Судья Ефремов О.Б. Дело № 12-184/2019
№ 7-69/2019
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Р Е Ш Е Н И Е
19 сентября 2019 года г. Магадан
Судья Магаданского областного суда Филенко М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Магадане в помещении Магаданского областного суда жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Гимназия (английская)» на решение судьи Магаданского городского суда Магаданской области от 10 июня 2019 года, вынесенное по результатам рассмотрения жалобы муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Гимназия (английская)» на постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области от 12 марта 2019 года № 12фк-2019 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении
муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Гимназия (английская)», ОГРН 1024900958345, ИНН 4909063598, место расположения: г. Магадан, ул. Якутская, д. 44-а,
у с т а н о в и л :
постановлением заместителя министра финансов - руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области от 12 марта 2019 года № 12фк-2019 муниципальное автономное общеобразовательное учреждение «Гимназия (английская)» (далее по тексту - МАОУ «Гимназия (английская)», Учреждение) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ), и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 6108 руб. 73 коп.
Решением судьи Магаданского городского суда от 10 июня 2019 года, принятым по результатам рассмотрения жалобы МАОУ «Гимназия (английская)» указанное постановление оставлено без изменения, жалоба - без удовлетворения.
Не согласившись с решением, Учреждение подало жалобу в Магаданский областной суд.
В обоснование жалобы указывает, что судьей при вынесении решения не дана надлежащая оценка доводам Учреждения, не приняты во внимание обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела.
Ссылаясь на статью 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, полагает, что на возникшие правоотношения должны распространяться положения Порядка расходования субвенции, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области 26 декабря 2014 года № 1097-пп, в редакции № 2 от 7 апреля 2016 года, предусматривавшей расширенный перечень целей, на которые может быть израсходована субвенция.
Обращает внимание на то, что по результатам плановой проверки административным органом было выявлено 14 фактов нецелевого расходования бюджетных средств, по каждому из которых составлен протокол об административном правонарушении, что является нарушением части 5 статьи 4.1 КоАП РФ, поскольку тождественные нарушения, выявленные в результате одной проверки на предмет соблюдения одного и того же нормативного правового акта, не свидетельствуют о совершении учреждением разных административных правонарушений.
Просит вынесенные по делу постановление и решение отменить, производство по нему прекратить.
К судебному заседанию от защитника юридического лица поступило дополнение к жалобе в котором указано, что Учреждение не совершало вменяемого правонарушения в виде нецелевого расходования бюджетных средств в размере 122 174 руб. 63 коп., так как не получало субвенцию, выделенную из областного бюджета, не является стороной «Порядка расходования субвенции….». При этом муниципальное образование не устанавливало условия об исключении из разрешенных затрат, расходов на подписку на периодические издания.
Полагает, что актом проверки, постановлением должностного лица и решением судьи указанные затраты ошибочно квалифицированны как нецелевое использование бюджетных средств, так как не учтены положения федерального законодательства, разрешающего бюджетным учреждениям использовать бюджетные средства на подписку на периодические издания.
Ссылаясь на статью 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждает, что МАОУ «Гимназия (английская)» не является получателем средств субвенции из областного бюджета, в связи с чем не могло осуществить нецелевое использование этих бюджетных средств в нарушение соответствующего Порядка расходования субвенции.
На этом же основании полагает, что проверка Министерством образования и молодежной политики Магаданской области осуществлена незаконно.
Ссылаясь на статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статью 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Устав Учреждения, Соглашение о предоставлении субсидии на выполнение муниципального задания от 29 декабря 2017 года № 1, указывает, что МАОУ «Гимназия (английская)» предоставлены в виде субсидии средства местного бюджета для финансового обеспечения задач по выполнению государственного стандарта общего образования в рамках подпрограммы «Управление развитием отрасли образования в Магаданской области на 2014-2020 годы» Государственной программы Магаданской области «Развитие образования в Магаданской области». Одной из задач этой государственной программы является оснащение учебно-производственной базы образовательных организаций в соответствии со стандартами нового поколения.
