Дело №3а-33/2020г.
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
11 сентября 2020 года г. Липецк
Липецкий областной суд в составе:
председательствующего Михалевой О.В.
с участием прокурора Кима И.Е.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Беляковой И.А.
рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Липецке административное дело по административному исковому заявлениюнегосударственного образовательного учреждения дошкольного образования Детский сад «Маленькая страна», частного образовательного учреждения дошкольного образования «Счастливые дети», индивидуального предпринимателя Покшивановой Марии Станиславовны, индивидуального предпринимателя Лебедева Дмитрия Александровича, индивидуального предпринимателя Нестеровой Надежды Юрьевны о признании недействующими Закона Липецкой области от 11 декабря 2013 № 217-03 «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 18 декабря 2017 года № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 24 декабря 2018 года № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 17 декабря 2019 года № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»
установил:
28 ноября 2013 года Липецким областным Советом депутатов принят Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ, который подписан главой администрации Липецкой области 11 декабря 2013 года, вступил в действие с 1 января 2014 года.
Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» установлены нормативы финансирования расходов дошкольных и общеобразовательных организаций по оплате труда и по обеспечению образовательного процесса на одного воспитанника, учащегося в части расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях.
Негосударственное образовательное учреждение дошкольного образования Детский сад «Маленькая страна», частное образовательное учреждение дошкольного образования «Счастливые дети», индивидуальный предприниматель Покшиванова Мария Станиславовна, индивидуальный предприниматель Лебедев Дмитрий Александрович, индивидуальный предприниматель Нестерова Надежда Юрьевна обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Закона Липецкой области от 11.12.2013 № 217-03 «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов».
Свои требования обосновывали тем, что административные истцы оказывают образовательные услуги по реализации образовательных программ дошкольного образования в г.Липецке, являются получателями субсидии на возмещение затрат по обеспечению получения дошкольного образования, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) из бюджета Липецкой области. Размер субсидии ежегодно определялся в соответствии с оспариваемыми нормативными актами и не обеспечивал полного финансирования частных образовательных учреждений. В силу ч. 6 ст. 3 Закона Липецкой области от 11.12.2013 № 217-03 «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» нормативы финансирования утверждаются ежегодно Законом Липецкой области об областном бюджете. Однако в соответствии с Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложениями 14 и 15 Закона Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» устанавливались нормативы финансирования расходов дошкольных организаций с начислениями на одного воспитанника, где дошкольные образовательные организации разделены территориально на городскую и сельскую местности. При этом в сельской местности предусмотрены нормативы финансирования расходов групп общеразвивающей направленности, которую посещают дети до 3 лет и старше, т.е. разновозрастные группы. В городской местности финансирование таких групп не предусмотрено, что снижает уровень гарантий реализации права на получение детьми дошкольного образования, а также на обеспечение гарантий прав квалифицированным педагогическим работникам на достойное вознаграждение за труд, соответствующее условиям и характеру осуществления трудовой деятельности, с учетом сложности поставленных задач, при одновременной работе с воспитанниками разных возрастных категорий. Оспариваемыми нормативно-правовыми актами нарушен основополагающий принцип, утверждённый нормами международного права и Конституции РФ, равенства всех перед законом и судом, независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств. Просили (с учетом уточнения требований) признать недействующими вышеназванные нормативные акты и обязать административных ответчиков Липецкий областной Совет депутатов, Администрацию Липецкой области внести изменения, дополнить соответствующие нормативы финансирования на каждый год для городской местности для групп детей до 3 лет и свыше 3 лет (с указанием конкретных размеров).
В судебном заседании представители административных истцов Тесленко С.А., Бурков Ю.С. поддержали заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, дополнительно пояснив, что за период с 2018 по 2020 гг. из-за отсутствия нормативов для групп детей до 3 лет и свыше 3 лет расходы административных истцов по обеспечению получения дошкольного образования, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек не возмещены в полном объеме, т.е. действовавшим правовым регулированием истцам причинены убытки.
Представители административных ответчиков Липецкого областного Совета депутатов по доверенности Малютин И.Е., Администрации Липецкой области по доверенности Вострикова Ю.В., Мурзина Т.П. против административного иска возражали, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка опубликования, соответствуют федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, прав административных истцов не нарушают. Нормативы финансирования дошкольных учреждений для детей разного возраста ежегодно устанавливались исходя из имевшихся сведений о возрасте воспитанников и разновозрастных группах, потребностей и обеспеченности региона. Установленные нормативы для детей до 3 лет и свыше 3 лет предусматривают и не ограничивают возможность формирования и финансирования разновозрастных групп. Исходя из сведений, представляемых для получения субсидий, а также полученных с официальных сайтов административных истцов, факт наличия разновозрастных групп из детей от 2 месяцев до 8 лет вызывает сомнение.
