Судья –Капранов В.В. Дело № 12-2305/2016
РЕШЕНИЕ
29 июня 2016 г. г. Краснодар
Судья Краснодарского краевого суда Малаева В.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении по жалобе < Ф.И.О. >1 на решение судьи Ленинского районного суда <...> от <...>,
установил:
постановлением заместителя руководителя департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края < Ф.И.О. >3 (далее также – административный орган) о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении <...> от <...> должностное лицо - начальник финансово-аналитического отдела, главный бухгалтер департамента потребительской сферы Краснодарского края (далее также – Департамент) < Ф.И.О. >1 привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.15.7 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере <...> рублей.
Не согласивший с вышеуказанным постановлением < Ф.И.О. >1 обратился с жалобой в Ленинский районный суд <...>.
Решением судьи Ленинского районного суда <...> от <...> постановление административного органа <...> от <...> изменено в части назначения наказания, снижен размер административного штрафа до <...> рублей, в остальной части постановление административного органа оставлено без изменения, жалоба < Ф.И.О. >1 без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Краснодарский краевой суд, < Ф.И.О. >1 просит восстановить процессуальный срок на подачу жалобы, решение судьи Ленинского районного суда <...> от <...> отменить, производство по делу прекратить. В обоснование доводов жалобы указано, что решение судьи незаконно, необоснованно, вынесено с нарушением требований КоАП РФ, поскольку судом не исследованы в полной мере обстоятельства, имеющие значение для дела.
Согласно ч. 1 ст. 24.4 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело.
В соответствии со ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу.
Из материалов дела следует, что копию решение Ленинского районного суда <...> от <...>< Ф.И.О. >1 получил нарочно <...>, что подтверждается записью в справочном листе.
Апелляционная жалоба на решение Ленинского районного суда <...> от <...> подана в районный суд <...>
Таким образом, суд полагает жалобу на решение Ленинского районного суда <...> от <...> поданной в срок.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе, возражениях, выслушав представителя административного органа по доверенности < Ф.И.О. >4, судья вышестоящей инстанции приходит к следующему.
Статьей 15.15.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) установлена административная ответственность за нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
С объективной стороны рассматриваемое административное правонарушение характеризуется совершением виновным лицом действий, направленных на несоблюдение установленного действующим законодательством порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет либо порядка учета бюджетных обязательств.
В качестве субъектов административной ответственности выступают только должностные лица.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. В свою очередь, расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В соответствии со статьей 220.1 БК РФ учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых Департаментом, производится на лицевых счетах, открываемых в финансовом органе Краснодарского края. Лицевые счета, открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации (Краснодарского края).
Согласно Порядку открытия и ведения лицевых счетов министерством финансов Краснодарского края, утвержденному приказом министерства финансов Краснодарского края от <...><...>, операции со средствами краевого бюджета по постановке на учет бюджетных обязательств отражаются на лицевом счете получателя бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств, как следует из п. 3 статьи 219 БК РФ, принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
Приказом министерства финансов Краснодарского края от <...><...> утвержден Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств краевого бюджета (далее также – Порядок <...>).
В соответствии с пунктом 1.2 Порядка <...> в министерстве финансов подлежат учету бюджетные обязательства, принимаемые в соответствии с государственными контрактами, иными договорами (соглашениями), заключенными с физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, или в соответствии с краевыми законами, иными нормативными правовыми актами.
В пункте 2.1 Порядка <...> указано, что основанием для постановки на учет министерством финансов бюджетного обязательства, если иное не предусмотрено пунктом 2.2 настоящего Порядка, являются сведения о принятом бюджетном обязательстве, оформленные согласно Приложению <...> к настоящему Порядку (далее - Сведения об обязательстве), представленные получателем средств краевого бюджета в управление казначейского контроля министерства финансов, в котором открыт соответствующий лицевой счет получателя бюджетных средств.
Согласно пункту 2.1 Порядка <...> в действующей редакции от <...> сведения об обязательстве представляются в управление казначейского контроля министерства финансов не позднее шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта (договора, соглашения на предоставление межбюджетных трансфертов, соглашения о предоставлении субсидии юридическому лицу, нормативного правового акта о предоставлении межбюджетного трансферта, правового акта о предоставлении субсидии юридическому лицу), на основании которого принято бюджетное обязательство (далее - документ-основание).
Сведения об обязательстве представляются в управление казначейского контроля министерства финансов с приложением документа-основания в форме электронной копии бумажного документа, созданной посредством его сканирования, или копии электронного документа, подтвержденных электронной подписью (ЭП) уполномоченного лица получателя средств краевого бюджета (далее - электронная копия документа-основания).
