», установлено, что доходы, фактически полученные при исполнении областного бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, направляются именно финансовым органом Новосибирской области на уменьшение размера дефицита областного бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства Новосибирской области, без внесения изменений в закон о бюджете. При этом финансовый орган Новосибирской области, осуществляющий исполнение бюджета (УФ и НП Новосибирской области) подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.
Суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, в силу ст. ст. 50 и 55 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», областные исполнительные органы государственной власти – главные распорядители средств областного бюджета также относятся к органам исполняющим бюджет, в контексте ст. 232 БК РФ.
Главные распорядители бюджетных средств являются участниками бюджетного процесса в Новосибирской области и в соответствии статьи 154 Бюджетного кодекса РФ, как органы исполнительной власти осуществляют исполнение бюджета. Но при этом необходимо учитывать то обстоятельство, что исполнение бюджета ими осуществляется в рамках бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ), составленной на основе утвержденного бюджета, по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, то есть они исполняют только соответствующую часть областного бюджета, а не весь бюджет области в целом.
Статья 55 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», на которую ссылаются в обоснование своих доводов заинтересованные лица, определяет понятие главных распорядителей бюджетных средств, но не наделяет их правами производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований за счет целевых средств федерального бюджета.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что только финансовый орган исполняющий бюджет Новосибирской области, а таковым является исполнительный орган государственной власти Новосибирской области – УФ и НП Новосибирской области, вправе за счет целевых средств бюджета, дополнительно поступающих в 2007 году, производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований с сохранением целевого назначения с последующим внесением изменений в Закон НСО.
Следовательно, главным распорядителям средств областного бюджета в нарушение требований федерального законодательства оспариваемой нормой необоснованно предоставлены полномочия по финансированию расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований за счет целевых средств федерального бюджета, поэтому статья 23 Закона НСО подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству.
Статьей 24 Закона НСО предоставлено право областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области – главным распорядителям средств областного бюджета в пределах фактически поступивших целевых средств из федерального бюджета по каждому виду субсидий и субвенций перераспределять размеры средств между местными бюджетами с учетом их фактической потребности с последующим внесением изменений в Закон НСО.
Суд не может согласиться с утверждениями представителей заинтересованных лиц о том, что положения оспариваемой статьи распространяются только на те целевые средства, которые поступили из федерального бюджета сверх утвержденных законом о бюджете субсидий и субвенций.
Диспозицией данной нормы охватываются не только случаи поступления целевых средств сверх утвержденных законом о бюджете, но случаи поступления целевых средств из федерального бюджета, меньше утвержденных законом о бюджете области.
Действительно ст. 233 БК РФ и ст. 114 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», главным распорядителям бюджетных средств предоставлено право в пределах своей компетенции перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств, но в объеме не превышающем 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств. При этом внесение изменений в закон о бюджете не производится.
Статьей 234 БК РФ предусмотрена возможность перемещения бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, однако такое право предоставлено только органу, исполняющему бюджет (т.е. УФ и НП Новосибирской области). Аналогичная норма установлена ст. 115 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области».
Поскольку оспариваемая норма закона содержит условие – «с последующим внесением изменений в закон о бюджете», то суд приходит к выводу о том, что этой нормой регулируются отношения по перераспределению фактически поступивших целевых средств из федерального бюджета, которые могут превышать предельные изменения бюджетных ассигнований, предусмотренные ст. 233, 234 БК РФ, что входит в противоречие со ст. ст. 153, 154 БК РФ, согласно которым главные распорядители бюджетных средств не наделены правом внесения изменений в закон о бюджете субъекта РФ.
В силу ст. ст. 153, 154 БК РФ, ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и главы 12 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» - это является прерогативой законодательного (представительного) органа субъекта РФ – Новосибирского областного Совета депутатов.
Ссылка представителей заинтересованных лиц на ч.2 п.1 ст. 232 БК РФ, является необоснованной, так как данная норма предоставляет право направить субсидии и субвенции, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта РФ и местного бюджета сверх утвержденных законом о бюджете доходов, на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с последующим внесением изменений и дополнений в закон о бюджете, не главным распорядителям средств бюджета, а органу, исполняющему бюджет, в данном случае – УФ и НП Новосибирской области.
