Дело № 3а-621/2018
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Красноярск. 10 января 2019 г.
Красноярский краевой суд в составе судьи Малякина А.В.,
при секретаре Анеховой Я.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании не действующими отдельных положений Закона Красноярского края от 14 мая 2007 г. № 1-18 «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края»,
установил:
14 мая 2007 г. Законодательным Собранием Красноярского края
(далее – Законодательное Собрание) принят и 17 мая 2007 г. Губернатором Красноярского края подписан Закон Красноярского края № 1-18 «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» (далее также – Закон края № 1-18).
Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими следующих положений данного закона:
- статьи 2 «Ограничения, связанные с депутатской деятельностью»;
- статьи 19 «Компенсация за причинение депутату Законодательного Собрания увечья или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности»;
- пункта 5 статьи 20, согласно которому депутату Законодательного Собрания, работающему без отрыва от основной деятельности, ежемесячно возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в сумме, равной 10 минимальным размерам оплаты труда, без представления отчета о расходах.
В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что положения статьи 2 Закона края № 1-18 не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, поскольку эти положения, устанавливая исчерпывающий перечень ограничений, связанных с депутатской деятельностью, не содержат ограничений для депутатов, предусмотренных пунктами 2, 3.1, 5, 5.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктами 2 и 3 части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Статья 19 Закона края № 1-18 принята, по мнению административного истца, с превышением предоставленных Законодательному Собранию полномочий, так как устанавливает нормы гражданского законодательства, находящегося согласно Конституции Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации; при этом данная статья определяет правила возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью депутата, противоречащие принципам возмещения вредя, предусмотренным статьями 1085, 1086 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Прокурор полагает также, что положения пункта 5 статьи 20 Закона края № 1-18 противоречат статье 3 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», в силу которой не предусматривается применение минимального размера оплаты труда для определения размера расходов, связанных с депутатской деятельностью, и не соответствуют принципам эффективности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств, закрепленным в статьях 34, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку позволяют производить депутатам выплаты в счет возмещения расходов без представления какого-либо отчета о таких расходах.
Законодательным Собранием представлены письменные возражения на административное исковое заявление, в которых указывается на то, что Закон края № 1-18 принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры; в оспариваемой части он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права неопределенного круга лиц не затрагивает.
Определением Красноярского краевого суда от 20 декабря 2018 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Красноярского края, который в судебное заседание не явился, своего представителя не направил. Суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Выслушав объяснения прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Красноярского края Федорченко М.С., поддержавшего заявленные требования, представителя Законодательного Собрания ФИО1, возражавшей против административного иска, исследовав материалы дела, Красноярский краевой суд пришел к следующим выводам.
Пункт "н" части 1 статьи 72 Конституция Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) статус депутата регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 13 этого Федерального закона предусмотрено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются Конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту «н» статьи 61 Устава Красноярского края посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием, осуществляется определение в соответствии с настоящим Уставом края основ организации и деятельности Законодательного Собрания, статуса его депутатов.
В рамках обозначенной компетенции Законодательное Собрание приняло Закон края № 1-18.
Официально этот закон опубликован 21 мая 2007 г. в периодическом печатном издании «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края» № 23(175). Законы Красноярского края, которыми в Закон края № 1-18 вносились изменения, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru.
Процедура принятия данного нормативного правового акта и введения его в действие не нарушена, что прокурором Красноярского края не оспаривается.
При этом статья 2 Закона края № 1-18, которую прокурор просит признать не действующей, соответствует федеральному законодательству.
Так, ограничения, связанные с деятельностью депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установлены статьей 12 Федерального закона № 184-ФЗ.
Кроме этого, пунктом 2 статьи 2.1 данного Федерального закона определено, что на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением мировых судей, распространяются ограничения и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации входит в перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381.
Исходя из статей 64 – 67 Устава Красноярского края, депутат Законодательного Собрания является лицом, замещающим государственную должность Красноярского края; несовместимость статуса депутата Законодательного Собрания с занятием определенных должностей и занятием определенной деятельностью, а также иные ограничения, связанные с депутатской деятельностью, устанавливаются Федеральным законом.