Утверждает, что денежные средства в размере 122 174 руб. 67 коп. израсходованы Учреждением на реализацию государственного стандарта общего образования.
Дополнительно ссылаясь на нормы Федерального закона «О бухгалтерском учете», Налогового кодекса Российской Федерации (главы 25), полагает, что рассматриваемые расходы являются обоснованными, экономически оправданными, подтвержденными надлежащими документами.
Указывает, что в действующей бюджетной классификации расходов отсутствует понятие «расходы не связанные с образовательным процессом», Учреждение осуществляло бухгалтерский учет в соответствии с Единым планом счетов и Инструкции по его применению, которыми предусмотрены расходы бюджетного учреждения на оплату услуг связи.
При этом в состав КОСГУ 220 «оплата работ, услуг», подстатья 226 «прочие работы, услуги» относятся затраты на подписку на периодические издания, необходимые для педагогической деятельности.
Законный представитель МАОУ «Гимназия (английская)» в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявлял.
На основании части 3 статьи 25.4, пункта 4 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ жалоба рассмотрена в отсутствие законного представителя МАОУ «Гимназия (английская)».
Согласно части 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
Изучив материалы дела, рассмотрев доводы жалобы и дополнения к ней, прихожу к следующему.
В соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, предусмотрена административная ответственность.
В статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» муниципальное задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.
Основными видами деятельности МАОУ «Гимназия (английская)» согласно Уставу являются: начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование.
Предметом деятельности Учреждения является оказание услуг по реализации образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования, дополнительного образования детей и взрослых.
На 2018 год департаментом образования мэрии города Магадана (Учредитель) утвержден муниципальный контракт, в соответствии с которым МАОУ «Гимназия (английская)» оказывает муниципальную услугу по предоставлению общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования несовершеннолетним лицам в возрасте от 6,5 до 18 лет.
Из материалов дела следует, что в период с 28 ноября по 5 декабря 2018 года на основании приказа министерства образования и молодежной политики Магаданской области от 26 ноября 2018 года № 870/112 проведена плановая проверка МАОУ «Гимназия (английская)» на предмет целевого использования бюджетных средств направленных на реализацию государственного стандарта общего образования.
Вопреки доводам жалобы Учреждения, министерство образования и молодежной политики Магаданской области (далее – Министерство), в силу пункта 3.19 Положения о нем, утвержденном постановлением Правительства Магаданской области от 9 января 2014 года № 13-пп (действовавшем в период проверки), уполномочено было осуществлять государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Магаданской области.
Кроме того, в силу пункта 3.54 указанного Положения Министерство осуществляло функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, предусмотренных на его содержание и реализацию возложенных на него полномочий.
Постановлением Правительства Магаданской области от 29 мая 2014 года № 434-пп утвержден порядок осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств областного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Пунктом 4 (подпункт «а») указанного Порядка установлено, что главный распорядитель бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств.
Пунктом 12 Порядка предусмотрена такая форма внутреннего финансового контроля как контроль по уровню подведомственности.
В силу пункта 20 данного Порядка контроль по уровню подведомственности осуществляется сплошным или выборочным способом в отношении процедур и операций, совершенных подведомственными администраторами и получателями средств областного бюджета путем проведения проверок, направленных на установление соответствия представленных документов требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора средств областного бюджета, и (или) путем сбора и анализа информации о своевременности составления и предоставления документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур, точности и обоснованности информации, отраженной в указанных документах, а также законности совершения отдельных операций.
Пунктами 21-35 установлены сроки и порядок проведения проверки, оформления ее результатов, при этом пунктом 34 предусмотрено, что в случае наличия признаков нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения материалы ведомственных проверок (ревизий), направляются в государственную инспекцию финансового контроля Магаданской области, правоохранительные органы.
При таких обстоятельствах, проверка проведена уполномоченным органом, а ее результаты направлены в управление государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области в соответствии с полномочиями указанных органов.
