УИД: 59RS0004-01-2019-004847-21
Дело № 2а-4212/2019
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
23 августа 2019 года
Ленинский районный суд г.Перми в составе:
председательствующего судьи Дульцевой Л.Ю.,
при секретаре Бессоновой К.А.,
с участием представителей административного истца Масленниковой И.А., Калининой Е.С.,
представителя административного ответчика Шенкмана А.Л.,
представителя заинтересованного лица Черепановой М.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю о признании действий незаконными, возложении обязанности,
установил:
заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю, просит признать незаконными действия по незаключению соглашения о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительской власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, а также по заключению соглашения о расторжении соглашения; признать действия по включению в соглашение о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительской власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, требования о предварительной поставке в пожарные части материально-технических средств для ликвидации чрезвычайной ситуации вследствие лесных пожаров незаконными; возложении обязанности по заключению соглашения о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров в соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 № 1464 «О привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров».
В обоснование своих требований указал, что прокуратурой Пермского края в соответствии с приказом Генеральной прокуратуры РФ от ДД.ММ.ГГГГ№ изучен Сводный план тушения лесных пожаров на территории Пермского края на период пожароопасного сезона 2019 года, утвержденный Указом Губернатора Пермского края от 20.03.2019 № 34. Установлено, что план утвержден без заключенного соглашения о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров между Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края и ГУ МЧС России по Пермскому краю. ДД.ММ.ГГГГ необходимое соглашение заключено на предложенных ГУ МЧС условиях, о предварительной поставке в пожарные части материально-технических средств для ликвидации чрезвычайной ситуации вследствие лесных пожаров. Министерством подготовлен и направлен протокол разногласий. ДД.ММ.ГГГГ ГУ МЧС в Министерство направлено письмо о расторжении ранее заключенного соглашения, причины расторжения которого не указываются ни в письме, ни в прилагаемом проекте соглашения. Исходя из анализа федерального законодательства на ГУ МЧС возлагается обязанность по ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе возникших вследствие лесных пожаров. Согласно плану в перечень органов государственной власти оказывающих содействие в тушении лесных пожаров включено ГУ МЧС, которое привлекается только при условии возникновения чрезвычайных ситуации в пределах своей компетенции. В случае исключения ГУ МЧС из плана не будет предусмотрена возможность наращивания сил и средств для ликвидации чрезвычайной ситуации. Кроме того, не будет указаны силы и средства пожаротушения, направляемые для тушения городских лесов. ГУ МЧС России по Пермскому краю, как территориальный орган, специально уполномоченный решать вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения возложенных федеральным законодательством функций и полномочий, обязано заключить соглашение с Минприроды края в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 № 1464. Кроме того, является незаконным включение в соглашение от ДД.ММ.ГГГГ положений о предварительной поставке в пожарные части материально-технических средств для ликвидации чрезвычайной ситуации вследствие лесных пожаров, поскольку будет являться неденежной формой расчетов за оказанные услуги, что нарушает принципы бюджетного законодательства, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.
Представители административного истца в судебном заседании на заявленных требованиях настаивали.
Представитель административного ответчика в судебном заседании требования не признал, поддержал доводы, изложенные в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании с требованиями согласилась, поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве.
Выслушав представителей административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд находит административное исковое заявление подлежащим частичному удовлетворению, в силу следующего.
Согласно положению ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии со ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие: перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах; перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах; мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров; меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов; иные мероприятия (ч. 1).
В случае, если план тушения лесных пожаров предусматривает привлечение в установленном порядке сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, он подлежит согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (ч. 2).
Сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 3).
Согласно ч.1 ст.53.6 Лесного кодекса РФ мероприятиями по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, являются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении такой чрезвычайной ситуации.
Классификация чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, порядок введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч.2).
Привлечение граждан, юридических лиц к осуществлению мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ч.4).
В соответствии со ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Указом Губернатора Пермского края от 20.03.2019 № 34 утвержден Сводный план тушения лесных пожаров на территории Пермского края на период пожароопасного сезона 2019 года.
Раздел 3 Сводного плана состоит из перечня сил и средств подразделений пожарной охраны аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров и предусматривает привлечение сил и средств отрядов ППС (ФПС) по Пермскому краю.Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 N 1464 утверждены Правила привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров (далее – Правила).
В соответствии с п. 2 Правил привлечение сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах осуществляется на основании соглашений, заключаемых с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Пунктом 3 Правил предусмотрено, что в соглашении, предусмотренном пунктом 2 настоящих Правил, определяются:
а) условия, при которых осуществляется привлечение сил и средств;
б) состав и объем привлекаемых сил и средств;
в) технические средства, средства связи, снаряжение, средства индивидуальной защиты, необходимые для тушения лесных пожаров;
г) условия возвращения сил и средств.
Из совокупного анализа указанных положений правовых актов следует, что поскольку Сводным планом тушения лесных пожаров предусмотрено привлечение сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, их привлечение должно осуществляться на основании соответствующего соглашения, т.е заключение соглашения о порядке привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах прямо предусмотрено действующим законодательством и заключение такого соглашения является обязательным для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что ГУ МЧС России по Пермскому краю ДД.ММ.ГГГГ. направило в Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края Соглашение о порядке привлечения сил и средств подразделений территориального пожарно-спасательного гарнизона Пермского края для ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах на территории Пермского края, подписанное начальником ГУ МЧС России по Пермскому краю (далее – Соглашение).
