Мостовской районный суд Краснодарского края Информация предоставлена Интернет–порталом ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru) Вернуться назад
Мостовской районный суд Краснодарского края — СУДЕБНЫЕ АКТЫ
К делу №2-150/2012
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
14 февраля 2012 года п. Мостовской
Мостовской районный суд Краснодарского края
в составе:
председательствующего Сыроватской М.А.,
при секретаре Черной Л.В.,
с участием прокурора Сушкова О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Мостовского района в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Мостовского района обратился в суд с заявлением об оспаривании решения Совета муниципального образования Мостовский район Краснодарского края № 160 от 28 декабря 2011 года «Об отмене решения Совета муниципального образования Мостовский район от 29 мая 2007 года № 269 «О дополнительном материальном обеспечении к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Мостовского района», в котором просит признать данное решение незаконным и отменить его, мотивируя заявление тем, что оспариваемым решением Совета муниципального образования Мостовский район от 28.12.2011 № 160, вступившим в законную силу с 30.12.2011 после его обнародования, отменено решения Совета муниципального образования Мостовский район от 29.05.2007 № 269 «О дополнительном материальном обеспечении к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Мостовского района». После вступления в силу указанного нормативного правового акта отменены дополнительные выплаты (доплаты к пенсии) лицам, замещавшим на 16.09.1997 или позже муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в муниципальном образовании Мостовский район, предусмотренные Реестром муниципальных должностей МО Мостовский район, а также замещавшим должности, предусмотренные Перечнем должностей органов представительной и исполнительной власти Мостовского района, имеющим стаж государственной службы, дающий право на ежемесячное дополнительное обеспечение к государственной пенсии.
Однако при отмене правового регулирования законодатель муниципального образования не обладает неограниченной свободой усмотрения и не может произвольно отказаться от взятых на себя ранее публично-правовых
обязательств по предоставлению отдельным категориям граждан социальных гарантий, основанных на Конституции Российской Федерации. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", при внесении в действующее правовое регулирование изменений, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости -предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.
Установив в соответствии с решением Совета МО Мостовский район № 269 от 29.05.2007 доплату к пенсии лицам, замещавшим на 16.09.1997г. или позже муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в муниципальном образовании Мостовский район законодатель принял на себя определенное социальное обязательство. Отмена указанным лицам выплаты ежемесячной доплаты к пенсии без установления компенсаторного механизма, позволяющего устранить негативные последствия, вызванные его отменой не согласуется со ст. ст. 7, 18, ч.1, 2 ст.39 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Ссылку в оспариваемом решении на п. 3 ст. 136 БК РФ, прокурор считает не соответствующей положениям п. 3 ч. 1 ст. 17 и ст. 42 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающим, что к иным полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится правовое регулирование муниципальной службы, которое осуществляется законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Статья 23 названного Федерального Закона устанавливает, пенсионное обеспечение за выслугу лет в составе гарантий, предоставляемых муниципальному служащему. При этом п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" установлено, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления определяются актами органов местного самоуправления, т.е. правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения указанных категорий служащих полностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Следовательно, решение Совета муниципального образования Мостовский район от 28.12.2011 № 160 «Об отмене решения Совета муниципального образования Мостовский район от 29.05.2007 № 269 «О дополнительном материальном обеспечении к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Мостовского района» нарушает права и законные интересы граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на получение ежемесячных доплат к государственной пенсии.
В судебном заседании прокурор поддержал заявление и просил отменить оспариваемое решение, приведя в обоснование доводы, подробно изложенные выше, указав также, что предложенный муниципальным образованием компенсаторный механизм по освобождению от уплаты земельного налога категории граждан, на которых распространялись доплаты; не может охватить лиц, которые не имеют земельных участков и размер земельного налога не сопоставим с суммой доплаты.
