Макушинский районный суд Курганской области
Информация предоставлена Интернет–порталом ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru)
Вернуться назад
Макушинский районный суд Курганской области — СУДЕБНЫЕ АКТЫ
(Мотивированное решение изготовлено 7 июня 2011 года )
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
г. Макушино 03 июня 2011 года
Макушинский районный суд Курганской области в составе председательствующего судьи Жакипбаевой Ж.А.
c участием заместителя прокурора Макушинского района Жаринова К.В.
Главы города Макушино Абакумова В.А.
представителя заинтересованного лица Федичкиной М.Б., представляющей интересы Главы города Макушино по доверенности от 13.05.2011 года №12
при секретаре Кривошеевой Е.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Макушинского района о признании недействующим нормативного правового акта в части
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Макушинского района Курганской области обратился с заявлением о признании недействующей ч.2 ст.45 Устава г.Макушино со дня принятия нормативно-правового акта. В обоснование заявления указано, что решением Макушинской городской Думы от 26.09.2007г. № 126 утвержден Устав г.Макушино, которым установлены гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, в т.ч. прекративших исполнение своих полномочий. В частности, положение ч.2 ст.45 Устава предусматривает выплату главе муниципального образования денежного содержания после прекращения полномочий до устройства на новое место работы (службы). Муниципальный правовой акт в указанной части является незаконным, т.к. в соответствии с п.п. «к», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся трудовое законодательство и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Согласно ч.1 ст.6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также порядок заключения и расторжения трудовых договоров. В соответствии с ч.2 ст.16 ТК РФ, п.1 ч.2 ст.36 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность. П.2 ч.6 ст.36 указанного закона, а также п.п.3,10 ч.1 ст.77, ч.1 ст.80, п.3 ч.1 ст.83 ТК РФ предусмотрено, что основаниями прекращения трудового договора являются увольнение (отставка) по собственному желанию и неизбрание на должность. Ч.1 ст.165, ст.178-181 ТК РФ предусмотрены гарантии и компенсации работникам, связанные с расторжением трудового договора. Данные норы выплату главе муниципального образования денежного содержания после прекращения его полномочий не предусматривают. Кроме того, согласно ст.70, ч.4 ст.86 Бюджетного кодекса РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание работников органов местного самоуправления, лиц, замещающих муниципальные должности муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовым договором, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных кодексом. В соответствии с ч.5.1 ст.40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, государственные и муниципальные гарантии главы муниципального образования могут устанавливаться только на период осуществления им своих полномочий. Федеральным законодательством возможность установления уставом муниципального образования дополнительных гарантий для выборных должностных лиц местного самоуправления после прекращения их полномочий не предусмотрена. Подобная позиция выражена в Определении ВС РФ от 19.01.2011г. №82-Г10-9. Таким образом, Устав г. Макушино в указанной части принят с превышением полномочий установленных федеральным законодательством, в соответствии с ч.2 ст.1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором. Кроме того, указал, что сведения об опубликовании (обнародовании) данного акта отсутствуют
В судебном заседаниипрокурор Жаринов К.В. поддержал исковые требования по указанным основаниям. Дополнил, что с момента принятия оспариваемой нормы Устава, гарантии никому не предоставлялись, выплаты не производились.
Заинтересованное лицо Глава города Макушино Абакумов В.А . в суде с иском не согласился, показал, что в соответствии со ст. 45 Устава г.Макушино на Главу г.Макушино распространяются общие трудовые гарантии и компенсации, а так же социальные гарантии, предусмотренные настоящим Уставом. К Главе города применяются общие трудовые гарантии, которые установлены ст. 165 ТК РФ, перечень которых является открытым. Статья 172 ТК РФ предусматривает, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Учитывая, что федеральный закон, устанавливающий гарантии для выборных лиц не принят, определением ВС РФ от 29.08.2003г. №56-ГО3-15 установлено, что органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные гарантии выборным лицам до момента принятия такого закона. В соответствии с п. 5.1 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. ч. 2 ст. 45 Устава Главе г.Макушино гарантируется выплата денежного содержания в размере средней заработной платы, до устройства на новое место работы в течении года при окончании срока полномочий, а также в случае отставки по собственному желанию, если Глава города проработал в этой должности не менее года. Данная норма внесена в Устав как основной принцип правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, закрепленный ст. 2 ТК РФ в целях: защиты Главы от безработицы и содействия в трудоустройстве; обеспечения равенства прав и возможностей работников; обеспечения права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту. В соответствии со статьей 3 ТК РФ каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. Не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Нормы ч.2 ст. 16 ТК РФ, на которые ссылается прокурор не применимы к Главе г.Макушино, поскольку лица, избранные на выборные должности в органы местного самоуправления, осуществляют свои полномочия на указанных должностях не по трудовому договору, а в силу акта избрания. Правовое положение этих лиц, их права и обязанности определяются не ТК, а специальными законами. Гарантии, предоставляемые указанным лицам в период исполнения ими полномочий по выборной должности, не относятся к предмету трудового законодательства. В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Таким образом, его деятельность не ограничена пределами выполнения трудовой функции, а в соответствии с Уставом г.