Соглашение было подписано Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края с протоколом разногласий и письмом от ДД.ММ.ГГГГ. № возвращено в ГУ МЧС России по Пермскому краю для подписания протокола разногласий.
Письмом от ДД.ММ.ГГГГ№ ГУ МЧС России по Пермскому краю направило в адрес Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края соглашение о расторжении Соглашения.
ДД.ММ.ГГГГ Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края направило в ГУ МЧС России по Пермскому краю письмо с просьбой разъяснения причин расторжения Соглашения и не подписания протокола разногласий с возможным решением вопроса в рамках направления протокола согласовании разногласий.
Письмом от ДД.ММ.ГГГГ№ ГУ МЧС России по Пермскому краю сообщило, что предложенная Министерством редакция Соглашения предполагает существенное изменение юридически значимых обстоятельств и влияет на возможность исполнения Соглашения ГУ МЧС России, поскольку стороны не достигли соглашения о приведении Соглашения в соответствии с существенно изменившимися обстоятельствами, то оно может быть расторгнуто.
В соответствии со ст.432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.
Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной.
Частью 1 статьи 433 ГК РФ установлено, что договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта.
Согласно ст.435 ГК РФ офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.
Частью 1 статьи 438 ГК РФ установлено, что акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии.
Акцепт должен быть полным и безоговорочным.
Согласно ст.443 ГК РФ ответ о согласии заключить договор на иных условиях, чем предложено в оферте, не является акцептом.
Такой ответ признается отказом от акцепта и в то же время новой офертой.
С учетом указанных положений закона, суд приходит к выводу, что Соглашение между ГУ МЧС России по Пермскому краю и Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края не было заключено, поскольку направление Министерством протокола разногласий к Соглашению, в силу ст.443 ГК РФ является новым предложением заключить договор (офертой).
Однако на оферту Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края о заключении Соглашения на иных условиях, ГУ МЧС России по Пермскому краю направило соглашение о расторжении Соглашения, т.е. фактически ответило отказом в заключении Соглашения, в то время как в силу вышеизложенных норм закона заключение Соглашения является обязательным.
В связи с этим, заявленные прокурором требования о признании незаконными действий ГУ МЧС России по Пермскому краю по не заключению Соглашения и возложении обязанности по заключению такого соглашения подлежат удовлетворению.
При этом оснований для признания незаконными действий по заключению соглашения о расторжении Соглашения, суд не усматривает, поскольку Соглашение между ГУ МЧС России по Пермскому краю и Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края не было заключено и направление соглашения о расторжении Соглашения по сути и является незаконными действиями по не заключению Соглашения.
Суд также не усматривает оснований для признания незаконными действий административного ответчика по включению в соглашение о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительской власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, требования о предварительной поставке в пожарные части материально-технических средств для ликвидации чрезвычайной ситуации вследствие лесных пожаров, поскольку при не заключенности такого соглашения, требование о незаконном включении в него каких-либо условий, заявлено преждевременно и не подлежит удовлетворению.
При этом следует отметить, что прокурором в данном случае избран ненадлежащий способ защиты права.
Как следует из материалов дела ГУ МЧС России по Пермскому краю в Соглашении был предложен п.5.1, в соответствии с которым обеспечение подразделений ТПСГ картографическим материалом, снаряжением для отдыха, средствами индивидуальной защиты, горюче-смазочными материалами, питанием расходными материалами, запасными частями и ремонтом техники, пенообразователем и прочими ресурсам, необходимыми для тушения лесных пожаров в условиях, определенных разделом 2 настоящего Соглашения, осуществляют учреждения, подведомственные Министерству, содержащие лесопожарные формирования на территории соответствующего лесничества.
Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, не согласившись с данным пунктом, предложило в протоколе разногласий свою редакцию.
В соответствии со ст.445 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами для стороны, которой направлена оферта (проект договора), заключение договора обязательно, эта сторона должна направить другой стороне извещение об акцепте, либо об отказе от акцепта, либо об акцепте оферты на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора) в течение тридцати дней со дня получения оферты.
Сторона, направившая оферту и получившая от стороны, для которой заключение договора обязательно, извещение о ее акцепте на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора), вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда в течение тридцати дней со дня получения такого извещения либо истечения срока для акцепта.
В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.
При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.
Таким образом, разрешение разногласий, возникших при заключении договора, заключение которого обязательно, осуществляется судом по иску заинтересованной стороны договора.
Действующим законодательством не предусмотрена возможность разрешения возникшего между двумя государственными органами спора об условиях заключаемого соглашения, путем признания незаконными действий одной из сторон соглашения по включении таких условий в соглашение.
При таких обстоятельствах заявленные требования в указанной части удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд
решил:
признать незаконными действия Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю по не заключению соглашения о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной информацию для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах.
Возложить на Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю обязанность по заключения соглашения о привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной информацию для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 N 1464 "О привлечении сил и средств федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров".
В удовлетворении остальной части заявленных требований заместителю прокурора Пермского края – отказать.
Решение суда в течение месяца с момента изготовления мотивированного решения может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Ленинский районный суд г. Перми.
Председательствующий - подпись (Л.Ю. Дульцева)
<данные изъяты>
Подлинник судебного акта находится в материалах дела №2а-4212/2019 Ленинского районного суда г.Перми.