Представитель заинтересованного лица - Совета муниципального образования Мостовский район Перевозов Д.К. просил заявление прокурора оставить без удовлетворения, так как Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 26 Постановления N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта. Как вытекает из содержания ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицировала Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Орган местного самоуправления путем принятия оспариваемого решения от 28.12.2011 № 160 Мостовского района реализовал свое право, предусмотренное статьями 31 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, самостоятельного определения направления расходования средств своего бюджета и исполнения своих расходных обязательств за счет собственных доходов, исходя из возможностей бюджета и с учетом требований пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим лишь в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (аналогичная правовая позиция отражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 11 марта 2009 года N 66-Г09-6). Ни один федеральный или краевой закон не содержит прямых указаний на обязанность органа местного самоуправления принимать дополнительное материальное обеспечение к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы (Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04 апреля 2007 года N 61-Г07-2). При отсутствии федерального законодательного регулирования законодатель органа местного самоуправления вправе вводить и изменять порядок и условия начисления за счет средств местного бюджета доплат к устанавливаемым государством пенсиям, как и других видов дополнительного обеспечения лиц, замещавших в органе местного самоуправления соответствующие муниципальные должности, что само по себе не вступает в противоречие с предписаниями статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от И мая 2006 г. N 88-О). При этом выплата пенсии за выслугу лет на муниципальной службе в муниципальном образовании Мостовский район является правом, а не обязанностью администрации муниципального образования Мостовский район как органа местного самоуправления (кассационное определение Краснодарского краевого суда от 27 июля 2010 года).
Законодатель, устанавливая требования к назначению и перерасчету пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, действует в рамках, предоставленных ему полномочий в области социальной защиты, что согласуется с требованиями федерального законодательства, в области пенсионного обеспечения граждан, нормами которого регулируется спорное общественное отношение. Так, согласно п. 12 ст. И ФЗ от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» на муниципальных служащих, так же, как и государственных служащих субъектов РФ, распространяется действие пенсионного законодательства. В силу п. 4 ст. 7 ФЗ от 15 декабря 2001 года «О государственном пенсионном обеспечении в РФ», п. 5 ст. 1 ФЗ от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств
субъектов РФ и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. Уменьшение размера выплат либо их прекращение в связи с изменением правового регулирования не может рассматриваться как снижающее уровень конституционных гарантий в области пенсионного обеспечения. Пенсия за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, является по своей сути доплатой к трудовой пенсии. Между тем, размер трудовой пенсии, назначенной в соответствии с ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не снижен, а поэтому нет оснований для постановки вопроса о нарушении пенсионных прав (данная позиция изложена в кассационном определении Краснодарского краевого суда от 19 августа 2010 года).
Кроме того, определением Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2010 года N 53-Г10-14 установлено, что согласно ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов РФ и муниципальным служащим за счет средств субъектов РФ и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. Таким образом, решение вопросов о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные должности, отнесено к компетенции органа местного самоуправления. Поскольку такие выплаты являются дополнительными, их отмена не ухудшает положения указанных лиц в сравнении с федеральным законодательством, установление таких выплат является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.
Представитель ответчика также не согласился с позицией прокурора о том, что установление дополнительных выплат муниципальным служащим относится к полномочиям органов местного самоуправления и, соответственно, положения п. 3 ст. 136 БК РФ на данные расходные обязательства не распространяются, так как Статьей 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлено, что муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Ссылка прокуратуры Мостовского района на статью 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающую правовое регулирование муниципальной службы как полномочие органа местного самоуправления является неправомерной, так как указанная норма регулирует правоотношения связанные с муниципальной службой муниципальных служащих и не распространяет свое действие на служащих, вышедших на пенсию. В пункте 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6
октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" указанный вопрос не рассматривается.
Противоречие дополнительных выплат муниципальным служащим Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 136 БК РФ отражены в Определении Верховного суда РФ № 11-Г11-22 от 20 июля 2011 года. Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и выплачивается одновременно с ней при достижении установленного законом пенсионного возраста ( п. 2 ст. 7 Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ. Данным законом установлены виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению, в том числе и пенсия за выслугу лет, и он распространяет в отношении муниципальных служащих правила пенсионного обеспечения, установленные в отношении государственных гражданских служащих. Ежемесячные доплаты к трудовой пенсии не являются пенсиями, устанавливаемыми в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".