Таким образом, статья 24 Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год» противоречит действующему федеральному законодательству.
Правомерными являются требования прокурора о признании недействующей части 2 статьи 29 Закона НСО.
В соответствии с ч.2 ст. 29 Закона НСО администрации Новосибирской области предоставлено право по итогам освоения лимитов капитальных вложений ежеквартально вносить изменения в распределение ассигнований на капитальные вложения по объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений с последующим внесением изменений в Закон НСО.
Данная норма Закона НСО противоречит требованиям бюджетного законодательства, в частности ст. ст. 153, 154, 228 БК РФ, по следующим основаниям.
Распределение ассигнований из областного бюджета на капитальные вложения по направлениям, заказчикам и объектам утверждено в приложении 13 к Закону НСО (л.д. 68 т.1).
Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств (п. 3 ст. 234 БК РФ), таковым органом, на основании вышеизложенного, является УФ и НП Новосибирской области.
Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случае изменения бюджетных ассигнований, определенном ст. 228 БК РФ, а также в случае блокировки расходов, определенном ст. 231 БК РФ (ч.2 ст. 224 БК РФ).
Статья 228 БК РФ, устанавливает перечень случаев изменения бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя бюджетных средств, а именно: вследствие введения режима сокращения расходов бюджета, определенного ст. 229 БК РФ; исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом о бюджете, определенного ст. 232 БК РФ; вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах полномочий, определенных ст.233 БК РФ.
Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях должно быть осуществлено также в соответствии с п. 5 ст. 242.2 БК РФ.
Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств (ст. 233 БК РФ).
При этом следует учитывать положения ч.3 ст. 115 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», установившие, что бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджета, в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств вправе перемещать только финансовый орган Новосибирской области (УФ и НП Новосибирской области).
Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств, которые могут производиться без внесения изменений в закон о бюджете установлены ст. 234 БК РФ.
Указание в оспариваемой части 2 сттатьи 29 Закона НСО на право администрации Новосибирской области сначала вносить изменения в распределение ассигнований, и только после этого вносить изменения в закон о бюджете, свидетельствует о том, что администрации Новосибирской области фактически предоставлено право вносить изменения в распределение бюджетных ассигнований на капитальные вложения свыше значений предельных изменения бюджетных ассигнований установленных ст. ст. 233, 234 БК РФ.
Кроме того, судом принимается во внимание, что администрация Новосибирской области не наделена правом внесения изменений в закон о бюджете субъекта РФ.
Таким правом обладает Новосибирский областной Совет депутатов по вышеизложенным основаниям.
Несостоятельным являются доводы заинтересованных лиц о том, что в соответствии с оспариваемой нормой Закона НСО администрации Новосибирской области фактически предоставлено право по итогам освоения лимитов капитальных вложений составлять проект изменений в распределение ассигнований на капитальные вложения по объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений, для внесения соответствующих изменений в закон о бюджете.
Анализ содержания оспариваемой нормы Закона НСО во взаимосвязи со ст. 6 БК РФ и вышеназванными статьями Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что внесение изменений в закон о бюджете будет производиться уже после фактического внесения изменений администрацией Новосибирской области в распределение ассигнований на капитальные вложения по объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений,что противоречит действующему бюджетному законодательству.
Ссылка заинтересованных лиц на ст. 217 БК РФ, является необоснованной, т.к. данная норма регулирует порядок составления и утверждения сводной бюджетной росписи и не регламентирует порядок и основания внесений изменений в бюджетные ассигнования.
Исходя из изложенного, предоставленное администрации Новосибирской области право ежеквартального изменения бюджетных ассигнований в пределах утвержденных бюджетных назначений и доведенных в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя бюджетных средств, по итогам освоения лимитов, в том числе лимитов капитальных вложений, до внесения изменений в закон о бюджете, противоречит вышеназванным нормам федерального законодательства, в связи с чем, часть 2 статьи 29 Закона НСО подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству.
Также подлежит удовлетворению и требование прокурора о признании противоречащей действующему федеральному законодательству части 3 статьи 30 Закона НСО.
