Дело № 3а-929/2022
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
19 октября 2022 года г. Краснодар
Краснодарский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Цехомской Е.В.,
при ведении протокола помощником судьи Гончаровым В.Д.,
с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Мегаполис» об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,
установил:
Административный истец ООО «Мегаполис» обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействительным в части генеральный план городского округа город-курорт Анапа в редакции, утвержденной решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 года № 262 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года № 404 «Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа».
В обоснование заявленных требований ссылается на то, что оспариваемым нормативным правовым актом принадлежащие административному истцу на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и исключены из состава земель населенных пунктов.
Административный истец считает, что оспариваемый Генеральный план принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, статей 3, 9, 18, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации. Генеральный план в части отнесения спорных земельных участков Общества к землям сельскохозяйственных угодий и вынесения данных участков за границы муниципального образования город-курорт Анапа, нарушает права и законные интересы Общества, лишает его возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком, производить строительство зданий, ограничивает использование земельных участков в предпринимательской деятельности, влечет убытки.
ООО «Мегаполис» также указывает, что имеются нарушения в части процедуры принятия Генерального плана. Ссылается на то, что в Заключении по результатам общественных обсуждений содержится указание на Постановление администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 30 апреля 2021 года № 1240 «Об утверждении перечней земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях, муниципального образования город-курорт Анапа» в качестве обоснования отклонения предложений административного истца. Полагает, что поскольку в текст постановления № 1240 включена лишь часть принадлежащих обществу земельных участков, надлежащее обоснование внесения изменений в генеральный план в отношении спорных земельных участков отсутствует.
В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Епифанов М.В. настаивал на удовлетворении требований в полном объеме. Полагал, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушено федеральное законодательство, в том числе Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии». Также указывал на то, что у муниципального органа отсутствуют полномочия для включения спорных земельных участков в Перечень виноградопригодных земель, что также повлекло нарушение процедуры проведения публичных слушаний.
Представитель Совета муниципального образования город-курорт Анапа и администрации муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности Полежаева А.А. в судебном заседании считала требования административного искового заявления не подлежащими удовлетворению. Указала, что оспариваемый генеральный план принят в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Довод административного истца о нарушении процедуры проведения публичных слушаний полагала необоснованным. Кроме того, отметила, что заключение по результатам публичных слушаний в соответствии с пунктом 5 части 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации носит рекомендательный характер.
Представители заинтересованных лиц – департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности Сартр Ю.Н., департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности Шапаренко Н.О. так же не согласились с заявленными исковыми требованиями, просили суд отказать в их удовлетворении.
Прокурор Сидорова Л.Е. в заключении указала, что оспариваемый нормативный правовый акт принят уполномоченным органом, в рамках предоставленных законом полномочий, с соблюдением установленного законом порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, права и законные интересы административного истца не нарушает. Установление функциональной зоны сельскохозяйственных угодий, а также отнесение к ней спорных земельных участков положениям статей 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит.
Представитель заинтересованного лица ООО «Научно-Исследовательский Институт Перспективного Градостроительства», в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе с учетом положений частей 8-9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства РФ.
В отзыве на административный иск генеральный директор ООО «Научно-Исследовательский Институт Перспективного Градостроительства» Митягин С.Д. просил в удовлетворении заявленных требований отказать, рассмотреть административное дело в их отсутствие.
Выслушав объяснения участников процесса, изучив доводы административного иска, отзывов на него, исследовав доказательства, представленные в материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.
14 ноября 2013 г. Советом муниципального образования город-курорт Анапа принято решение №404, которым утвержден генеральный план городского округа г.-к. Анапа (далее - Генеральный план).
28 декабря 2021 г. Советом муниципального образования город-курорт Анапа принято решение №262, которым внесены изменения в Генеральный план.
Проверяя полномочия Совета муниципального образования город-курорт Анапа на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом данные полномочия не оспариваются), суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.
Исходя из положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32, статье 32 ГрК РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Статьей 2 Закона Краснодарского края №676-КЗ от 01 апреля 2004 г. «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа» муниципальное образование город-курорт Анапа наделено статусом городского округа.
На момент разработки и принятия оспариваемых нормативных правовых актов, которыми утверждены изменения в Генеральный план и Правила, действовал устав муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденный решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 16 апреля 2015 г. №544 (в редакции от 29 июля 2021 г. № 176).