Кроме того, администрацией района с целью недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предоставления гражданам возможности адаптироваться к вносимым изменениям, разработан компенсаторный механизм - лица, замещавшие муниципальные должности и должности муниципальной службы и проживающих на территории поселений Мостовского района, на основании обращений главы администрации и заместителя главы администрации Мостовского района, решениями соответствующих Советов освобождены от уплаты земельного налога. Указанный компенсаторный механизм разработан для неопределенного круга лиц и распространяет свое действие на лиц, которые имеют стаж муниципальной службы не менее 15 лет, устанавливаемого в соответствии с Законом Краснодарского края от 27 сентября 2007 года № 1324-КЗ «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Краснодарском крае».
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, пришел к убеждению, что заявление прокурора о признании незаконным и отмене нормативного правового акта - решения Совета муниципального образования Мостовский район Краснодарского края № 160 от 28 декабря 2011 года «Об отмене решения Совета муниципального образования Мостовский район от 29 мая 2007 года № 269 «О дополнительном материальном обеспечении к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Мостовского района не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно п. "ж" части 1 ст. 72 Конституции РФ и п. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ социальная защита, включая социальное обеспечение, а также правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом.
15 декабря 2001 г. был принят Федеральный закон N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", которым федеральным государственным служащим взамен установленной Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" доплаты к государственной пенсии, установлена пенсия за выслугу лет, а также согласно ч.4 ст.7 вышеуказанного N 166-ФЗ установлено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Аналогичная норма права содержится и в п. 5 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".
Каких-либо федеральных законов, предусматривающих обязанность субъекта РФ устанавливать доплаты к государственным пенсиям гражданам, состоявшим ранее на государственной службе субъекта РФ нет.
Таким образом, решение вопросов о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные
должности, отнесено к компетенции субъекта РФ.
Ежемесячные дополнительные выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, являются по своей сути доплатой к трудовой пенсии.
Установление таких выплат является правом, а не обязанностью муниципального образования, при этом выплаты осуществляются за счет средств местного бюджета.
Поскольку такие выплаты являются дополнительными мерами социальной поддержки к установленным Федеральным Законом трудовым пенсиям, их отмена не ухудшает положения указанных лиц в сравнении с федеральным законодательством, в связи с чем изменение правового регулирования Решением Совета МО Мостовский район № 160 от 28.12.2011 не может рассматриваться как снижающее уровень конституционных гарантий в области пенсионного обеспечения.
Исключение оспариваемым Решением возможности одновременного получения гражданами, замещавшими должности муниципальной службы, пенсии за счет федерального бюджета и дополнительных ежемесячных выплат за счет средств местного бюджета не нарушает их права на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, поскольку предоставлявшаяся за счет средств местного бюджета доплата к государственной пенсии являлась дополнительным обеспечением бывших муниципальных служащих, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии.
Размер трудовой пенсии, назначенной в соответствии с ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не снижен, а поэтому нет оснований для постановки вопроса о нарушении пенсионных прав, указанных категорий лиц.
Из приведенного следует, что путем принятия оспариваемого Решения МО Мостовский район реализовало свое право, предусмотренное статьями 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, самостоятельного определения направлений расходования средств своего бюджета и исполнения своих расходных обязательств за счет собственных доходов, исходя из возможностей бюджета и с учетом требований пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Кроме того, администрация МО Мостовский район в соответствие со статьями 7, 18, 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и основанной на них правовой позицией, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П, прекратив выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, приняла меры к разработке компенсаторного механизма, позволяющего устранить негативные последствия, вызванные ее отменой, в виде освобождения от уплаты земельного налога вышеуказанной категории лиц, о чем приняты решения всеми Советами сельских и городских поселений Мостовского района.
При таких обстоятельствах, у суда отсутствуют основания для признания оспариваемого нормативного акта противоречащем федеральному законодательству либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, т.е. для признании его незаконным.
На основании изложенного, руководствуясь ст.253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Отказать прокурору Мостовского района в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене решения Совета муниципального образования Мостовский район Краснодарского края от 28 декабря 2011 года № 160 «Об отмене решения Совета муниципального образования Мостовский район от 29 мая 2007 года № 269 «О дополнительном материальном обеспечении к государственной пенсии отдельным категориям работников и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Мостовского района».
Решение может быть обжаловано в Краснодарский краевой суд в апелляционном порядке течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