Так, частью 3 статьи 30 Закона НСО администрации Новосибирской области предоставлено право по итогам выполнения работ на объектах капитального строительства ежеквартально вносить изменения в распределение ассигнований на дорожно- строительные работы в Новосибирской области по направлениям использования и объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений с последующим внесением изменений в Закон НСО.
Данная норма Закона НСО противоречит требованиям бюджетного законодательства, в частности ст. ст. 153, 154, 228 БК РФ, при этом суд исходит из следующего.
Распределение ассигнований из областного бюджета на дорожно-строительные работы в Новосибирской области по направлениям использования и объектам утверждено в приложении 17 к Закону НСО (л.д. 71 т.1).
Статья 228 БК РФ, устанавливает перечень случаев изменения бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя бюджетных средств, а именно: вследствие введения режима сокращения расходов бюджета, определенного ст. 229 БК РФ; исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, определенного ст. 232 БК РФ; вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах полномочий, определенных ст.233 БК РФ.
Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях должно быть осуществлено также в соответствии с п. 5 ст. 242.2 БК РФ.
Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств (ст. 233 БК РФ).
Частью 3 статьи 115 Закона Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», определено, что бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджета, в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, вправе перемещать только финансовый орган Новосибирской области (т.е. УФ и НП Новосибирской области).
Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств, которые могут производиться без внесения изменений в закон о бюджете установлены ст. 234 БК РФ.
Таким образом, администрация Новосибирской области не наделена полномочиями в процессе исполнения бюджета самостоятельно вносить изменения в утвержденное законом о бюджете распределение бюджетных ассигнований, в том числе на капитальные вложения.
Исходя из изложенного суд приходит к выводу, что областные органы исполнительной власти не наделены полномочиями в процессе исполнения бюджета по самостоятельному внесению изменений в утвержденное законом о бюджете распределение бюджетных ассигнований, в том числе на капитальные вложения, с превышением объемов предельных изменений бюджетных ассигнований, установленных ст. 234 БК РФ, хотя и с последующим внесением таких изменений в закон о бюджете.
При этом судом учитывается то обстоятельство, что администрация Новосибирской области не наделена правом внесения изменений в закон о бюджете субъекта РФ. Таким правом обладает Новосибирский областной Совет депутатов по вышеизложенным основаниям.
Несостоятельным являются доводы заинтересованных лиц о том, что в соответствии с оспариваемой нормой Закона НСО администрации Новосибирской области предоставлено право по итогам выполнения работ составлять проект изменений в распределение ассигнований на капитальные вложения по объектам в пределах утвержденных бюджетных назначений, для внесения соответствующих изменений в закон о бюджете.
Анализ содержания оспариваемой нормы Закона НСО и вышеназванными статьями Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что внесение изменений в закон о бюджете будет производиться уже после фактического внесения изменений администрацией Новосибирской области в распределение ассигнований на дорожно-строительные работы в пределах утвержденных бюджетных назначений, что противоречит действующему бюджетному законодательству.
Исходя из изложенного, часть 3 статьи 30 Закона НСО противоречит действующему федеральному законодательству.
Требование прокурора о признании недействующей и противоречащей части 2 статьи 44 Закона НСО, предусматривающей, что пункты 9, 11-18 части 2 ст. 16 Закона НСО вводятся в действие со дня вступления в силу законов Новосибирской области о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями Новосибирской области, подлежит удовлетворению. При этом суд принимает во внимание признание в этой части заявления прокурора представителями заинтересованных лиц,
Статья 5 БК РФ определяет действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени. Абзац 1 пункта 2 этой статьи, определяющий момент вступления в силу закона о бюджете на финансовый год – со дня его подписания, имеет императивный характер.
Приложением 13 к Закону НСО утверждено распределение ассигнований на капитальные вложения из областного бюджета по направлениям, заказчикам и объектам (л.д. 68 т.1).
Согласно данному приложению ассигнования на капитальные вложения осуществляются, в том числе, и за счет средств фонда муниципального развития в сумме 1 562 118,0 тыс. рублей. В качестве заказчиков на выполнение работ по указанным в приложении объектам за счет средств фонда муниципального развития установлены ГУП НСО «УКС» и ГУП ЖКХ НСО «Новосибирскжилкомхоз».
