Дело № 3а-10/2017
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
04 декабря 2017 года г. Магадан
Магаданский областной суд в составе
судьи Магаданского областного суда Бобылева С.В.,
при секретаре Кулаковой А.Н.,
с участием:
представителя административного истца ФИО1,
представителей административного ответчика - ФИО2, ФИО3,
представителя заинтересованного лица -Управления Федерального казначейства по Магаданской области ФИО4,
представителя заинтересованного лица - Управления министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу ФИО5
рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление и.о. прокурора Магаданской области о признании недействующим приказа министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95 «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета» (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85),
У С Т А Н О В И Л:
министерством финансов Магаданской области издан приказ от 07.12.2016 № 95 «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета Управлением Федерального казначейства по Магаданской области» (в редакции приказа от 27.03.2017 № 33) (далее - Приказ от 07.12.2016 № 95).
Приказ опубликован в приложении к газете «Магаданская правда» № 98 (20957) от 20.12.2016.
Приказом от 26.12.2016 № 109 министерства финансов Магаданскойобласти в Приказ от 07.12.2016 № 95 внесены изменения, которые опубликованы в приложении к газете «Магаданская правда» № 1 (20961) от 10.01.2017.
В последующем министерством финансов Магаданской области в Приказ от 07.12.2016 № 95 внесены изменения приказом от 18.01.2017 № 12 (опубликован в приложении к газете «Магаданская правда» № 5 (20965) от 24.01.2017), приказом от 26.01.2017 № 17 (опубликован в приложении к газете «Магаданская правда» № 9 (20969) от 07.02.2017), приказом от 27.03.2017 № 33 (опубликован в приложении к газете «Магаданская правда» № 25 (20985) от 04.04.2017).
И.о. прокурора Магаданской области (далее - прокурор) обратился в Магаданский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующимсо дня вступления решения суда в законную силу Приказа от 07.12.2016 № 95.
В обоснование требований прокурор ссылался на то, что оспариваемый Приказ от 07.12.2016 № 95 противоречит абзацу 1 пункта 2 статьи 241.1, абзацу 10 пункта 1, пункту 2 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, абзацу 2 пункта 2.2.8 Порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденного приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 №8н, и содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы).
Указывает, что Управление Федерального казначейства по Магаданской области не входит в систему органов государственной власти Магаданской области, находится в непосредственном подчинении Федерального казначейства, в связи с чем, органы государственной власти субъекта Российской Федерации не наделены правом определения полномочий органов Федерального казначейства в своих правовых актах.
Полагает, что Приказ от 07.12.2016 № 95, которым регламентированы полномочия Управления Федерального казначейства по Магаданской области не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку принят за пределами компетенции министерства финансов Магаданской области.
В ходе рассмотрения дела в оспариваемый приказ Министерством финансов Магаданской области приказом от 23.10.2017 № 85 «О внесении изменений в приказ министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95» внесены изменения, которыми исключены положения, регламентирующие деятельность Управления Федерального казначейства по Магаданской области.
Приказ от 23.10.2017 № 85 «О внесении изменений в приказ министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95» опубликован в приложении к газете «Магаданская правда» № 82 (21042) от 24.10.2017.
Прокурор, уточнив исковые требования, просил признать недействующимсо дня вступления решения суда в законную силу приказ министерства финансов Магаданской области от07.12.2016 № 95 «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета» (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85).
Указывает, что министерством финансов Магаданской области по тексту приказа слова: «Управление Федерального казначейства по Магаданской области» заменены словами: «уполномоченный орган».
Между тем, в приказе министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85) отсутствует указание на конкретный орган (органы), являющийся уполномоченным органом по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к правовой неопределенности порядка исполнения областного бюджета при его кассовом обслуживании, и является самостоятельным основанием для признания нормативного акта недействующим.
Министерство финансов Магаданской областитребования административного иска не признало. В письменных возражениях министерство финансов Магаданской областипросило прекратить производство по административному делу, полагая, что после внесенных изменений, Приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85) не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца. Считает, что указанный приказ не является нормативным правовым актом.
Заинтересованное лицо - Управление Федерального казначейства по Магаданской области также просило прекратить производство по административному делу, полагая, что после внесенных изменений Приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85) не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.
Участвующий в деле прокурор не возражал против прекращения производства по административному делу.