Представитель заинтересованного лица Управления образования и науки Липецкой области по доверенности Азовцев А.А. полагал административный иск не обоснованным, пояснив, что при расчете субсидии на возмещение затрат по обеспечению получения дошкольного образования, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек использовались нормативы на каждого воспитанника, предусматривающие возраст детей до 3 лет и свыше 3 лет. Дошкольное учреждение по своему усмотрению формирует разновозрастные группы и программы для них, определяет объем финансирования, в том числе по оплате труда. Нормативных актов, регулирующих финансирование в зависимости от образовательных программ для разновозрастных групп не имеется.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, оценив оспариваемые административными истцами положения нормативных правовых акта на соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу,заслушав заключение прокурора Кима И.Е., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ принят Липецким областным Советом депутатов 28 ноября 2013 года, вступил в действие с 1 января 2014 года, опубликован в официальном издании «Липецкая газета» № 242 от 17.12.2013 г.
В силу ч.6 статьи 3 вышеуказанного Закона нормативы финансирования утверждаются ежегодно Законом Липецкой области об областном бюджете.
Законом Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» (принят Липецким областным Советом депутатов 14.12.2017, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.12.2017,в издании "Липецкая газета", N 248, 27.12.2017), Законом Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» (принят Липецким областным Советом депутатов 18.12.2018 г., опубликован в изданиях официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2018, "Липецкая газета", N 249, 28.12.2018), Законом Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (принят Липецким областным Советом депутатов 12.12.2019 г., опубликован в изданиях "Липецкая газета", N 243, 18.12.2019 г., официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 19.12.2019 г.) устанавливались нормативы финансирования расходов дошкольных и общеобразовательных организаций по оплате труда и по обеспечению образовательного процесса на одного воспитанника, учащегося в части расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях (л.д.144-171,219-230 том1, л.д.43-56 том 2).
В соответствии с п.1 ст.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
С учетом изложенного, Закон Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» и Закон Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» утратили силу.
Законом Липецкой области № 420-ОЗ от 30.07.2020 г. «О внесении изменений в Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», вступившим в силу 31.07.2020 г., внесены изменения в правовое регулирование в части установления нормативов финансирования, которое административными истцами не оспаривается.
Законом Липецкой области № 422-ОЗ от 27.08.2020 г. «О внесении изменений в Закон Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», вступившим в законную силу 4.09.2020 г., Приложения 14 и 15 изложены в новой редакции, которая административными истцами не оспаривается.
Согласно ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела следует, что административные истцы негосударственное образовательное учреждение дошкольного образования детский сад «Маленькая страна», частное образовательное учреждения дошкольного образования «Счастливые дети», индивидуальный предприниматель Покшиванова Мария Станиславовна, индивидуальный предприниматель Лебедев Дмитрий Александрович, индивидуальный предприниматель Нестерова Надежда Юрьевна оказывают образовательные услуги по реализации образовательных программ по видам образования, что подтверждается выданными им лицензиями, свидетельствами о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ( л.д.38-71 том 1). В соответствии с Порядком предоставления субсидии на возмещение затрат и заключаемыми ежегодно соглашениями административные истцы являются получателями субсидий, размер которых определяется на основании утвержденных нормативов финансирования (л.д.59-93, 123-176 том 2). В силу изложенного, в отношении административных истцов применены оспариваемые нормативные правовые акты, они являлись субъектами отношений, регулируемых названными законами.
Административными истцами оспариваются Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», Закон Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» в редакциях до внесения в них изменений соответственно 31.07.2020 г. и 4.09.2020 г.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
По общему правилу, установленному Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, нормативный правовой акт может быть оспорен заинтересованным лицом только в случае, если на момент обращения в суд он нарушает или может нарушить либо иным образом затронуть права, свободы и законные интересы заявителя (пункт 3 части 1 статьи 128, статья 208, пункты 4 и 5 части 2 статьи 209 названного кодекса).
В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя. Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 27 октября 2015 года N 2473-О и в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, проверка судом общей юрисдикции в порядке абстрактного нормоконтроля законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими недопустима вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя.
Утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.
Прежде всего, это касается нормативных правовых актов, хотя и отмененных, но подлежащих применению к правоотношениям, возникшим до их утраты. В данном случае основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты правовой силы нормативного правового акта, а доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально прекратившего свое действие нормативного правового акта и факта нарушения таким актом прав, свобод и законных интересов заявителя.