Внесение изменений в бюджетное обязательство осуществляется на основании заявки на внесение изменений в бюджетное обязательство, оформленной получателем средств краевого бюджета по форме согласно приложению <...> к настоящему Порядку и представляется не позднее шести рабочих дней со дня внесения изменений в государственный контракт, договор (п. 2.11 Порядка <...>).
Из материалов дела следует, между Департаментом и ООО «<...>» заключен договор аренды нежилых помещений по адресу: <...>, <...>/ <...>, <...> от <...><...> на сумму <...> тыс. рублей. Срок действия контракта - до <...>
Согласно информации, предоставленной министерством финансов Краснодарского края от <...><...>, дата предоставления Департаментом сведений о принятом по договору от <...><...> бюджетном обязательстве по системе электронного документооборота с применением ЭЦП – <...>, тогда как согласно Порядку сведения для постановки на учет принятого бюджетного обязательства должны быть направлены в управление казначейского контроля министерства финансов Краснодарского края - не позднее шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, а именно, до <...>
Таким образом, в нарушение п. 2.1 Порядка Департаментом допущено превышение установленного шестидневного срока предоставления сведений на 44 рабочих дня.
Нарушение Департаментом порядка учета бюджетных обязательств предусматривает ответственность должностных лиц по статье 15.15.7 «Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет» КоАП РФ.
Угроза охраняемым интересам общества и государства заключается в несоблюдении должностным лицом публично-правовых обязанностей, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Из примечания к названной статье следует, что под должностным лицом понимается, в частности, лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях.
Вина должностного лица - начальника финансово-аналитического отдела, главного бухгалтера департамента потребительской сферы Краснодарского края < Ф.И.О. >1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.7 КоАП РФ, подтверждается собранными по делу доказательствами: постановлением о назначении административного наказания <...> от <...>, представлением № <...> от <...>, протоколом об административном правонарушении <...> от <...> и другими материалами дела, оцененными судьей по правилам ст. 26.11 КоАП РФ.
В соответствии с приказом Департамента от <...><...><...> «Об Учетной политике» ответственность за достоверное отражение деятельности на счетах бюджетного (бухгалтерского) учета, своевременное предоставление полной и достоверной бухгалтерской и налоговой отчетности возложено на начальника финансово-аналитического отдела, главного бухгалтера (пункт 13 Приказа).
Пунктом 2.2 Учетной политики предусмотрено, что бухгалтерский и налоговый учет в Департаменте ведется финансово-аналитическим отделом.
Раздел 7 Учетной политики «Санкционирование расходов бюджета» предусмотрен порядок принятия бюджетных обязательств, осуществление которого также входит в полномочия финансово-аналитического отдела. Кроме того, Рабочий план счетов, утвержденный приказом Департамента <...>, предусматривает учет принятых обязательств по расходам.
Согласно Положению о финансово-аналитическом отделе Департамента, утвержденного руководителем Департамента <...>, одними из основных задач и функций финансово-аналитического отдела является ведение учета финансовых и расчетных операций в соответствии с нормативными правовыми актами Департамента.
В соответствии с указанным Положением персональную ответственность за качественное и своевременное выполнение задач и функций, возложенных на отдел, несет начальник отдела.
Должностным регламентом, утвержденным руководителем Департамента <...>, на начальника финансово-аналитического отдела, главного бухгалтера возлагается исполнение прав и обязанностей главного бухгалтера по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, осуществление оперативного и методического руководства отделом Департамента.
В соответствии с указанным должностным регламентом, начальник финансово-аналитического отдела, главный бухгалтер несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В проверяемом периоде обязанности начальника финансово-аналитического отдела, главного бухгалтера исполнял < Ф.И.О. >1, назначенный на должность приказом от <...><...>-к.
Таким образом, на дату совершения административного правонарушения – <...>, начальник финансово-аналитического отдела Департамента, главный бухгалтер < Ф.И.О. >1 являлся должностным лицом, наделенным в установленном порядке полномочиями по постановке на учет в управлении казначейского контроля по Краснодарскому краю Сведений по принятым бюджетным обязательствам и выполняющим организационно-распорядительные функции.
Действия < Ф.И.О. >1, привлекаемого к административной ответственности, правильно квалифицированы по ст. 15.15.7 КоАП РФ, наказание назначено с учетом характера и степени общественной опасности совершенного правонарушения, личности нарушителя, обстоятельств смягчающих и отягчающих административную ответственность, в пределах санкции статьи.
Согласно ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.
Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.