Макушино Глава в пределах своих полномочий обеспечивает осуществление органами местного самоуправления г.Макушино полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Курганской области. В соответствии со ст. 4 ФЗ от 21.07.2005 N 97-ФЗ « О государственной регистрации уставов муниципальных образований» решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. В случае, если в результате проверки, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования законодательству РФ или законодательству субъекта РФ, о нарушении порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Устав г.Макушино зарегистрирован Управлением Министерства Юстиции по Курганской области 28.10.2007года, решения об отказе в регистрации Устава, в адрес г.Макушино не поступало. За указанный период протестов и замечаний прокуратуры Макушинского района на действующий устав также не было. Ст. 172 ТК РФ, ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а так же перечисленные выше нормы дают законное право органам местного самоуправления устанавливать дополнительные гарантии выборным должностным лицам. Иных федеральных законов о запрете указанных действий нет, нет так же федеральных законов, которые можно было бы применить по аналогии к данным правоотношениям. Бюджет муниципального образования города Макушино позволяет за счет своих собственных средств предоставить Главе города Макушино выплаты денежного содержания в размере средней заработной платы, до устройства на новое место работы в течении года при окончании срока полномочий, а также в случае отставки по собственному желанию, если Глава города проработал в этой должности не менее года. Принимая во внимание, что ни федеральное, ни областное законодательство не содержит запрета на предоставление оспариваемых гарантий Главе города Макушино, Макушинская городская Дума была вправе установить указанные гарантии в п.2 ст.45 Устава г.Макушино, в связи с чем считает, что в удовлетворении заявления прокурора Макушинского района необходимо отказать.
ПредставительГлавы города Макушино Федичкина М.Б. в судебном заседании с исковыми требованиями не согласилась указав, что предъявленное требование прокурора в заявлении, не мотивировано, не доказано и не основано на законе. А законодательство, на которое опирается прокурор, применено не верно. В соответствии со ст. 45 Устава г.Макушино на Главу г.Макушино распространяются общие трудовые гарантии и компенсации, а так же социальные гарантии, предусмотренные настоящим Уставом. Следовательно, к Главе города применяются общие трудовые гарантии, которые установлены ст. 165 ТК РФ перечень настоящих гарантий является открытым, что подтверждается Определением ВС РФ от 29.08.2003г. №56-ГО3-15. Ст. 172 ТК РФ предусматривает, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Однако федеральный закон, устанавливающий гарантии для выборных лиц не принят. Указанным Определением ВС РФ установлено, что органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные гарантии выборным лицам до момента принятия такого закона. В соответствии с п. 5.1 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. ч. 2 ст. 45 Устава Главе г.Макушино гарантируется выплата денежного содержания в размере средней заработной платы, до устройства на новое место работы в течении года при окончании срока полномочий, а также в случае отставки по собственному желанию, если Глава города проработал в этой должности не менее года. Данная норма внесена в Устав как основной принцип правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, закрепленный ст. 2 ТК РФ в целях: защиты Главы от безработицы и содействия в трудоустройстве; обеспечения равенства прав и возможностей работников; обеспечения права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту. В соответствии со статьей 3 ТК РФ каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. Не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Кроме того, полагает, что прокурор неверно ссылается на ч.2 ст. 16 ТК РФ согласно которой трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом. В случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность. Ст. 17 ТК РФ трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность, предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. Избрание на должность применяется как в государственных органах, органах местного самоуправления, так и в коммерческих организациях. Определение трудовой функции, для которой предусматривается избрание на должность, позволит регламентировать основание введения избрания на должность. Порядок избрания на должность устанавливается в правовых актах. В соответствии со ст. 15 ТК РФ трудовые отношения - отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором. Трудовые отношения возникают в случае фактического допущения к работе. Представитель работодателя - это руководитель работ. Если работник допущен к работе, то работодатель не имеет права отказать ему в оформлении трудового договора, так как он уже заключен. Сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель (ст. 20ТК РФ). Работник - физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Вступать в трудовые отношения в качестве работников имеют право лица, достигшие возраста шестнадцати лет, а в случаях и порядке, которые установлены настоящим Кодексом, также лица, не достигшие указанного возраста. Работодатель - физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Однако эти нормы не применимы к Главе г.