В статье 2 Закона края № 1-18 приведены отдельные ограничения, связанные с деятельностью депутата Законодательного Собрания.
В ней, в частности, указано, что в течение срока своих полномочий депутат Законодательного Собрания не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, иные государственные должности Красноярского края или других субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы Красноярского края или других субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и должности муниципальной службы, а также быть депутатом представительных органов государственной власти других субъектов Российской Федерации, депутатом представительных органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 1). Депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в Законодательном Собрании, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит в соответствии с федеральным законом. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или двухмандатному избирательному округу и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (пункт 2). Депутат Законодательного Собрания не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий (пункт 3). Депутат, работающий в Законодательном Собрании на профессиональной постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт 4). Депутатам Законодательного Собрания, их супругам и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (пункт 5). Депутат при наличии оснований и в порядке, которые определяются Законодательным Собранием края в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязан сообщать в комиссию по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта (пункт 6).
Ограничения, установленные статьёй 2 Закона края № 1-18 (кроме ограничения, указанного в пункте 5), полностью соответствуют ограничениям, связанным с депутатской деятельностью, которые предусмотрены пунктами 1, 1.1, 1.2, 1.4, 2, 3 и 7 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ, а в пункте 5 статьи 2 Закона края № 1-18 содержится норма, аналогичная той, которая закреплена в пункте 3 статьи 2.1 этого же Федерального закона и в статье 2 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», в силу которых лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, их супругам и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
В административном исковом заявлении прокурор Красноярского края ссылается на то, что пункт 4 статьи 2 Закона края № 1-18 не полностью соответствует пункту 2 статьи 12 Федерального № 184-ФЗ, однако такое утверждение прокурора противоречит содержанию названных положений. К тому же в пункте 4 статьи 2 Закона края № 1-18 почти дословно воспроизведены положения пункта 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Вопреки доводам прокурора нормативные положения статьи 2 Закона края № 1-18 изложены ясно и недвусмысленно. Неопределенности правового регулирования они не создают.
То обстоятельство, что в статье 2 Закона края № 1-18 не перечислены ограничения, связанные с депутатской деятельностью, названные в пунктах 3.1, 5, 5.1 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ, не может являться основанием для признания недействующей оспариваемой прокурором статьи краевого закона, в которой воспроизводятся нормы федерального законодательства.
Ограничения, так или иначе связанные с депутатской деятельностью, установлены не только статьёй 12 Федерального закона № 184-ФЗ, но и другими его статьями, а также нормами, содержащимися в иных федеральных законах. В этой связи даже дословное воспроизведение в статье 2 Закона края № 1-18 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ не позволит говорить о наличии в ней исчерпывающего перечня ограничений, связанных с деятельностью депутата Законодательного Собрания.
Пункты 3.1, 5, 5.1 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ не содержат норм, в противоречие с которыми вступали бы положения статьи 2 Закона края № 1-18.
Пунктом 3.1 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ установлена обязанность представления депутатом сведений о своих расходах и доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; а в пунктах 5 и 5.1 данной статьи содержатся нормативные положения, запрещающие депутату входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; а также запрещающие депутату, деятельность которого осуществляется на профессиональной постоянной основе, участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
Такие же ограничения предусмотрены пунктами 4, 10 части 3, частью 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» для лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Ограничения, связанные с осуществлением полномочий по замещению государственной должности Красноярского края, предусмотрены статьями 4.1 и 5 Закона Красноярского края от 26 декабря 2006 г. № 21-5553 «О государственных должностях Красноярского края», в силу которых на лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, распространяются ограничения, установленные федеральными законами; такие лица обязаны, в том числе, представлять в соответствующий орган сведения о своих расходах и доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Названные ограничения являются общими для лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, поэтому неуказание всех этих ограничений в статье 2 Закона края № 1-18 нельзя признать недопустимым, тем более, что и в самом оспариваемом акте имеются нормативные положения, в силу которых полномочия депутата Законодательного Собрания прекращаются досрочно в случае непредставления или несвоевременного представления депутатом сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами (подпункты «н», «о» пункта 1 статьи 5 Закона края № 1-18).
Таким образом, в статье 2 Закона края № 1-18 приведен не исчерпывающий перечень ограничений, связанных с деятельностью депутата Законодательного Собрания, что не является основанием для признания данной стати не действующей.