Суд соглашается с доводами прокурора о том, что определение ГУП НСО «УКС» и ГУП НСО «Новосибирскжилкомкоз» в качестве заказчиков на выполнение работ по названным в приложении 13 к Закону НСО объектам за счет средств фонда муниципального развития противоречит требованиям федерального законодательства.
В силу ч.1 ст. 139 БК РФ, в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации.
Статьей 42 Закона Новосибирской области от 19.07.2006г. № 18-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», регламентирован порядок создания Фонда муниципального развития Новосибирской области, а также предусмотрено, что объем фонда муниципального развития Новосибирской области и распределение субсидий из него между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) утверждается законом о бюджете.
Положение о Фонде муниципального развития Новосибирской области (далее по тексту – Положение), утверждено в приложении 2 к Закону Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области».
В соответствии с п. 1.2 Положения, Фонд образуется в целях оказания государственной поддержки муниципальным образованиям в виде предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, направленных на развитие отдельных технологических и социально направленных отраслей хозяйства муниципального значения.
При этом в части 2 пункта 1.2 Положения, предусмотрено, что в целях настоящего Положения инвестиционные программы и проекты развития общественной инфраструктуры местного значения представляют собой разработанные по заказу муниципальных образований программы и проекты по осуществлению расходов капитального характера по развитию общественной инфраструктуры муниципальных образований, финансируемые за счет бюджетных и внебюджетных средств.
Перечень муниципальных образований, получающих государственную поддержку из средств Фонда, с указанием размера выделяемых субсидий по каждой инвестиционной программе (проекту) устанавливается в приложении к закону о бюджете.
Перечисление субсидий местным бюджетам производится главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с утвержденной бюджетной росписью и действующей бюджетной классификацией (п.5 Положения).
Пунктом 9.3 Положения установлено, что полученные субсидии из Фонда органы местного самоуправления должны учитывать в местных бюджетах в соответствии с действующей бюджетной классификацией доходов, и отражать средства по направлениям расходов в соответствии с действующей классификацией расходов
Согласно ст.ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В соответствии со ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В соответствии со ст.ст. 3, 4 названного Федерального закона под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальными заказчиками могут выступать только органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставкитоваров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.
В силу ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Порядок перепоручения муниципальным заказчиком функций размещения заказа для муниципальных нужд урегулирован нормами Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, выполнение функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд находится вне компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, из анализа ст.ст. 9, 31, 31.1, 72 БК РФ, следует, что установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования является полномочиями муниципального образования.
В связи с чем, суд приходит к выводу о том, что приложение 13 к Закону НСО в части определения в качестве заказчиков на выполнение работ по названным в приложении объектам за счет средств фонда муниципального развития ГУП НСО «УКС» и ГУП НСО «Новосибирскжилкомкоз», принято с превышением полномочий субъекта РФ ипротиворечит требованиям п.1 ст. 139 БК РФ, ст.ст. 3, 4, 21 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Приложением 3 к Закону НСО (л.д. 34 об., т.1) утверждены нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в областной бюджет, – для г. Новосибирска дополнительный норматив отчислений установлен в размере трех процентов.
В соответствии с п. 2 ст. 58 БК РФ законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в бюджет субъекта РФ, в порядке предусмотренном ст. ст. 137, 138 Бюджетного кодекса.
Доводы прокурора о том, что при утверждении Закона НСО замена дотаций г. Новосибирску на дополнительный норматив отчислений от НДФЛ была осуществлена на основании письма мэра г. Новосибирска от 21.09.06г. № 01-8-1661 ( л.д. 75, т.1), что противоречит подп.2 п.5.1 ст. 2 Федерального закона от 20.08.2004г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», являются несостоятельными и опровергаются доказательствами имеющимися в материалах дела.
Указанное письмо адресовано на имя первого заместителя Губернатора Новосибирской области, который, в соответствии с п. 1 ст. 38 Устава Новосибирской области не является субъектом законодательной инициативы, следовательно, не может произвести замену либо выступить с инициативой о внесении в проект закона о бюджете на 2007 г. норм о замене г. Новосибирску дотации на дополнительный норматив.
