Московский областной суд в составе:
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Т.С.А., главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области Т.С.А., К.А.Н., С.К.Б. о признании недействующим Закона Московской области от 25.01.2019 № 2/2019-ОЗ «Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород», выслушав объяснения административного истца - главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области Т.С.А., представителя административных истцов, поддержавших заявленные требования, возражения представителей административных ответчиков: Московской областной Думы, Губернатора Московской области и заинтересованного лица Главного управления территориальной политики Московской области, заслушав заключение прокурора прокуратуры Московской области Смирновой М.В., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, и судебные прения, руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский областной суд решил: административные исковые заявления Т.С.А., главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области Т.С.А., К.А.Н., С.К.Б. о признании недействующим Закона Московской области от 25.01.2019 № 2/2019-ОЗ «Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород» оставить без удовлетворения. Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме. Судья Воронин Д.Ю.
Московский областной суд в составе:
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Т.С.А., главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области Т.С.А., К.А.Н., С.К.Б. о признании недействующим Закона Московской области от 25.01.2019 № 2/2019-ОЗ «Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород», У С Т А Н О В И Л: Постановлением Московской областной Думы от 17.01.2019 № 15/69-П принят Закон Московской области от 25.01.2019 № 2/2019-ОЗ «Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород» (далее – Закон Московской области № 2/2019-ОЗ). Названный Закон опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 26.01.2019, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29.01.2019, а 01.02.2019 в официальном издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" (№ 18 (4431) от 01.02.2019). В соответствии с положениями статьи 1 Закона Московской области № 2/2019-ОЗ территории городского поселения Большие Вяземы Одинцовского муниципального района, городского поселения Голицыно Одинцовского муниципального района, городского поселения Заречье Одинцовского муниципального района, городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района, городского поселения Лесной Городок Одинцовского муниципального района, городского поселения Новоивановское Одинцовского муниципального района, городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района, сельского поселения Горское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Ершовское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Жаворонковское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Никольское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Успенское Одинцовского муниципального района, сельского поселения Часцовское Одинцовского муниципального района (далее - поселения) объединяются с территорией городского округа Звенигород. В результате объединения поселения и городской округ Звенигород утрачивают статус муниципальных образований. Со дня вступления в силу Закона определено прекратить статус муниципального образования сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района. Муниципальное образование, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории, наделено статусом городского округа (далее – Одинцовского городского округа). Закон Московской области № 2/2019-ОЗ содержит также описание новых границ Одинцовского городского округа (статья 2), указание на населенные пункты, входящие в состав городского округа (статья 3), определяет порядок избрания представительного органа местного самоуправления первого созыва и главы Одинцовского городского округа, особенности формирования избирательной комиссии округа (статья 4), определяет перечень Законов Московской области, которые утрачивают силу со дня вступления в силу данного Закона (статья 6). Статьей 5 Закона Московской области № 2/2019-ОЗ определено, что со дня формирования органов местного самоуправления Одинцовского городского округа прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления поселений, Одинцовского муниципального района и городского округа Звенигород, а также установлены особенности межбюджетных отношениях. Административный истец Т.С.А. и он же как глава сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района, а также граждане К.А.Н., С.К.Б. обратились в Московский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим названного Закона Московской области № 2/2019-ОЗ, ссылаясь на нарушение нормативным правовым актом их конституционного права на осуществление местного самоуправления и противоречие статьям 13, 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Административные исковые заявления мотивированы тем, что оспариваемый Закон Московской области № 2/2019-ОЗ противоречит положениям ст. 2, 11, ч. 31 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввиду необоснованной утраты г. Звенигородом статуса городского округа и необоснованным наделением вновь созданного муниципального образования статусом городского округа, принят с нарушением процедуры вопреки несогласию сельского поселения Барвихинское на объединение территорий поселений, противоречит статье 131 Конституции Российской Федерации ввиду отсутствия оснований для объединения территорий и упразднения поселений Определениями Московского областного суда от 19.03.2019 и 24.04.2019 административные дела по административным искам главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района, а также граждан К.А.Н., С.К.Б. объединены в одно производство с административным делом по административному исковому заявлению Т.С.А. В судебное заседание административный истцы К.А.Н., Т.С.А., а также представитель всех административных истцов по доверенности С.С.С. требования поддержали в полном объеме. Представитель административного ответчика – Московской областной Думы – Т.М.С. возражала против заявленных требований и указала, что проект оспариваемого Закона Московской области, был внесен в Московскую областную Думу в установленном порядке Полагает, что все требования Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исполнены, поскольку согласие представительных органов имелось. Полагает также, что в законе отсутствуют правовые нормы, устанавливающие ограничения прав административных истцов на осуществление местного самоуправления. Представила письменные возражения. Представитель административного ответчика – Губернатора Московской области – Г.