Что же касается требований прокурора Красноярского края о признании не действующими статьи 19 и пункта 5 статьи 20 Закона края № 1-18, то они являются обоснованными.
Оспариваемая прокурором статья 19 Закона края № 1-18 гласит, что в случае причинения депутату Законодательного Собрания в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата на момент выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию. При этом расчет ежемесячной денежной компенсации депутату, работающему в Законодательном Собрании на непостоянной основе, осуществляется исходя из ежемесячного денежного вознаграждения депутата, работающего на профессиональной постоянной основе.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 5 апреля 2013 г. № 7-П, установление гарантий депутатской деятельности является дискреционным полномочием самого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако реализуя данное полномочие, законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, руководствуясь положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Гражданско-правовые отношения в сфере возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина, при исполнении договорных обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в полиции и других соответствующих обязанностей возмещается по правилам, предусмотренным главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Эти правила, основанные на принципе полного возмещения вреда, предусматривают возмещение утраченного потерпевшим заработка (дохода), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенных расходов вызванных, повреждением здоровья (статьи 1064, 1085, 1086 названного кодекса).
Из пункта 2 статьи 3, абзацев 2 и 3 пункта 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что обязанность лица, не являющегося причинителем вреда, выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда, может быть установлена только данным кодексом и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами.
Следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе вводить собственное правовое регулирование, возлагающее обязанность возмещения вреда на лицо, не являющееся причинителем вреда, а также устанавливающее обязанность такого лица выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.
Положения статьи 19 Закона края № 1-18 устанавливают компенсацию сверх возмещения вреда, выплата которой во всех случаях производится за счет средств бюджета Красноярского края.
Из буквального смысла статьи 19 Закона края № 1-18 следует, что установленная ею компенсация фактически представляет собой отдельную ежемесячную бессрочную выплату, которая осуществляется и тогда, когда вред, причиненный депутату повреждением здоровья, полностью возмещен (возмещается) причинителем вреда либо покрывается выплатой страховых сумм. Причем выплата данной компенсация не зависит от того, осуществлял ли депутат Законодательного Собрания свою деятельность на постоянной профессиональной основе или без отрыва от основной работы.
Нормативные положения статьи 19 Закона края № 1-18 не обеспечивают баланса частных и публичных интересов. Они не соответствуют закреплённым в статьях 34, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципам эффективности использования бюджетных средств, их адресности и целевого характера, согласно которым участники бюджетного процесса обязаны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), а бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Противоречит приведенным принципам бюджетного законодательства и пункт 5 статьи 20 Закона края № 1-18, которым установлена ежемесячная выплата депутатам Законодательного Собрания, работающим без отрыва от основной деятельности, производимая независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе.
Выплата подобного вознаграждения не согласуется с положениями пункта 1 статьи 64 Устава Красноярского края, в силу которых депутаты Законодательного Собрания края могут работать в нем на профессиональной постоянной основе с отрывом от основной деятельности либо без отрыва от основной деятельности, не получая в последнем случае специального вознаграждения.
Помимо этого, положения пункта 5 статьи 20 Закона края № 1-18, определяющие размер возмещения расходов, связанных с депутатской деятельностью, равным 10 минимальным размерам оплаты труда, противоречат требованиям статьи 3 Федерального закона от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», по смыслу которых минимальный размер оплаты труда может применяться исключительно для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования; его применение для других целей не допускается.
В Постановлении от 19 июня 2002 г. № 11-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей, а придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института.
На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
С учётом вышеизложенного, административный иск прокурора Красноярского края подлежит частичному удовлетворению.
Принимая во внимание, что положения статьи 19 и пункта 5 статьи 20 Закона края № 1-18 применялись, Красноярский краевой суд считает необходимым признать их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд
решил:
административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворить частично.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 19 и пункт 5 статьи 20 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 г. № 1-18 «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края».
В удовлетворении требований прокурора Красноярского края о признании недействующей статьи 2 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 г. № 1-18 «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» отказать.
Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов государственной власти Красноярского края.
Решение суда может быть обжаловано через Красноярский краевой суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Красноярского краевого суда А.В. Малякин.