Заинтересованное лицо Управление министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу полагало, что исковые требования подлежат удовлетворению, поскольку внесенные изменения могут вызвать неоднозначное толкование Приказа от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85), возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, в том числе понимании субъекта «уполномоченного органа», осуществляющего полномочия по санкционированию оплаты денежных обязательств. Считает, что Приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85) содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами «а, в, д, и» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Выслушав объяснения представителя административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, проверив положения оспариваемого Приказа от 07.12.2016 № 95 (в редакции от 23.10.2017 № 85) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования прокурора подлежащими удовлетворению.
Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.
Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ.
Пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности нормативного правового акта в целом или в части суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой статьи 213 Кодекса Российской Федерации в полном объеме, что предполагает и исследование вопроса о том, является ли содержание нормативного правового акта определенным.
Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, Федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного Кодекса.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой указанной статьи, не могут противоречить данному Кодексу.
В силу положений части 2 и 5 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджета по расходам предусматривает, в том числе, санкционирование оплаты денежных обязательств. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с положениями рассматриваемого Кодекса.
Согласно статье 219.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации санкционирование оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета, осуществляется в порядке, установленном финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом).
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Устава Магаданской области систему органов государственной власти Магаданской области составляют: Магаданская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Магаданской области; высший исполнительный орган государственной власти Магаданской области - Правительство Магаданской области, возглавляемое губернатором Магаданской области; иные органы государственной власти Магаданской области, образуемые в соответствии с указанным Уставом.
Пунктом 1.1 Положения о министерстве финансов Магаданской области, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 09.01.2014 №20-пп, министерство финансов Магаданской области является органом исполнительной власти Магаданской области, уполномоченным обеспечивать разработку и реализацию единой бюджетно-финансовой политики области, составление и организацию исполнения областного бюджета, разработку прогноза основных характеристик консолидированного бюджета Магаданской области на очередной финансовый год и плановый период, а также составление отчетов об исполнении областного бюджета и консолидированного бюджета Магаданской области, осуществлять управление средствами областного бюджета, координировать деятельность в бюджетно-финансовой сфере исполнительных органов государственной власти Магаданской области.
Согласно пункту 2.68 Положения министерство финансов Магаданской области издает правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции.
Как следует из материалов дела, министерство финансов Магаданской области Приказом от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 27.03.2017 № 33)утвердило «Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета Управлением Федерального казначейства по Магаданской области» (далее - Порядок).
Утвержденный данным приказом Порядок устанавливал санкционирование Управлением Федерального казначейства по Магаданской области (далее - орган Федерального казначейства) оплаты за счет средств областного бюджета денежных обязательств получения средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета, лицевые счета которых открыты в органе Федерального казначейства (пункт 1 Порядка).
Министерство финансов Магаданской области приказом от 23.10.2017 № 85 «О внесении изменений в приказ министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95» исключило из Порядка положения, регламентирующие деятельность органа Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета.
Приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85) опубликован в печатном издании в приложении к газете «Магаданская правда» № 82 (21042) от 24.10.2017.
Таким образом, Приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85) принят с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, а также официального опубликования.
Вышеизложенными положениями Порядка, утвержденного Приказом от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85), регламентирована деятельность органа, осуществляющего санкционирование денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета (уполномоченного органа) и работников указанного органа.
Приказом от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85) в абзацах 1, 2 пункта 2, пунктах 7, 9, 13 Порядка слова «орган Федерального казначейства» заменены словами «уполномоченный орган», пункты 3, 4 Порядка изложены в новой редакции, согласно которой вместо «работник уполномоченный руководителем органа Федерального казначейства» указано «работник уполномоченного органа».
Согласно подпунктам «а, в, д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Указанные положения Порядка, утвержденного Приказом от 07.12.2016 №95(в редакции приказа от 23.10.2017 № 85), характеризуются неясностью и неопределенностью правового регулирования. Внося изменения в Приказ 07.12.2016 №95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85),министерство финансов Магаданской области не определило, какой именно орган (работники какого органа), уполномочен на осуществлениесанкционированияденежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета, и в соответствии с какими документами были возложены указанные полномочия на данный орган (его работников).
Такое правовое регулирование влечет возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Предусмотренное Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право субъекта Российской Федерации осуществлять собственное нормотворчество корреспондирует и обязанность субъекта Российской Федерации соблюдать конституционное требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.
Пунктами «г», «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации закреплено, что установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также финансовое регулирование находятся в ведении Российской Федерации.
На основании статьи 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и местные администрации муниципальных образований вправе осуществлять исполнение соответственно бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов через органы федерального казначейства на основании соглашений.
При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.