В ходе проверки установлено, что финансовое обеспечение учреждения осуществляется за счет субсидии из бюджета муниципального образования «Город Магадан» на выполнение муниципального задания и на иные цели, а также средств от приносящей доход деятельности
Субсидия предоставляется Учреждению в соответствии с соглашением о предоставлении субсидии на выполнение муниципального задания № 1 (далее – Соглашение), заключенного 29 декабря 2017 года между департаментом образования мэрии города Магадана (Учредитель) и МАОУ «Гимназия (английская)».
Предметом данного Соглашения является предоставление Учредителем Учреждению из бюджета муниципального образования «Город Магадан» субсидии на финансовое обеспечение муниципальных общеобразовательных организаций в части реализации ими государственного стандарта общего образования в рамках подпрограммы «Управление развитием отрасли образования в Магаданской области» на 2014-2020 годы» государственной программы Магаданской области «Развитие образования в Магаданской области» на 2014-2020 годы» (пункт 1 Соглашения).
Названная государственная программа утверждена постановлением администрации Магаданской области от 28 ноября 2013 года № 1179-па (с последующими изменениями и дополнениями), целью которой является обеспечение качества, доступности и эффективности образования на территории Магаданской области. Одной из задач государственной программы является оснащение учебно-производственной базы образовательных организаций в соответствии со стандартами нового поколения.
Цель подпрограммы «Управление развитием отрасли образования в Магаданской области» – это обеспечение условий для реализации государственной программы, задачи – оказание государственных услуг в рамках реализации государственной программы, эффективное расходование бюджетных средств, предусмотренных на реализацию Государственной программы.
Таким образом, предоставляемая Учреждению по названному выше Соглашению субсидия подлежит использованию им в соответствии с ее назначением – на расходы, связанные с образовательным процессом.
Письмом Минобрнауки Российской Федерации от 29 июня 2006 года № АФ-157/02 «О Методических рекомендациях» разъяснено, что в расходы на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования (основных общеобразовательных программ) в соответствии с законодательством Российской Федерации включаются текущие расходы на оплату труда, а также расходы муниципальных общеобразовательных учреждений на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом: расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расходов).
Ссылки защитника Учреждения на положения Гражданского и Налогового кодексов Российской Федерации, а также закона «О бухгалтерском учете» в обоснование правомерности понесенных расходов на подписку на периодические издания, признаются несостоятельными, так как в силу статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного Кодекса.
В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В связи с изложенным, правильность бухгалтерского оформления расходов на подписку на периодические издания, их экономическая обоснованность и целесообразность с точки зрения налогового и бухгалтерского законодательства не может свидетельствовать о соблюдении бюджетного законодательства о целевом использовании бюджетных средств.
Положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не регулируют бюджетные отношения.
По делу установлено, что лимиты бюджетных ассигнований доведены Учреждению справкой-уведомлением об объемах субсидий на 2018 год от 24 сентября 2018 года (уточненный бюджет).
Данные лимиты направлены Учреждением на оплату, в том числе возникших на основании договора поставки периодических изданий от 23 апреля 2018 года № 348/63, заключенного с ФГУП «Почта России».
Согласно акту о проведении проверки целевого использования бюджетных средств на реализацию государственного стандарта общего образования МАОУ «Гимназия (английская)» от 5 декабря 2018 года за 10 месяцев 2018 года Учреждением приняты и оплачены платежным поручением от 25 августа 2018 года № 320 расходы в размере 122 174 руб. 63 коп. за счет бюджетных средств.
Использование субсидии в сумме 122 174 руб. 63 коп. на оплату подписки на периодические издания, то есть расходов непосредственно не связанных с образовательным процессом, охватывается объективной стороной состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.
Кроме того, из платежных документов усматривается, что в состав оплаченных расходов включены расходы на такие периодические издания как: «Магаданская правда», «Вечерний Магадан», «Православная беседа», «Журнал духовно-нравственного воспитания», «Славянка. Православный женский журнал», явно не связанных с образовательным процессом.
Установив, что средства субсидии направлены Учреждением на цели, не связанные с образовательным процессом, должностное лицо административного органа, а также судья городского суда пришли к правильному выводу о нецелевом использовании денежных средств, предоставленных Учреждению в виде субсидии, в связи с чем верно квалифицировали допущенное нарушение по статье 15.14 КоАП РФ.
