Дело № 3а-119/2017
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 27 ноября 2017 года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего – судьи Морозковой Е.Е.,
при секретаре Михейкиной М.О.
с участием прокурора Маркова Б.П.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими пунктов 7.3 и 8.1 Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район», утвержденного решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 №408/3-с,
установил:
18 мая 2017 года советом депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области принято решение №408/з-с «Об утверждении Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» (далее-решение от 18.05.2017 №408/3-с).
Пунктом 1 решения от 18.05.2017 №408/3-с утверждено Положение о денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области согласно приложению.
Пунктом 2 решения от 18.05.2017 №408/3-с признано утратившим силу решение совета депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» от 26.12.2012 №675/2-с «Об утверждении Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области».
Пунктом 3 решения от 18.05.2017 №408/3-с контроль за исполнением настоящего решения возложен на постоянную депутатскую комиссию по законодательству и международным отношениям.
Приложением к решению от 18.05.2017 №408/3-с является Положение о денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» (далее-Положение).
Пунктом 7.3 Положения предусмотрено, что перераспределение средств фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, в том числе главы МО «Кингисеппский муниципальный район» оформляется распоряжением главы МО «Кингисеппский муниципальный район» на основании настоящего Положения.
В п.8.1 Положения указано, что сумма сложившейся экономии средств фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, может быть направлена на единовременное премирование лиц, замещающих выборные муниципальные должности, по итогам квартала, финансового года, к профессиональным праздникам и праздничным дням и оформляется распоряжением главы МО «Кингисеппский муниципальный район».
Решение совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 №408/3-с «Об утверждении Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» опубликовано в установленном порядке и является действующим.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующим решение совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 №408/3-с «Об утверждении Положения «О денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» по тем основаниям, что названное решение, являясь по существу нормативным правовым актом, в нарушение действующего законодательства, не опубликовано, пункты 7.3 и 8.1 Положения противоречат действующему законодательству.
В дальнейшем, заявленные требования уточнены и сформулированы следующим образом: признать недействующими пункты 7.3 и 8.1 решения совета депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район» от 18.05.2017 №408/3-с «Об утверждении Положения «О денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» с момента вступления решения суда в законную силу.
Прокурор полагает, что пункты 7.3 и 8.1 Положения противоречат действующему законодательству, являются неопределенными по своему содержанию, вызывают неоднозначное толкование.
Так, Положением не предусмотрен порядок принятия решений по выплатам, указанным в оспариваемых нормах, пунктом 8.1 Положения определено лишь, что данное решение оформляется распоряжением главы муниципального образования.
Проанализировав пункт 7.3 Положения, прокурор делает вывод о том, что из содержания названной оспариваемой нормы не ясно, в каком порядке и каким органом принимается решение о перераспределение средств фонда оплаты труда, что согласно правовой позиции, закрепленной в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 №11-П, от 11.11.2003 №16-П, от 21.01.2010 №1-П является недопустимым, приводит к возможности ее неоднозначного толкования и произвольного применения, к возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями и как следствие-к нарушению принципов равенства всех перед законом и судом.
Согласно же п. «ж» ст.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96, отсутствие или неполнота административных процедур-отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.
Пунктом 8.1 Положения предусмотрены единовременные выплаты, не включенные в (закрытый) перечень дополнительных выплат, установленных иными нормами Положения. Из позиции административного ответчика следует, что решения, предусмотренные п.п.7.3, 8.1 Положения глава муниципального образования принимает самостоятельно. Между тем, из анализа федерального и регионального и местного законодательства следует, что принятие указанных в п.п.7.3 и 8.1 Положения решений относится к компетенции представительного органа.
В судебном заседании прокурор Ленинградской области Марков Б.П. уточненное административное исковое заявление поддержал по доводам, изложенным в нем.