Согласно абзацу 1 пункта 2 статьи 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае передачи органу Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (бюджета муниципального образования) в соответствии с соглашением об осуществлении этих функций, заключенным с учетом положений статьи 168 данного Кодекса, особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство в соответствии с положениями пункта 1 данной статьи.
В силу норм пунктов 1, 2 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с данным Кодексом.
В порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации (финансовых органов муниципальных образований), органов управления государственными внебюджетными фондами по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании Соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований), органами управления государственными внебюджетными фондами.
Приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» утвержден соответствующий Порядок.
В силу пункта 2.2.8 указанного Порядка проведение кассовых операций по кассовым выплатам из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) осуществляется с предварительным санкционированием оплаты денежных обязательств в порядке, установленном в соответствии со статьей 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствующим финансовым органом.
Если в соответствии с Соглашением полномочия по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств соответствующих бюджетов и администраторов источников финансирования дефицита бюджетов переданы органам Федерального казначейства, санкционирование осуществляется в соответствии с Соглашением.
Согласно положениям пункта 8.5 Порядка, если в соответствии с Соглашением полномочия по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств (администраторов источников финансирования дефицита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) переданы органамФедерального казначейства, срок исполнения платежных документов, принятых от получателей средств (администраторов источников финансирования дефицита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), устанавливаетсяСоглашением с учетом времени, необходимого органам Федерального казначейства для осуществления процедур санкционирования.
Приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 № 316 утверждено «Положение об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых приказов Федерального казначейства» (приложение № 51).
В силу пунктов 1, 4 Положения об Управлении Федерального казначейства по Магаданской области, утвержденного Приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 № 316 (далее - Положение), Управление Федерального казначейства по Магаданской области является территориальным органом федерального казначейства, созданным в границах Магаданской области, и находится в непосредственном подчинении Федерального казначейства. Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актамисубъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам исполнения соответствующих бюджетов, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, правовыми актами Федерального казначейства и указанным Положением.
Согласно пункту 9.19 Положения, Управление Федерального казначейства по Магаданской области осуществляет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Управление Федерального казначейства по Магаданской области не входит в систему органов государственной власти Магаданской области, в связи с чем, органы государственной власти субъекта не наделены правом регламентации полномочий органов Федерального казначейства в своих нормативных правовых актах.
Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что в случае, если полномочия по осуществлению санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта и администраторов источников финансирования дефицита бюджета субъекта при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта переданы органам Федерального казначейства на основании Соглашения, указанное санкционирование осуществляется органами Федерального казначейства в соответствии с нормами, установленными на федеральном уровне (Бюджетным кодексом РФ, Приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н), а также с Соглашением.
Управление Федерального казначейства по Магаданской области и Правительство Магаданской области в лице губернатора Магаданской области заключили Соглашение об осуществлении Управлением Федерального казначейства по Магаданской области отдельных функций по исполнению областного бюджета при кассовом обслуживании исполнения бюджета органами федерального казначейства от 02.03.2016 (с учетом дополнительных соглашений от 24.06.2016, 31.08.2016, 05.09.2016, 12.12.2016).
При таком положении необходимость правового регулирования финансовым органом субъекта порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета отсутствует, так как полномочия участников бюджетного процесса при кассовом обслуживании исполнения бюджета определены вышеуказанным Соглашением.
Таким образом, приказ от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85) издан министерством финансов Магаданской области с нарушением компетенции, что в силу подпункта «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемом нормативном правовом акте, заключающимся в превышении правотворческим органом своих полномочий, поскольку спорные отношения регулируются федеральным законодательством.
Доводы представителей административного ответчиков, Управления федерального казначейства по Магаданской области о том, что внесенные в приказ изменения не нарушают прав истца, не опровергают выводов суда о наличии в оспариваемом приказе коррупциогенных факторов.
Согласно части 2 статьи 215 КАС РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что требование прокурора о признании недействующим Приказа от 07.12.2016 № 95 (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85) со дня вступления решения в законную силу подлежит удовлетворению.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит публикации в официальном печатном издании - газете «Магаданская правда».
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
Р Е Ш И Л:
административное исковое заявление и.о. прокурора Магаданской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приказ министерства финансов Магаданской области от 07.12.2016 № 95 «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета» (в редакции приказа от 23.10.2017 № 85).
Опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - газете «Магаданская правда».
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Магаданский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Установить срок изготовления решения суда в окончательной форме - 08 декабря 2017 года.
Судья Магаданского
областного суда С.В. Бобылев