В соответствии с ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Судом не установлены обстоятельства как смягчающие (ст. 4.2 КоАП РФ), так и отягчающие (ст. 4.3 КоАП РФ) административную ответственность < Ф.И.О. >1
Учитывая изложенное, судья районного суда сделал обоснованный вывод о нарушении начальником финансово-аналитического отдела, главным бухгалтером департамента потребительской сферы Краснодарского края < Ф.И.О. >1 порядка учета бюджетных обязательств получателей средств краевого бюджета.
Собранным по настоящему делу об административном правонарушении доказательствам дана оценка в соответствии с требованиями статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу части 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
В силу части 3 статьи 1.7 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Доводы жалобы о том, что приказ министерства финансов Краснодарского края от <...><...> «О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств краевого бюджета» (далее - Приказ <...>) официально не опубликован, в связи с чем его положения не подлежат применению, как не имеющие юридическую силу, безосновательны.
Порядок вступления в силу нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края регулируется положениями статьи 51 закона Краснодарского края от <...><...>-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (далее - Закон <...>-КЗ), согласно которым нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти края вступают в силу на следующий день после их официального опубликования, если в самом акте или акте о введении его в действие не указан иной срок.
Взаимосвязанные положения, закрепленные в статье 8 Федерального закона от <...> № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», также подтверждают, что официальному опубликованию подлежат законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина.
Статья 51 указанного закона содержит в себе специальные нормы права о вступлении в силу нормативных правовых актов органов исполнительной власти Краснодарского края, по отношению к общим нормам права об обязательности опубликования нормативных правовых актов Краснодарского края, закрепленных в статье 44.
Пунктом 15 Приказа Минюста России от <...><...> «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» разъясняется, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма.
Заключением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому края от <...><...> указано, что по результатам правовой экспертизы Приказа от <...><...>, сделан вывод о том, что он не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, обязательному опубликованию не подлежит и вступает в силу в указанную в нем дату.
Следовательно, правоотношения, урегулированные рассматриваемым приказом, не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Исходя из представленной министерством финансов Краснодарского края информации (письмо от <...><...>.01-04) следует, что для сведения и использования в работе Приказ <...> был доведен департаменту потребительской сферы Краснодарского края в рамках информационного взаимодействия через автоматизированную систему «Бюджет», которая в силу положений Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от <...><...> «О порядке регистрации государственных информационных систем Краснодарского края» включена в Государственный реестр информационных систем Краснодарского края и находится в эксплуатации с <...>
С доводом заявителя о том, что реализация Приказа <...> не относится к действиям по учету бюджетных обязательств, нельзя согласиться, поскольку он основан на неверном толковании норм материального права.
В соответствии с пунктом 4 статьи 161 БК РФ казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с БК РФ.
Статьей 220.1 БК РФ, в частности, определено, что лицевые счета, открываемые в финансовом органе субъекта Российской Федерации, открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации.
В Краснодарском крае такой порядок утвержден Приказом Министерства финансов Краснодарского края от <...><...> «Об утверждении Порядка открытия и ведения лицевых счетов министерством финансов Краснодарского края».
В соответствии с пунктом 3.3 указанного Порядка на лицевом счете получателя бюджетных средств отражаются операции, в том числе по постановке на учет бюджетных обязательств текущего финансового года и планового периода.
Постановка на учет бюджетного обязательства осуществляется Министерством финансов Краснодарского края на основании представленных получателем бюджетных средств сведений о принятом бюджетном обязательстве в порядке, определенном Приказом от <...><...>.
Таким образом, учет бюджетных обязательств является частью процесса ведения лицевых счетов, открытых в министерстве финансов Краснодарского края, которое в свою очередь, как регулятор рассматриваемых правоотношений правомочно определять порядок такого учета.
Ссылки заявителя на содержание писем министерства финансов
Краснодарского края (от <...><...>, <...><...>.01-04), как на официальное разъяснение положений Приказа <...> необоснованные, поскольку по своему существу и содержанию не соответствуют требованиям, предъявляемым к официальным актам-разъяснений (статья 58 Закона Краснодарского края от <...><...>-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»), а именно: не является властно-обязательным разъяснением нормативного правового акта края; содержит в себе ответ, который предоставлен не в правоприменительных целях; не адресовано неопределенному кругу лиц; не оформлено в виде «акта-разъяснения»; исходит не от руководителя органа исполнительной власти, принявшего нормативный правовой акт.
Заявитель указывает на наличие Акта-разъяснения от <...><...>.01-04 (далее также - Акт), изданного министерством финансов Краснодарского края по вопросу применения в 2013-2014 годах пункта 2.2. Приказа <...>.