Абзацем 3 пункта 4 ст. 138 БК РФ, установлено, что при составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ указанные в данном пункте дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заманены дополнительными нормативными отчислениями в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.
Аналогичное положение содержится в ч.5 ст. 83 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Пунктом 5.1 ст. 2 Федерального закона от 20.08.2004г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», установлено, что при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 2006 - 2008 годы статья 138 БК РФ применяется с учетом особенностей: в частности, по согласованию с представительными органами муниципальных районов (городских округов) дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджет субъекта РФ (подп.2 п.5.1. ст. 2 данного Федерального закона).
Представительным органом муниципального образования г. Новосибирска является городской Совет Новосибирска (ст. 27 Устава города Новосибирска).
В соответствии с п. 8 ст. 70 Регламента Новосибирского областного Совета депутатов, постановление областного Совета о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти рабочих дней направляются субъектам права законодательной инициативы для подачи поправок.
Проект областного бюджета на 2007 год, содержащий оспариваемое приложение 3 направлялся в городской Совет Новосибирска для рассмотрения и внесения соответствующих поправок.
Согласно ст. 39 Регламента городского Совета Новосибирска, проекты законов Новосибирской области, принятые Новосибирским областным Советом депутатов в первом чтении и направленные в городской Совет для внесения поправок, председателем городского Совета направляются в постоянную комиссию в соответствии с вопросами ее ведения и мэру города Новосибирска для изучения и, при необходимости, подготовки поправок к законопроекту.
Замечаний и поправок к законопроекту «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год», в части установления г. Новосибирску дополнительного норматива в размере трех процентов, от городского Совета Новосибирска не поступало.
01.11.2006 мэром г. Новосибирска в соответствии со ст. 18 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Новосибирске, принятым решением городского Совета Новосибирска от 26.03.1998 № 131, было представлено в городской Совет Бюджетное послание на 2007 год (л.д.136, 137,151.173 т.2), в котором присутствовали: раздел III «Основные направления бюджетной и налоговой политики г. Новосибирске на 2007 финансовый год», раздел Х «Основные характеристики межбюджетных отношений бюджета г. Новосибирска с областным бюджетом Новосибирской области и федеральным бюджетом Российской Федерации на 2007 год», раздел XI «Обоснование и расчеты доходов и расходов бюджета г. Новосибирска на 2007 год», содержащие указание на норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 33 процентов (т.е. с учетом трех процентов дополнительного норматива), и отсутствие дотации из вышестоящего бюджета
Решением городского Совета Новосибирска от 22.12.2006 № 438 «О бюджете города на 2007 год» (пункты 1, 2) был утвержден бюджет г. Новосибирска и установлено, что доходная часть бюджета города на 2007 год формируется за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений в соответствии с разделом «Доходная часть бюджета города на 2007 год» приложения 1 к указанному решению, установившему, что доходы от налога на доходы физических лиц поступают в размере 4687997,0 тыс. рублей, т.е. в соответствии с разделом XI Бюджетного послания на 2007 год «Обоснование и расчеты доходов и расходов бюджета г. Новосибирска на 2007 год» - с учетом поступлений по нормативу 3% (л.д. 221, 223 т.2 ).
В соответствии с п. 7 ст. 49.1 Регламента городского Совета Новосибирска, принятого решением городского Совета от 25.10.2005 № 118, и пунктом 2.1. Положения о постоянной комиссии городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике, принятого решением городского Совета от 22.06.2005 № 40, профильной комиссией по рассмотрению проекта бюджета города является постоянная комиссия городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике, к компетенции которой относятся, в том числе, рассмотрение вопросов и проектов решений городского Совета, касающихся доходов бюджета города.
Согласно п.п. 8, 9 ст. 49.1 указанного Регламента, и п. 19.2 ст. 19 Положения о постоянной комиссии Городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике, в функции постоянной комиссии городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике входит подготовка сводного заключения на основании решений постоянных комиссий с предложениями и замечаниями к проекту бюджета. При подготовке сводного заключения учитываются также предложения депутатов, результаты рассмотрения проекта бюджета в комиссии, мнения экспертов и специалистов. В части замены дотации на норматив отчислений по НДФЛ 3% замечаний от перечисленных лиц, не поступило.