В возражениях в письменной форме относительно заявленных требований глава муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области Сергеев А.И. просил в удовлетворении административного иска отказать, отметив, что решение совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 № 408/3-с опубликовано в установленном порядке в газете «Восточный берег» №40 (1223) от 04.10.2017. В возражении проанализированы ст.ст.129, 135, 145, 172 Трудового кодекса Российской Федерации, а также ст.40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральным законом № 131-ФЗ), регулирующей вопросы статуса депутата. Оспариваемое Положение утверждено уполномоченным органом в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, ст.11 Областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 №14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы и выборных лиц и иных работников местного самоуправления» (далее-Областной закон №14-оз) и по существу является порядком формирования фонда оплаты труда для лиц, замещающих муниципальные должности. В оспариваемых пунктах Положения идет речь именно о тех средствах, которые предусмотрены в бюджете муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области на эти цели. Право, делегированное главе муниципального образования п.п.7.3 п.7 и п.8.1 Положения не нарушает требований ст.162 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ссылаясь на нормы Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете», отмечает, что руководителем по смыслу приведенного федерального закона является не совет депутатов, а руководитель юридического лица совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области-глава названного муниципального образования и все выплаты, которые производятся, должны быть оформлены распоряжением руководителя, то есть главы муниципального образования. В соответствии с федеральным законодательством нанимателем для главы муниципального образования является муниципальное образование. Глава муниципального образования, замещающий должность на постоянной основе, связан с муниципальным образованием трудовыми отношениями и не может быть ущемлен в правах на оплату труда по сравнению с муниципальными служащими. Оспариваемые прокурором пункты Положения могут быть выплачены только в случае сложившейся экономии, то есть за счет тех средств, которые были предусмотрены (и утверждены решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области) для главы муниципального образования в бюджете на эти цели- оплата труда главы. Оспариваемое прокурором решение принято во исполнение протеста Кингисеппского городского прокурора от 31.10.2016 на решение совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 26.12.2012 №675/2-с «Об утверждении Положения «О денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области». В дополнительных возражениях глава муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области Сергеев А.И. полагает ссылку прокурора в уточненном административном иске на ст.11 Областного закона № 14-оз необоснованной, так как Федеральным законом от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. В результате анализа содержания оспариваемого Положения сделан вывод о том, что названным Положением именно представительный орган муниципального образования принял решение о выплате средств экономии, утвердил размер этой выплаты-это экономия по составляющим фонда оплаты труда, те бюджетные ассигнования, которые в бюджете были утверждены на статью расходов по выплате заработной платы главе; решение о бюджете также утверждено решением совета депутатов. В силу ст.86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования. Поэтому глава муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области в части требования о признании недействующим п.7.3 Положения согласился с прокурором, в иной части просил в удовлетворении административного иска прокурора отказать.
В судебном заседании представитель совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области Веричева Ю.Ю. поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях, указав, что в части оспаривания п.7.3 Положения требования прокурора признаются административным ответчиком; в части п.8.1 Положения совет депутатов возражает против удовлетворения требований прокурора по приведенным в ходе судебного разбирательства доводам. Полагает, что правовой неопределенности в п.8.1 Положения не имеется.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства согласно ст.84 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
При анализе заявленных прокурором требований суд учитывает, что несмотря на технические описки, допущенные в просительной части уточненного административного иска, как следует из текста уточненного административного иска, прокурором оспариваются пункты 7.3 и 8.1 Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области, утвержденного решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 №408/3-с.
Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(далее-Федеральный закон №131-ФЗ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.ч.1,4 ст.7 Федерального закона №131-ФЗ).
Согласно ч.1 ст.34 Федерального закона №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Полномочия, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа, приведены в ч.10 ст.35 Федерального закона №131-ФЗ.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч.11 ст.35 Федерального закона №131-ФЗ).
В ч.1 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ определено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Частью 5.1 ст.40 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу ст.44 Федерального закона №131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.44 Федерального закона №131-ФЗ).