Фактические обстоятельства дела подтверждаются собранными по делу доказательствами, которым была дана оценка на предмет допустимости, достоверности, достаточности в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ.
Материалами дела также опровергается довод защитника о том, что Учреждение не получает субвенции из бюджета Магаданской области, поскольку Планом финансово-хозяйственной деятельности МАОУ «Гимназия (английская)» на 2018 год предусмотрен объем финансового обеспечения из областного бюджета на реализацию государственного стандарта общего образования в размере 74 743,0 тыс. руб.
По смыслу статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенцией понимается межбюджетный трансферт местному бюджету в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципального образования, возникших при выполнении государственных полномочий субъекта Российской Федерации, переданных для осуществления органу местного самоуправления.
Как следует из Уведомления о лимитах бюджетных обязательств (с учетом уведомления об их изменении от 24 сентября 2018 года), указанная сумма субвенции доведена до Учреждения в виде субсидии на обеспечение реализации государственного стандарта общего образования в рамках соответствующей программы.
Ошибочное указание в протоколе об административном правонарушении на расходование Учреждением субвенции не изменяет правовую природу бюджетных средств, которые муниципальное автономное учреждение обязано использовать в соответствии с их назначением.
Доводы жалобы о неправильном применении материального закона при рассмотрении дела, а также о наличии процессуального нарушения, выразившегося в привлечении к административной ответственности Учреждения за одно из выявленных 14 нарушений, как за самостоятельное правонарушение, являлись предметом рассмотрения судьи Магаданского городского суда и обоснованно отклонены им как несостоятельные по мотивам, подробно изложенным в оспариваемом решении.
Вопреки доводам жалобы, в ходе рассмотрения данного дела об административном правонарушении в соответствии с требованиями статьи 24.1 КоАП РФ были всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснены обстоятельства совершенного административного правонарушения.
Так, в силу требований статьи 26.1 КоАП РФ установлены: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправное действие, виновность указанного лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Постановление о привлечении МАОУ «Гимназия (английская)» к административной ответственности вынесено с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел.
Административное наказание назначено в пределах, установленных санкцией статьи 15.14 КоАП РФ.
Основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ отсутствуют.
Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену вынесенных постановления и решения, в ходе рассмотрения настоящего дела допущено не было.
При таких обстоятельствах оснований для отмены состоявшихся по делу актов не усматривается.
Вместе с тем имеются основания для изменения оспариваемых постановления и решения путем исключения из объема предъявленного обвинения указания на нарушение Учреждением пунктов 6 и 12 Порядка расходования субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных образований на обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 26 декабря 2014 года № 1097-пп, поскольку, исходя из содержания данного Порядка, он определяет механизм предоставления субвенции бюджетам муниципальных образований, а также основания ее расходования. Механизм предоставления субсидии муниципальным образовательным учреждениям названным Порядком не регламентируется.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, судья Магаданского областного суда
Р Е Ш И Л :
постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области от 12 марта 2019 года № 12фк-2019, решение судьи Магаданского городского суда Магаданской области от 10 июня 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении юридического лица – муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Гимназия (английская)» изменить.
Исключить из описательно-мотивировочных частей данных актов указание на нарушение муниципальным автономным общеобразовательным учреждением «Гимназия (английская)» пунктов 6, 12 Порядка расходования субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных образований на обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 26 декабря 2014 года № 1097-пп.
В остальной части постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области от 12 марта 2019 года № 12фк-2019, решение судьи Магаданского городского суда Магаданской области от 10 июня 2019 оставить без изменения, жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Гимназия (английская)» - без удовлетворения.
Настоящее решение вступает в силу с момента его вынесения и может быть обжаловано в порядке статьи 30.12 КоАП РФ лицами, указанными в статьях 25.1-25.5.1 данного Кодекса, должностным лицом, вынесшим постановление, либо опротестовано прокурором.
Судья М.А. Филенко