Решением постоянной комиссии городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике от 22.11.2006 № 165 «О сводном заключении постоянной комиссии городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике по проекту решения городского Совета Новосибирска «О бюджете города на 2007 год» такое заключение принято (л.д. 120, 121 т.1), при этом в заключении указано, что постоянная комиссия городского Совета Новосибирска по бюджету и налоговой политике считает принципиальным фактором, оказавшим влияние на изменение планируемой структуры доходной части бюджета в 2007 году – увеличение с 01.01.2007 нормативов отчислений в бюджет города от НДФЛ на 3%.
Статьями 11, 71 Регламента городского Совета Новосибирска, установлено, что предварительное рассмотрение проектов решений городского Совета осуществляют постоянные комиссии. В первом чтении утверждаются и не подлежат изменению основные характеристики бюджета города, в том числе и общая сумма доходов (п.15 ст. 49.1 Регламента).
27.11.2006г. городской Совет Новосибирска принял в первом чтении проект решения городского Совета Новосибирска «О бюджете города на 2007 год», в общей сумме доходов с учетом доходов по НДФЛ по дополнительному нормативу 3%. (л.д. 196, 199 т.2).
Во втором чтении поправок касающихся изменения суммы доходов по НДФЛ в сторону уменьшения и соответствующего увеличения по строке «Дотации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» не подавалось, и городской Совет Новосибирска утвердил все доходы по кодам классификации, тем самым зафиксировав в своем решении о бюджете города на 2007 г. свое согласие с заменой дотации на норматив отчислений.
Кроме того, судом принимается во внимание, что и в Экспертном заключении Контрольно-счетной палаты города Новосибирска на проект бюджета города на 2007 год, которое рассматривалось городским Советом Новосибирска и было роздано всем депутатом городского Совета Новосибирска, указывалось на замену дотации на норматив отчислений 3% (л.д.143,144,148,164 т.1).
Исходя из изложенного и учитывая то обстоятельство, что действующим законодательством не установлена конкретная форма согласования с представительным органом городского округа замены дотации на дополнительный норматив, а именно, что оно (согласование) должно быть оформлено в виде отдельного решения представительного органа (в данном случае решением городского Совета Новосибирска), то согласованием городского Совета Новосибирска суд признает: отсутствие поправок городского Совета Новосибирска к проекту закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год», принятому в первом чтении Новосибирским областным Советом депутатов с установленным размером дополнительного норматива г. Новосибирску и принятие решения городского Совета Новосибирска «О бюджете города на 2007 год», в котором предусматривается размер дополнительного норматива.
В связи с чем, Приложение 3 к Закону НСО в части установления дополнительного норматива отчисления от налога на доходы физических лиц в размере 3 процентов г. Новосибирску не противоречит подп.2 п.5.1 ст. 2 Федерального закона от 20.08.2004г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).
На основании п. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-1 «О средствах массовой информации в Российской Федерации» сообщение о принятии решения должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный акт. В Новосибирской области официальными источниками опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти области являются газеты «Советская Сибирь», «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов».
Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Заявление Прокурора Новосибирской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Закона Новосибирской области от 16.12.2006г. № 70-ОЗ «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год»: часть 2 статьи 2 и таблицу 2 приложения 1; статью 12; статью 19; статью 20; статью 23; статью 24; часть 2 статьи 29; часть 3 статьи 30; часть 2 статьи 44; приложение 13 в части определения в качестве заказчиков на выполнение работ по названным в приложении объектам за счет средств фонда муниципального развития ГУП НСО «УКС» и ГУП НСО «Новосибирскжилкомкоз».
В остальной части в удовлетворении заявления прокурора Новосибирской области отказать.
Обязать Новосибирский областной Совет депутатов после вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения в газетах «Советская Сибирь», «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов».
Решение может быть обжаловано в 10-ти дневный срок в Верховный суд Российской Федерации с подачей жалобы через Новосибирский областной суд.
Председательствующий по делу (подпись)
Копия верна: Судья Петрунина И.Н.
Секретарь Шишкина О.С.