Ю.С. возражала против заявленных требований, указала, что при объединении территории муниципальных образований процедура, установленная законодательством, была полностью соблюдена. Решения советов депутатов Одинцовского муниципального района, городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района, городского округа Звенигород о согласии на объединение территорий приняты после проведения публичных слушаний на территориях муниципальных образований. Полагала, что статус муниципального образования сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района прекращен правомерно. Представила письменные возражения. Представители заинтересованного лица – Главного управления по территориальной политике Московской области – требования административных истцов не признали, пояснили, что Закон Московской области № 2/2019-ОЗ принят в пределах компетенции органов государственной власти Московской области, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы административных истцов. Законность решения Совета депутатов Одинцовского муниципального района, выраженной решением от 30.11.2018 № 2/50 «О законодательной инициативе Совета депутатов Одинцовского муниципального района» подтверждена в судебном порядке. В удовлетворении требований административного истца просили отказать. Изучив материалы дела, выслушав объяснения административных истцов, их представителя, представителей административных ответчиков –Московской областной Думы и Губернатора Московской области, представителя заинтересованного лица Главного управления территориальной политики Московской области, заслушав заключение прокурора прокуратуры Московской области Смирновой М.В., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, и судебные прения, суд приходит к следующему. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные закона и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131 Конституции Российской Федерации). Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). В силу положений пунктов 1, 2, 3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение муниципальных образований и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа является преобразованием муниципальных образований осуществляемым законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления (п. 1, 2 ст. 13). Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (п. 3 ст. 13). Согласно статье 2 названного Федерального закона городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Согласно части 11 статьи 10 названного Федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Суд, проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, оценив представленные доказательства в совокупности и взаимосвязи, также приходит к выводу о том, что Закон Московской области № 2/2019-ОЗ принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца в связи со следующим. За принятие указанного Закона Московской области на 72-м внеочередном заседании Московской областной Думы 17.01.2019 проголосовало 36 депутатов, 5 высказались против, что с учетом положений статьи 41 Устава Московской области и ч. 1 ст. 3 Закона Московской области от 23.07.2018 № 135/2018-ОЗ «О Московской областной Думе» свидетельствует о наличии необходимого кворума (всего принял участие в голосовании 41 депутат) (л.д. 1-2 т.2). После подписания Губернатором Московской области Закона Московской области № 2/2019-ОЗ он был в установленном порядке опубликован в официальных изданиях Московской области. Судом установлено, что объединение территорий городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района с территорией городского округа Звенигород осуществлено по инициативе Совета депутатов Одинцовского муниципального района, выраженной решением от 17.10.2018 № 1/46 «Об инициативе об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование». В целях выявления мнения населения решениями советов депутатов Одинцовского муниципального района, поселений Одинцовского муниципального района и городского округа Звенигород назначены и в период с 6 по 28 ноября 2018 года проведены публичные слушания по вопросу об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование. По результатам публичных слушаний советами депутатов городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и городского округа Звенигород приняты решения о согласии на соответствующие изменения территориальной организации местного самоуправления: решение Совета депутатов городского поселения Большие Вяземы от 14 ноября 2018 года № 1/48 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Голицыно от 14 ноября 2018 года № 1/8 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Заречье от 15 ноября 2018 года № 46/1 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Кубинка от 14 ноября 2018 года № 1/98 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Лесной городок от 15 ноября 2018 года № 1/44-3 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Новоивановское от 19 ноября 2018 года № 169/2 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского поселения Одинцово от 20 ноября 2018 года № 1/66 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Горское от 15 ноября 2018 года № 1/47 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Ершовское от 14 ноября 2018 года № 1/69 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Жаворонковское от 15 ноября 2018 года № 5/49 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Захаровское от 15 ноября 2018 года № 1/41 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Назарьевское от 15 ноября 2018 года № 1/43 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Никольское от 16 ноября 2018 года № 18/1 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Успенское от 14 ноября 2018 года № 1/52 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов сельского поселения Часцовское от 15 ноября 2018 года № 1/60 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; решение Совета депутатов городского округа Звенигород от 20 ноября 2018 года № 30/2 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование». С учётом принятых решений поселений и городского округа Звенигород, проведённых 6 ноября 2018 года публичных слушаний на территории Одинцовского муниципального района, в