Частью 2 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В ч.3 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ оговорено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Частью 4 ст. 43 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч.1 ст.53 Федерального закона №131-ФЗ).
Вопросы, посвященные основаниям возникновения и установления расходных обязательств муниципального образования, урегулированы в ст.86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ). В частности, пунктом 4 ст.86 БК РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
11 марта 2008 года принят Областной закон Ленинградской области №14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области» (далее-Областной закон №14-оз).
Как следует из преамбулы названный Областной закон №14-оз принят в соответствии с Федеральными законами №131-ФЗ, №25-ФЗ и устанавливает правовые отношения, связанные с муниципальной службой в Ленинградской области, регулирование которых отнесено к ведению субъекта Российской Федерации- Ленинградской области.
Согласно ч.1 ст.1 Областного закона №14-оз (содержащей термины, понятия и их определения) под лицами, замещающими муниципальные должности, понимаются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
В ч.1 ст.11 Областного закона №14-оз, содержится определение понятия «оплата труда муниципального служащего» (денежное содержание), составные части денежного содержания: должностной оклад и ежемесячные и иных дополнительные выплаты (перечень дополнительных выплат приведен в части второй данной региональной нормы).
В ч.3 ст.11 Областного закона №14-оз установлено, что размер должностного оклада, а также размер дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим областным законом.
Фонд оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, фонд оплаты труда муниципальных служащих и фонд оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, составляют фонд оплаты труда органа местного самоуправления (ч.4 ст.11 Областного закона №14-оз).
Порядок формирования фонда оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, фонда оплаты труда муниципальных служащих и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч.5 ст.11 Областного закона №14-оз).
Решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 06.04.2009 №763-с утвержден Устав названного муниципального образования(далее-Устав).
Компетенция совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области (далее-совет депутатов муниципального образования) определена ст.35 Устава.
В частности, согласно п.п.4 п.2 ст.36 Устава к компетенции совета депутатов муниципального образования отнесено утверждение структуры, штатной численности и порядка формирования фонда оплаты труда для лиц, замещающих должности муниципальной службы, выборных лиц и иных работников местного самоуправления.
Полномочия главы муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области (далее-глава муниципального образования) определены ст.32 Устава. В частности, в п.6 ст.32 Устава определено, что глава муниципального образования осуществляет иные полномочия, в соответствии с настоящим Уставом, решениями совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области.
В п.4 ст.9 Устава также отражено, что глава муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом и решениями совета депутатов МО «Кингисеппский муниципальный район», издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности совета депутатов муниципального образования МО «Кингисеппский муниципальный район». Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с федеральным законодательством.
Решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 14.10.2014 №17/3-с утвержден с 24.09.2014 перечень выборных муниципальных должностей муниципального образования, а также размер должностного оклада главе муниципального образования. Данным решением к выборной муниципальной должности названного муниципального образования, осуществляющей свою деятельность на постоянной основе отнесена только должность главы муниципального образования.
Порядок принятия решений предусмотрен главой III Регламента совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области, утвержденным решением совета депутатов муниципального образования от 14.10.2014 №11/3-с(далее-Регламент).
В частности, проект решения подлежит рассмотрению в профильной постоянной депутатской комиссии совета депутатов (ст.16 Регламента); проект решения подлежит проверке юриста совета депутатов с составлением заключения при проведении антикоррупционной экспертизы (ст.18 Регламента); рассмотрение проекта решения, носящего нормативно-правовой характер может осуществляться в двух чтениях (ст.19 Регламента).
Согласно ст.20 Регламента решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов совета депутатов.
Решения совета депутатов вступают в силу с момента их подписания, а подлежащие опубликованию (обнародованию)-после официального опубликования), если иное не установлено действующим законодательством, Уставом или самим решением (п.2 ст.20 Регламента).
На заседании постоянной депутатской комиссии по законодательству и международным отношениям от 12.05.2017 совету депутатов было рекомендовано утвердить Положение о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» (вопрос №17).