Возможность оспорить утративший силу нормативный правовой акт сохраняется до тех пор, пока он непосредственно затрагивает права и законные интересы заинтересованного лица.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П, разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации, и основанной на них правоприменительной практике, поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового акта ставится в зависимость от того, может ли оспариваемый акт рассматриваться как нарушающий права и свободы заявителя, то в случае подтверждения такой возможности, производство по делу должно быть начато.
Наличие либо отсутствие оснований для признания недействующим нормативного правового акта или отдельных его положений устанавливается в ходе судебного разбирательства.
В связи с тем, что оспариваемые нормативные правовые акты применялись в отношении административных истцов, а именно- произведен расчет субсидий на возмещение затрат, при этом по утверждению истцов, имело место финансирование на основании указанных норм не в полном объеме, исходя из того, что требования административных истцов не подлежат рассмотрению в ином порядке, производство по настоящему делу не может быть прекращено в соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
На основании ч.ч. 7 - 9 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13); финансового обеспечения получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в подпункте 13 .
Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплены в пунктах 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В силу ст. 2 и 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с данным Кодексом.
Пунктами 13 и 14.1 части 1 статьи 15-1 Устава Липецкой области к полномочиям органов государственной власти области по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств областного бюджета, отнесено решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти области (л.д.231-252 том 1).
Проанализировав положения действующего законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением формы, вида нормативных правовых актов, порядка их опубликования и вступления в силу.
В силу положений ст. 8 Бюджетного кодекса РФ установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования.
Исходя из принципа самостоятельности бюджетов, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ ).
Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять в том числе цели, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении и т.д. (часть 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации или нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами) уполномоченных ими соответственно федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Указанные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.
По смыслу приведенных норм федерального законодательства в их взаимосвязи, законом о бюджете субъекта Российской Федерации закрепляются, в том числе предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств по предоставлению субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, включая социально ориентированные некоммерческие организации. Нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации регламентируется порядок определения объема и предоставления указанных субсидий с отражением вопросов, предусмотренных п. 3 ст. 78 и п. 2 ст. 78.1 БК РФ.
Пунктом 2 ст. 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (пункт 2 части 3 статьи 11 этого же федерального закона).
В настоящее время на территории Российской Федерации действует Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (далее — Стандарт), утвержденный приказом Минобрнауки России от 17.10.2013 № 1155, согласно части 3 пункта 1.7 которого он является основой для разработки нормативов финансового обеспечения реализации образовательной программы дошкольного образования и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования.
В соответствии с пунктом 3.6.1 Стандарта финансовое обеспечение государственных гарантий за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию дошкольной программы, утвержденной организацией в соответствии со Стандартом.
Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования, с учетом типа организации, осуществляющей образовательную деятельность, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы дошкольного образования, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией, осуществляющей образовательную деятельность: расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования; расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы, в том числе приобретение учебных изданий в бумажном и электронном виде, дидактических материалов, аудио- и видеоматериалов, в том числе материалов, оборудования, спецодежды, игр и игрушек, электронных образовательных ресурсов, необходимых для организации всех видов учебной деятельности и создания развивающей предметно-пространственной среды, в том числе специальных для детей с ограниченными возможностями здоровья; расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности; иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования (пункт 3.6.3).
В силу п. 2.5 Стандарта дошкольная образовательная организация может разрабатывать и реализовывать в группах различные образовательные программы с разной продолжительностью пребывания детей в течение суток, в том числе групп кратковременного пребывания детей, полного и продленного дня, круглосуточного пребывания, групп детей разного возраста от двух месяцев до восьми лет, то есть разновозрастных групп.
Исходя из п. 13 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования, утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 30.08.2013 №1014, в группы в образовательных организациях могут включаться как воспитанники одного возраста, так и разных возрастов (разновозрастные группы).
Анализируя приведенные нормы, суд приходит к выводу, что оспариваемое правовое регулирование не противоречит Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральному государственному образовательному стандарту дошкольного образования и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом суд исходит из того, что региональный законодатель, обеспечивая государственные гарантии реализации прав на получение дошкольного образования, наделен полномочиями самостоятельно дифференцировать финансирование групп детей разного возраста путем установления соответствующих нормативов.
В соответствии со статьей 3Закона Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ (в оспариваемой редакции), нормативы финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования (далее – нормативы финансирования) рассчитываются на одного воспитанника в возрасте от 2 месяцев до 8 лет в соответствии с приложением 1 к настоящему Закону (часть 1).
В нормативы финансирования включаются текущие расходы на оплату труда (тарифная часть оплаты труда, компенсационные и стимулирующие выплаты, отчисления на уплату страховых взносов), приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (часть 2).