Макушино, поскольку лица, избранные на выборные должности в государственные органы. органы местного самоуправления, осуществляют свои полномочия на указанных должностях не по трудовому договору, а в силу акта избрания. При этом работниками, освобожденными от работы вследствие избрания на выборную должность, следует считать тех лиц, которые исполняют свои полномочия на выборной должности в государственном органе, органе местного самоуправления на постоянной (штатной) основе. Правовое положение этих лиц, их права и обязанности определяются не ТК, а специальными законами. Гарантии, предоставляемые указанным лицам в период исполнения ими полномочий по выборной должности, не относятся к предмету трудового законодательства. В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Таким образом, его деятельность не ограничена пределами выполнения трудовой функции, а в соответствии с Уставом г.Макушино Глава в пределах своих полномочий обеспечивает осуществление органами местного самоуправления г.Макушино полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Курганской области. В соответствии со ст. 4 ФЗ от 21.07.2005 N 97-ФЗ « О государственной регистрации уставов муниципальных образований» решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. В случае, если в результате проверки, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования законодательству РФ или законодательству субъекта РФ, о нарушении порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Устав г.Макушино зарегистрирован Управлением Министерства Юстиции по Курганской области 28.10.2007года, решения об отказе в регистрации Устава, в адрес г.Макушино не поступало. За указанный период протестов и замечаний прокуратуры Макушинского района на действующий устав также не было. Ст. 172 ТК РФ, ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а так же перечисленные выше нормы дают законное право органам местного самоуправления устанавливать дополнительные гарантии выборным должностным лицам. Иных федеральных законов о запрете указанных действий нет, нет так же федеральных законов, которые можно было бы применить по аналогии к данным правоотношениям. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Обратные действия будут противоречить Конституции РФ и указанным выше федеральным законам. Бюджет города Макушино позволяет за счет собственных средства бюджета города предоставить Главе города Макушино оспариваемые гарантии в случаях установленных ч.2 ст. 45 Устава города Макушино. Считает, что в удовлетворении заявления прокурора следует отказать за необоснованностью заявленных требований.
Заинтересованное лицо представитель Макушинской городской Думы будучи извещенный о времени и месте рассмотрения заявления надлежащим образом, в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении слушания дела, суду не поступало. Неявка указанного лица не является препятствием к рассмотрению заявления.
Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Решением Макушинской городской Думы от 26.09.2007 г. №126 был принят Устав г.Макушино Макушинского района Курганской области, действующий на территории города по настоящее время. В части оспариваемой нормы в Устав с момента принятия изменений не вносилось л.д.22-56). Устав обнародован 28.10.2007 года на досках информации в Администрации города Макушино, Макушинской районной библиотеке, в железнодорожном клубе, в основной общеобразовательной школе л.д.21). Свидетельство о государственной регистрации 23.10.2007 года Устава №RU 455111012007001 в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Курганской области л.д.75).
Согласно ч. 2 ст. 45 Устава лицу, замещающему должность Главы муниципального образования гарантируется выплата денежного содержания в размере средней заработной платы, до устройства на место работы (службы) в течение года в случаях: окончания срока полномочий, а также отставки по собственному желанию, если глава г.Макушино проработал в этой должности не менее одного года (л.д.46-47).
22.03.2011г. прокурором Макушинского района на ч.2 ст.45 Устава города Макушино Курганской области принесен протест, который решением Макушинской городской Думы от 12.04.2011 года был удовлетворен л.д.65-67,72). Главой города Макушино 21.04.2011года решение Макушинской городской Думы было отклонено в связи с тем, что ч.2 ст.45 Устава не противоречит Законодательству РФ, кроме того в законодательстве Российской Федерации отсутствует закон о статусе выборных лиц и гарантий выборному лицу в случае отставки, часть 2 ст.45 Устава представляет такие гарантии выборному лицу л.д.73).
В соответствии с ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с пунктами «к» и «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно действующей на момент возникновения спорных правоотношений ст.18 ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. ФЗ №97 от 21.07.2005г.), утратившей силу с 01.01.2009г. депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливались законами субъектов РФ.
Статьей ст.8 Закона Курганской области от 29.05.2007г. №251 «О регулировании отдельных положений муниципальной службы Курганской области», утратившей силу 05.04.2011 года, были предусмотрены дополнительные гарантии муниципальным служащим, замещающим должность муниципальной службы высших, главных групп не менее 5 лет, в случае не назначения на должность муниципальной службы по истечении срока контракта, увольнения по сокращению штата, в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования предоставляется право на выплату среднемесячного денежного содержания до устройства на новое место службы (работы), но не более одного года.
В силу статьи 1 ФЗ от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации » выборные должностные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими, соответственно, нормы Закона Курганской области от 29.05.2007г. №251 «О регулировании отдельных положений муниципальной службы Курганской области», действовавшие на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, на выборных должностных лиц местного самоуправления не распространялись.
Иного Закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего указанные выше социальные гарантии выборным должностным лицам местного самоуправления на день принятия Устава города Макушино Макушинского района Курганской области, не принималось.