На заседании совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области 18.05.2017 из 19 присутствующих депутатов «за» принятие Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области проголосовало 17 депутатов, «воздержалось» - 2 депутата.
В пояснительной записке к проекту решения «Об утверждении Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совет депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» было указано, что настоящее решение подготовлено во исполнение протеста прокурора от 31.10.2016 на решение совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 26.12.2012 №675/2-с «Об утверждении Положения «О денежном содержании лиц. Замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области. Проектом решения предложено утвердить порядок и условия выплаты денежного содержания главе и заместителю, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, также утвердить порядок и условия формирования фонда оплаты труда. В соответствии с проектом в состав денежного содержания лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» предлагается включить: должностной оклад, ежемесячные и иные дополнительные выплаты, к которым относятся: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия труда; ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска; материальная помощь; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации; иные выплаты(пункты1-7).
Размер должностного оклада лиц, замещающих выборные муниципальные должности, размер ежемесячного денежного поощрения, единовременная выплата в размере двух должностных окладов при предоставлении ежегодного отпуска, а также материальная помощь в размере одного оклада устанавливаются решением совета депутатов, надбавка за выслугу лет к должностному окладу выплачивается в зависимости от стажа службы и устанавливается решением совета депутатов. Проектом предложено дополнить Положение выплатой - дополнительная материальная помощь лицу, замещающему выборную муниципальную должность, при возникших в его семье материальных затруднениях, которая может быть оказана при наличии экономии по составляющим фонда оплаты труда в размере одного должностного оклада.
Таким образом, оспариваемое Положение утверждено уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий с соблюдением предусмотренной процедуры.
На момент рассмотрения дела судом подготовлен проект решения совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области, которым предусмотрено: внести изменения в пункт 7.1 Положения, п.7.3 Положения исключить, п.8.1 Положения изложить в иной редакции.
Заседание совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области назначено на 13 декабря 2017 года.
Оспариваемое Положение состоит из восьми разделов, поименованных следующим образом (соответственно): общие положения(1), денежное содержание(2), должностной оклад(3), ежемесячные надбавки(4), премирование(5), единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь(6), порядок формирования фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности(7), порядок выплаты средств экономии фонда оплаты труда(8).
Пунктом 1.1 Положения предусмотрено, что оно разработано в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», областным законом Ленинградской области от 11.03.2008 №14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области, уставом муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области.
В п.1.2 Положения определено, что настоящим Положением установлены размеры, порядок и условия выплаты денежного содержания лицам, замещающим выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, в том числе главы МО «Кингисеппский муниципальный район» и его заместителя (далее-лица, замещающие выборные муниципальные должности).
В п.2.1 Положения предусмотрено, что денежное содержание лицам, замещающим выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области выплачивается из фонда оплаты труда.
В состав денежного содержания лиц, замещающих выборные муниципальные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области включаются должностной оклад, ежемесячные и иные дополнительные выплаты, к которым относятся: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия труда; ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска; материальная помощь; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации; иные выплаты, предусмотренные федеральными и областными законами (пункт 2.3 Положения).
Пунктами 3.1, 4.1, 4.3, 4.4, 5.1, 5.2, 6.1, 6.3 Положения установлен порядок осуществления указанных выплат на основании соответствующих решений совета депутатов муниципального образования.
Порядок формирования фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, определен пунктами 7.1-7.3 Положения.
В частности, в пункте 7.1 Положения приведены ежемесячные надбавки и единовременная выплата, средства для выплаты которых лицу, замещающему выборную муниципальную должность, предусматриваются при формировании фонда оплаты (п.п.1-4).
Пунктом 7.2 Положения определено, что фонд оплаты труда лица, замещающего выборную муниципальную должность, формируется с учетом выплат, предусмотренных пунктом 7.1 настоящей статьи, а также за счет средств на иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, с учетом планируемого увеличения (индексации) размеров должностных окладов при составлении бюджета МО «Кингисеппский муниципальный район» на очередной финансовый год и плановый период.