которых обеспечено участие всех жителей района, включая жителей сельского поселения Барвихинское, Советом депутатов Одинцовского муниципального района были приняты решения: от 30 ноября 2018 года № 1/50 «Об объединении территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование»; от 30 ноября 2018 года № 2/50 «О законодательной инициативе Совета депутатов Одинцовского муниципального района». Представительные органы местного самоуправления могут выражать согласие населения поселения, муниципального района и городского округа лишь тогда, когда они сформированы (в том числе и избраны) в строгом соответствии с требованиями законодательства, что соотносится с общими принципами формирования представительных органов местного самоуправления, закрепленными в пункте 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, предполагающей избрание членов представительного органа посредством выборов, а также с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 18.05.2011 № 9-П. Сведений о том, что на момент принятия решений о согласии на объединение территорий поселений Одинцовского муниципального района с территорией городского округа Звенигород Советы депутатов поселений, муниципального района и городского округа являлись неправомочными, либо результаты соответствующих выборов (формирования) депутатов этих советов были отменены, что повлияло бы на легитимность принимаемых ими решений, не имеется. Установление в Законе Московской области № 2/2019-ОЗ наименования городского округа отличного (Одинцовский городской округ), от предложенного в проекте закона (Одинцово-Звенигородский городской округ), по мнению суда, не является основанием для вывода о наличии в Законе правовой неопределенности, неясности и двусмысленности правовых норм, влекущих за собой недостижимость их единообразного понимания и применения, а равно как и нарушении порядка принятия названного акта. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 21-П и другие). В данном случае наименование созданного в результате объединения городского округа – Одинцовский городской округ – носит четко определяемый характер, не изменяет существа и правовую природу принятого нормативного акта в целом. Кроме того, в рассматриваемом случае вопрос определения наименования муниципального образования относится к исключительному ведению органа законодательной власти субъекта Российской Федерации и оценивать целесообразность избрания этим органом того или иного наименования, в том числе при рассмотрении проекта закона и утверждении его окончательной редакции, суд не вправе. Оспариваемый нормативный правовой акт принят субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с процедурой, предусмотренной частью 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Как установлено судом, предписания Федерального закона № 131-ФЗ в рассматриваемом случае выполнены, что подтверждено исследованными судом актами представительных органов местного самоуправления Одинцовского муниципального района и входивших в его состав поселений, а также городского округа Звенигород. Решений судов общей юрисдикции, которыми бы были установлены нарушения и признаны незаконными соответствующие акты органов местного самоуправления, действия их должностных лиц, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, фиксацией их итогов, не имеется. Напротив, вступившим в законную силу решением Одинцовского городского суда от 05.02.2019 по административному делу № 2а-1457/2019 подтверждена законность решения Совета депутатов Одинцовского муниципального района, выраженной решением от 30.11.2018 № 2/50 «О законодательной инициативе Совета депутатов Одинцовского муниципального района». В силу принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепленных в главе 2 (ст. 10 - 13.2) Федерального закона № 131-ФЗ, объединение территорий муниципальных образований является одновременно их преобразованием в виде объединения, поскольку в соответствии с данными нормами, муниципального образования без территории не существует. То, что объединение территории всех поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород является объединением данных муниципальных образований, констатируется в статье 1 оспариваемого Закона Московской области. По вопросу о преобразовании муниципальных образований во всех муниципальных образованиях, в том числе в сельском поселении Барвихинское и городском округе Звенигород, были проведены публичные слушания в соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ и на основании уставов муниципальных образований. Таким образом, доводы административных истцов о том, что Закон № 2/2019-ОЗ не соответствует части 31 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, является необоснованным. Предметом Закона № 2/2019-ОЗ является не преобразование муниципальных образований в соответствии с указанной нормой, а изменение организации местного самоуправления на территории Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в связи с изменением состава территории муниципальных образований. То обстоятельство, что Советом депутатов сельского поселения Барвихинское принято решение от 3 декабря 2018 года № 6/1 «О несогласии на объединение территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование», которому 12.11.2018 на территории сельского поселения Барвихинское предшествовали публичные слушания по указанному выше вопросу, участники которых высказались против объединения территорий муниципальных образований и о таких решениях были проинформированы административные ответчики до принятия оспариваемого акта, не может служить основанием для удовлетворения административных исковых заявлений. В силу положений статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (часть 2). На публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования (пункт 4 части 3). Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О). Решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер, не имеют властно-обязывающего характера и не могут предопределять решения, принятие которых в силу закона отнесено к компетенции представительных органов местного самоуправления. Согласно редакции названной нормы на период принятия оспариваемого Закона Московской области согласие населения выражается представительными органами указанных муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает императивного требования, согласно которому объединение территорий муниципальных образований не является возможным в случае несогласия одного из поселений (выраженного в установленном порядке) на объединение при условии, что все иные муниципальные образования, в том числе муниципальный район, куда в ходит такое поселение, такое согласие высказали в установленном порядке. Исходя из численности избирателей городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района, городского округа Звенигород, сведения о которых имеются в материалах дела и также размещены в ГАС «Выборы» в открытых источниках, существа и природы принятых решений представительных органов местного самоуправления, которые перечислены выше, следует, что абсолютное большинство участников соответствующих правоотношений выразило согласие на объединение территорий, что не могло быть не учтено инициатором объединения территорий городских поселений Большие Вяземы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово, сельских поселений Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование. На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что в данном случае законодательная инициатива представительного органа Одницовского муниципального района Московской области является выражением согласия населения данного района на изменение территориальной организации местного самоуправления Одинцовского муниципального района и изменение состава его территории, поскольку Совет депутатов района представлял интересы и принимал решение от имени большинства граждан, проживающих в данном районе. Доводы о том, что муниципальный район вправе был принять указанное решение только после получения соответствующих решений о согласии на объединение всех входящих в его состав поселений не соответствуют требованиям законодательства. Федеральный закон не устанавливает ограничений в порядке принятия решений представительным органом муниципального района. Представительный орган муниципального района наделён полномочиями по принятию соответствующих решений вне зависимости от порядка (очередности) принятия таких решений советами депутатов поселений, входящих в его состав. Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а, муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в случае объединения территорий поселений Одинцовского муниципального района, за исключением сельского поселения Барвихинское, в составе данного муниципального района вопреки требованиям приведенной выше правовой нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осталось бы только одно поселение - сельское поселение Барвихинское, которое не соответствует критериям муниципального района или городского округа и не может существовать в правовом вакууме, что дало основание для правомерного прекращениия Законом МО № 2/2019-ОЗ полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района со дня вступления в силу данного закона ввиду отсутствия иного механизма правового регулирования возникших обстоятельств. Частью 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа (пункт 3.1); территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, городского округа (пункт 12); территория городского округа не входит в состав территории муниципального района (пункт 14). Границы Одинцовского городского округа установлены в границах поселений, входивших в состав Одинцовского муниципального района и города Звенигород, который был наделен статусом городского округа. Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит требований установления границ городского округа в зависимости от площади территории, занимаемой таким муниципальным образованием. Нет оснований полагать, что в результате принятия оспоренного Закона 2/2019-ОЗ снизится уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, что во взаимосвязи с прекращением полномочий представительных органов ликвидированных поселений нарушает гарантированные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации право на самостоятельное решение вопросов местного значения через выборные органы местного самоуправления. Положения оспариваемого Закона Московской области № 2/2019-ОЗ не уменьшили гарантированный Европейской хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объем прав граждан объединенных территорий на местное самоуправление. Как установлено судом, выборы в представительный орган местного самоуправления Одинцовского городского округа состоялись 21 апреля 2019 года. Административные истцы Т.С.А., К.А.Н., С.К.Б. не были лишены возможности участия в указанных выборах в качестве кандидатов в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Московской области «О муниципальных выборах в Московской области», а также в качестве избирателей, что не отрицалось истцами и их представителем в судебном заседании. Более того административный истец Т.С.А. был избран в состав Совета депутатов Одинцовского городского округа. Решениями территориальной избирательной комиссии Одинцовского района от 22 апреля 2019 года № 94/10 - 94/13 и территориальной избирательной комиссии № 2 Одинцовского района от 22 апреля 2019 года № 41/4 – 41/6 выборы признаны состоявшимися и действительными. Принимая во внимание положения статьи 3 Конституции Российской Федерации, выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа. Через данную форму непосредственного осуществления местного самоуправления формируются легитимные органы, действующие от имени народа. Таким образом, вопросы местного значения Одинцовского городского округа решаются легитимными органами самоуправления Одинцовского городского округа. Принимая во внимание, что для всех жителей Одинцовского городского округа, в том числе и той части его территории, которая ранее составляла территории поселений Одинцовского муниципального района, включая сельское поселение Барвихинское, была обеспечена возможность реализовать свои права в рассматриваемом аспекте, суд приходит к твердому убеждению об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых заявлений, как основанных на неправильном толковании норм материального права, применимого к возникшим правоотношениям. В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский областной суд решил: административные исковые заявления Т.С.А., главы сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области Т.С.А., К.А.Н., С.К.Б. о признании недействующим Закона Московской области от 25.01.2019 № 2/2019-ОЗ «Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород» оставить без удовлетворения. Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме. Судья Воронин Д.Ю. Мотивированное решение суда изготовлено 05.05.2019 г. | ||||||||||||||||||||