В силу пункта 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации определено, принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности), обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников отнесено к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Одновременно с этим, в соответствии со ст. 172 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии работникам освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Согласно ч.5.1 ст.40 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенной в действие ФЗ от 04.11.2007 года N 253-ФЗ и вступившей в силу с 16.11.2007 года, гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Частями 1, 2 статьи 53 Федерального Закона № 131-ФЗ установлено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Органы местного самоуправления помимо прочего, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
В силу ст.86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашения) по данным вопросам; принятия муниципальным правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.
Тем самым, в расходную часть бюджета муниципального образования могут быть включены расходы на оплату труда выборных должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, а также иные расходы, предусмотренные законодательством.
Решением Макушинской городской Думы №315 от 28.12.2010 года утверждены основные характеристики бюджета города Макушино на 2011 года, из которого следует, что объем доход бюджета составляют налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления, в том числе из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, дотации бюджету поселения, субвенции, прочие безвозмездные поступления л.д.77).
Согласно информации и.о. заместителя Главы города Макушино №661 от 01.06.2011 года, №666 от 02.06.2011 года следует, что доходная часть бюджета города Макушино состоит из собственных доходов и безвозмездных поступлений из областного, районного бюджета. Поступления из областного и районного бюджета носят целевой характер, и за 2007-2010года средства на выплату гарантированных выплат денежного содержания Главы города не направлялись. В среднем за пять лет собственные доходы составляют 7477-7707 тыс.рублей. Прогнозируемые собственные доходы бюджета города Макушино позволяют предусмотреть данные расходы по решению Макушинской городской Думы. л.д.57, 76,78)
В соответствии со ст.7 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу ч.1 ст.40 Федерального Закона № 131-ФЗ, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
Гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, согласно ч.5.1 ст.40 указанного Закона устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, гарантии для выборного должностного лица местного самоуправления могут быть установлены на федеральном и региональном уровне, а нормативные правовые акты муниципального образования должны соответствовать им.
В силу ст.6 Трудового кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
Из ч.5.1 ст.40 Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усматривается установление гарантий для осуществления соответствующих полномочий, но не после их прекращения.
Вместе с тем, в федеральном законодательстве и законодательстве Курганской области отсутствуют гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления не связанных с осуществлением ими своих полномочий или связанные с их реализацией после пребывания в должности указанного лица.
Доводы Главы города Макушино и его представителя о том, что органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные гарантии выборным лицам, в том числе за пределами срока полномочий выборных лиц, так как федеральных законов и законов субъекта о запрете предоставления указанных гарантий нет, и нет законов, которые можно было бы применить по аналогии к данным правоотношениям, основаны на неправильном толковании закона.
Перечень дополнительных гарантий для выборного должностного лица местного самоуправления не может быть расширен нормативными правовыми актами муниципальных образований, не предусмотренными федеральным законом и законом субъекта РФ, в таковых случаях могут быть лишь воспроизведены гарантии предусмотренные федеральными законами, законами субъекта РФ, что само по себе не выйдет за пределы полномочий соответствующего муниципального образования в области регулирования этих отношений.
Установленные ч.2 ст.45 Устава города Макушино Макушинского района Курганской области гарантии Главе города Макушино не могут свидетельствовать о реализации местным самоуправлением права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным и региональным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период полномочий. Оспариваемыми нормами гарантии предоставляются за пределами срока полномочий.
Приведенный вывод подтверждается нормой ст.172 Трудового кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 29.12.2010 г.), предусматривающей, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Из смысла данной нормы следует, что гарантии главам муниципальных образований могут быть предоставлены только на период выполнения ими полномочий, а не по окончании их срока. Выводы суда не противоречат правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 19.01.2011 г. №82-Г10-9 и от 02.03.2011г. №36-Г11-6.
Учитывая, что ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Курганской области не содержится норм, регулирующих предоставление социальных гарантий выборному должностному лицу местного самоуправления по окончании срока полномочий, суд приходит выводу, что Устав города Макушино Макушинского района Курганской области был принят Макушинской городской Думой с превышением полномочий, установленных действующим законодательством.
Согласно ч.2 ст.11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.
В соответствии с ч.2 ст.1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором.
С учетом вышеизложенного во взаимосвязи с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и Конституции Российской Федерации, суд считает заявление прокурора Макушинского района Курганской области обоснованным и подлежащим удовлетворению.
Руководствуясь 194-199, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Признать противоречащей действующему законодательству и недействующей со дня ее принятия 26.09.2007 г. ч.2 ст.45 Устава города Макушино Макушинского района Курганской области.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Курганского областного суда в десятидневный срок со дня изготовления мотивированного решения путем подачи кассационной жалобы через Макушинский районный суд.
Судья Ж.А. Жакипбаева