Из содержания абзаца 3 Акта следует, что для применения положений пункта 2.2. Порядка, который позволяет не направлять Сведения о принятом бюджетном обязательстве, необходимо выполнение одного из двух условий:
1) заключение государственных контрактов (договоров, соглашений),
сумма которых не превышает установленный ЦБ РФ предельных размер
расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами;
2) заключение государственных контрактов (договоров, соглашений),
расчеты по которым осуществляются наличными деньгами.
Вместе с тем, следует особо подчеркнуть, что буквальное содержание пункта 2.2. Порядка <...> и интерпретация того же пункта, содержащаяся в Акте, различаются по своему правовому смыслу.
Согласно статье 58 Закона Краснодарского края от <...><...>-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (далее -Закон 7-КЗ) официальное толкование нормативных правовых актов края - это властно - обязательное разъяснение нормативных правовых актов края (их предписаний) правомочным правотворческим или судебным органом (часть 1).
Официальное толкование нормативных правовых актов края производится в случае обнаружения неясностей в содержании нормативного правового акта края, неправильной или противоречивой практики их применения (часть 2).
Вместе с тем, в Акте не указаны основание и повод его издания, не определен порядок вступления его в законную силу.
В процессе официального толкования не допускается внесение в нормативные правовые акты края поправок, дополнений и конкретизирующих предписаний. Распространительное и ограничительное толкование допускается лишь в случаях явного расхождения смысла и текста нормативного правового акта края или его предписания (часть 7).
Однако, содержание Акта фактически вносит изменения в норму, определенную пунктом 2.2. Порядка <...>, поскольку указывает, что для основания применения данного пункта требуется наличие одного из двух условий, в то время, как в самом пункте 2.2. содержится требование о наличии обоих условий одновременно.
Поскольку юридико-лингвистическая конструкция пункта 2.2. Приказа <...> недвусмысленно, определенно и безусловно указывает на выполнение одновременно двух условий, судья вышестоящей инстанции пришла к выводу о том, что министерство финансов Краснодарского края в своем Акте вышло за пределы, определенные частью 7 статьи 58 Закона 7-КЗ, поскольку осуществило не толкование, а нормотворчество.
При том обстоятельстве, что содержание пункта 2.2 Приказа <...> в рассматриваемом аспекте по настоящее время не изменялось.
Таким образом, толкование правовой нормы, содержащиеся в Акте, направлено на изменение существа и содержания пункта 2.2. Порядка, и соответственно, должно реализовываться не в форме акта-разъяснения, а посредствам внесения изменений в нормативный правовой акт.
Подателем жалобы не доказаны обстоятельства, на которые он ссылается, указывая, что министерство финансов Краснодарского края до <...> отклоняло Сведения о принятом бюджетном обязательстве по договорам, сумма которых не превышала <...> тыс. рублей.
Доказательства того, что Сведение о принятом бюджетном обязательстве было направлено в установленный 6-дневный срок либо такое Сведение было отклонено министерством финансов Краснодарского края в деле отсутствуют и суду не представлены.
Доказательств того, что расчеты по договору в рассматриваемом деле осуществлялись в наличной форме также не предоставлено, следовательно, при таких обстоятельствах дела положения пункта 2.2 Порядка <...> применению не подлежали.
Следует учитывать, что редакции Приказа <...>, действовавшие как в период до <...>, так и после <...>, предусматривали, что для применения положений пункта 2.2., который позволяет направлять Сведения о принятом бюджетном обязательстве за пределами 6-дневного срока, необходимо наличие вышеуказанных условий.
Заявитель указывает на то, что датой совершения вышеуказанного административного правонарушения считается <...>, следовательно, в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ <...> истек срок давности привлечения к административной ответственности.
При этом согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, установлен двух годичный срок давности, который исчисляется со дня совершения административного правонарушения.
Как следует из материалов дела датой совершения административного правонарушения является <...>, постановление административного органа о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении <...> в отношении < Ф.И.О. >1 вынесено <...>, то есть в двухгодичный срок привлечения к административной ответственности.
Таким образом, доводы жалобы не могут быть приняты судом в качестве основания к отмене решения суда первой инстанции, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам, материалам дела и направлены на ошибочное толкование норм действующего законодательства. Допущенная в учреждении волокита документооборота не может освобождать его должностных лиц от обязанностей, возложенных законодательством и нормативными трудовыми актами.
При вышеизложенных обстоятельствах, судья вышестоящей инстанции приходит к выводу о том, что решение судьи Ленинского районного суда <...> от <...> является законным и обоснованным.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 30.6, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья вышестоящей инстанции
решил:
решение судьи Ленинского районного суда <...> от <...> оставить без изменения, а жалобу < Ф.И.О. >1 без удовлетворения.
Судья Краснодарского краевого суда