Из совокупного анализа ст.35, ч.3 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ, ст.86 БК РФ, ч.ч.4,5 ст.11 Областного закона №14-оз, п.2 ст.36 Устава муниципального образования следует, что к компетенции совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области отнесено утверждение порядка формирования фонда оплаты труда для лиц, замещающих должности муниципальной службы, выборных лиц и иных работников местного самоуправления.
Исходя из положений ч.ч.4,5 ст.11 Областного закона №14-оз, ст.32 Устава муниципального образования глава муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области не наделен какими-либо полномочиями в области формирования фонда оплаты труда.
Суждение представителя административного ответчика о том, что соответствующие полномочия в части перераспределения фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, делегированы главе муниципального образования (в том числе и оспариваемым п.7.3 Положения) не основано на приведенных выше правовых нормах и не соответствует содержанию п.7.3 Положения.
Кроме этого, из указанных федеральных и региональных норм не следует, что названное полномочие может быть делегировано представительным органом главе муниципального образования.
Следует также учесть, что формулировка пункта 7.3 Положения не позволяет с однозначностью определить, какой орган принимает решение о перераспределении средств фонда оплаты труда, поскольку оспариваемая норма содержит лишь указание о том, что оформляется перераспределение средств фонда оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, распоряжением главы муниципального образования.
Отсутствует соответствующее регулирование и в иных нормах оспариваемого Положения.
Единовременная выплата, установленная п.8.1 Положения, не предусмотрена в составе денежного содержания лица, замещающего выборную муниципальную должность, определенного пунктом 2.3 этого же Положения.
Кроме этого, из содержания пункта 8.1 Положения не имеется возможности с однозначностью установить какой орган уполномочен принимать решение об осуществлении указанной выплаты, так как в данной норме лишь утверждается о том, что сумма сложившейся экономии средств фонда оплаты труда может быть направлена на единовременное премирование и оформляется распоряжением главы муниципального образования.
Не указано также, какой орган уполномочен принимать решение о выплате, предусмотренной в п.8.1 Положения, и в иных нормах Положения.
Таким образом п.8.1 Положения допускает неоднозначное толкование при его применении.
В указанной части надлежит отметить, что действующее федеральное и региональное законодательство, а также Устав муниципального образования не содержат нормы, предоставляющей право главе муниципального образования принимать решения об осуществлении единовременного премирования лиц, замещающих выборные муниципальные должности по итогам квартала, финансового года, к профессиональным праздникам и праздничным дням из суммы сложившейся экономии фонда оплаты труда.
Утверждение представителя административного ответчика о делегировании данного полномочия главе муниципального образования (в том числе и в оспариваемой норме) не основано на приведенных правовых нормах.
С учетом того обстоятельства, что оспариваемые пункты 7.3 и 8.1 Положения имеют неопределенное содержание, допускающее неоднозначное толкование, суд признает обоснованной ссылку прокурора на наличие коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, предусмотренного п.п. «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96, а следовательно и ссылку на нарушение антикорруционного законодательства.
В п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Согласно ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Таким образом, пункты 7.3 и 8.1 Положения, как противоречащие приведенным нормам и имеющие неопределенное содержание, допускающее неоднозначное толкование, подлежат признанию недействующими.
С учетом того обстоятельства, что оспариваемые нормы ранее применялась, на основании указанных норм были реализованы права граждан, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» пункты 7.3 и 8.1 Положения подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Возражения представителя административного ответчика относительно заявленных требований прокурора основаны на неверном толковании норм федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в указанной сфере правового регулирования и в силу изложенного не могут быть признаны правильными.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 7.3 и 8.1 Положения о денежном содержании лиц, замещающих выборные должности в совете депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район», утвержденного решением совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области от 18.05.2017 №408/3-с.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании совета депутатов муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Е.Е. Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено 09 декабря 2017 года.