В приложении 1 к вышеуказанному закону установлена Методика определения нормативов финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования. Согласно названной Методики, при определении стандартной стоимости педагогической нагрузки на воспитанника (норматив финансирования), в том числе учитывается наполняемость групп в зависимости от возраста воспитанников до 3 лет и старше 3 лет (п.3 таблица 1).
В соответствии с ч.6 статьи 3Закона Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ, нормативы финансирования утверждаются ежегодно Законом Липецкой области об областном бюджете.
Нормативами финансирования, установленными в оспариваемый период Законом Липецкой области № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Законом Липецкой области № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Законом Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» предусматривалась дифференциация для разновозрастных групп в городской местности: в возрасте до 3 лет и старше 3 лет. При этом группы детей до 3 лет, в соответствии с п.2.7 Стандарта включают в себя младенческий возраст ( 2 месяца -1 год), ранний возраст (1 год-3 года), группы детей старше 3 лет – дошкольный возраст (3 года-8 лет).
Таким образом, изложенный порядок предусматривает нормативы финансирования для детей от 2 месяцев до 8 лет, в том числе в составе разновозрастных групп.
В Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, содержащихся в письме Минобрнауки России от 31.07.2014 № 08-1002 (т.е. после принятия Закона Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ в оспариваемой редакции), предложена иная Методика и порядок расчетов нормативов финансирования, в том числе рекомендованы диапазоны значений дифференцирующих коэффициентов в разновозрастных группах для детей от 2 месяцев до 3 лет, от 2 месяцев до 8 лет. Однако само по себе данное обстоятельство не свидетельствует о снижении в оспариваемый период государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, в том числе в отношении административных истцов.
При этом суд учитывает, что вышеназванное письмо Минобрнауки России нормативным правовым актом, подлежащим обязательному применению, не является, носит рекомендательный характер. Нормативного акта, устанавливающего порядок и сроки изменения методики определения нормативов финансирования, не имеется.
Суд принимает во внимание, что методика расчета нормативов, содержащаяся в оспариваемом Законе Липецкой области и методика, предложенная в Методических рекомендациях, различны по содержанию, предусматривают разные формулы расчета, исходные данные, в том числе в зависимости от социально-экономического положения, складывающейся бюджетной обеспеченности региона, но оснований для утверждения о том, что применяемая в оспариваемый период методика не соответствовала требованиям Федерального государственного образовательному стандарта дошкольного образования, не имеется.
При изложенных обстоятельствах сам по себе факт внесения региональным законодателем изменений в методику формирования нормативов финансирования 31.07.2020 г. не свидетельствует о незаконности ранее применявшейся методики.
Вопреки доводам административных истцов, то обстоятельство, что в оспариваемых нормах устанавливались для сельской местности единые нормативы финансирования для групп в возрасте до 3 лет и старше 3 лет (т.е. от 2 месяцев до 8 лет) не влечет снижения уровня гарантий реализации права на получение детьми дошкольного образования, а также на обеспечение гарантий прав квалифицированным педагогическим работникам на достойное вознаграждение за труд, соответствующее условиям и характеру осуществления трудовой деятельности в городской местности, поскольку исходя из толкования положений ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования устанавливаемые нормативы финансового обеспечения должны обеспечивать возможность организаций при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений по оплате труда необходимых работников, обеспечивающих реализацию образовательной программы. Количество необходимых работников в расчете на одну услугу по реализации Программы определяется органом государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из требований ФГОС ДО, санитарно-эпидемиологических нормативов, сложившейся специфики работы в дошкольных образовательных организациях региона, а также региональных факторов, определяющих возможности и потребности в кадровом обеспечении реализации Программы. Аналогичным образом при формировании норматива финансирования проводится мониторинг и по иным составляющим. Принимая во внимание изложенное, установление нормативов финансирования для разных видов групп детей в городской и сельской местности не является произвольным, а учитывает специфику осуществления образовательной деятельности на соответствующей территории.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку по изложенным выше мотивам оспариваемые нормативные акты не могут быть признаны не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления негосударственного образовательного учреждения дошкольного образования Детский сад «Маленькая страна», частного образовательного учреждения дошкольного образования «Счастливые дети», индивидуального предпринимателя Покшивановой Марии Станиславовны, индивидуального предпринимателя Лебедева Дмитрия Александровича, индивидуального предпринимателя Нестеровой Надежды Юрьевны о признании недействующими Закона Липецкой области от 11 декабря 2013 № 217-03 «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 18 декабря 2017 года № 130-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 24 декабря 2018 года № 224-03 «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 17 декабря 2019 года № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» отказать.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в течение 1 месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья подпись О.В.Михалева
Решение в окончательной форме принято 18.09.2020 г.
Копия верна:
Судья
Секретарь