Согласно пункту 12 части 2 статьи 28 Устава муниципального образования город-курорт Анапа (далее – Устав), на сессиях Совета муниципального образования город-курорт Анапа решаются следующие вопросы: утверждение генеральных планов муниципального образования город-курорт Анапа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город-курорт Анапа.
Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик по делу - Совет муниципального образования город-курорт Анапа является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемых нормативных правовых актов.
Разрешая вопрос о соблюдении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом установлены следующие обстоятельства.
Основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана поселения, генерального плана городского округа предусмотрены статьями 24 - 25 ГрК РФ, согласно которым решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации городского округа.
Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
Согласно части 8 статьи 23 ГрК РФ в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт отображаются границы лесничеств, а также особо охраняемых природных территорий регионального, местного значения.
Кроме того, установлены требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10.
В том числе, необходимо учитывать требования Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. № 222, положения Федерального закона от 3 июля 2016 г. №353-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов», Федерального закона от 29 июля 2017 г, № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Учитывая изложенное 02 июня 2020 г. в рамках муниципальной программы «Комплексное и устойчивое развитие муниципального образования город-курорт Анапа в сфере строительства и архитектуры» между департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края и администрацией муниципального образования заключено соглашение «О предоставлении субсидии из краевого бюджета бюджету муниципального образования город-курорт Анапа» в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по подготовке изменений в генеральный план.
В силу части 3 статьи 84 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление данных функций.
В связи с тем, что работы по разработке проекта внесения изменений в генеральный план предполагают использование сведений, которые составляют государственную тайну управлением архитектуры и градостроительства администрации по согласованию с Федеральной антимонопольной службой была подготовлена конкурсная документация для проведения закрытого конкурса на их выполнение.
21 августа 2020 г. по итогам закрытого конкурса между управлением архитектуры и градостроительства администрации и ООО «Научно- Исследовательский Институт Перспективного Градостроительства» заключен муниципальный контракт <№...> на разработку проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования г.-к. Анапа.
Согласно отзыву ООО «НИИПГ», при разработке проекта генерального плана учитывались нормативы площади и размещения объектов дошкольного и дополнительного образования, торговых предприятий, транспортной инфраструктуры, зон озелененных территорий, учитывались потребности граждан и юридических лиц, органов государственного власти и местного самоуправления, а также частные и публичные интересы.
Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10 статьи 24 ГрК РФ).
При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ (часть 11 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.
В соответствии частью 1 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Согласно части 2 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
Как указано в части 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24 ГрК РФ).
Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 ГрК РФ).
Исходя из положений части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы городских округов, проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частью 3.1 настоящей статьи.
Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 8 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ).
На основании положения, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 24 декабря 2020 г. № 72 «Об утверждении положения об организации и проведении общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Анапа» по проекту генерального плана проведена процедура общественных обсуждений.
Публичные слушания по проекту соответствующих изменений назначены постановлением главы муниципального образования г.-к. Анапа от 31 августа 2021 г. № 2341.
В соответствии с Перечнем средств массовой информации, в которых осуществляется обязательная публикация сообщений, связанных с реализацией прав и обязанностей участников земельных отношений, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 3 декабря 2002 г. №1369, газета «Анапское Черноморье» определена в качестве средства массовой информации, в котором на территории муниципального образования г.-к. Анапа обязательна публикация сообщений, связанных с реализацией прав и обязанностей участников земельных отношений.
Оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Анапское Черноморье» от 02 сентября 2021 г. №63 (14348), а также на официальном сайте администрации в разделе «Градостроительная деятельность» с указанием даты, места и времени проведения экспозиции материалов, а также периода и порядка внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний (с 10 сентября 2021 г. по 30 сентября 2021 г.).
Таким образом, требования градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план соблюдены в полной мере, жители муниципального образования город-курорт Анапа были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний, что подтверждается представленными административным ответчиком документами.
После проведения общественных обсуждений был подготовлен протокол проведения общественных обсуждений от 18 ноября 2021г.
По результатам проведения общественных обсуждений подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 18 ноября 2021г. Согласно п. 211 данного заключения, отклонено предложение ООО «Мегаполис» о сохранении установленной категории земель перечисленных в административном исковом заявлении земельных участков и отнесении их к существовавшим функциональным зонам (многофункциональная общественно-деловая зона, зона застройки среднеэтажными жилыми домами, зона специализированной жилой застройки, зона озелененных территорий общего пользования с возможностью размещения объектов капитального строительства, зона озелененных территорий общего пользования, зона транспортной инфраструктуры (улично-дорожная сеть), производственная зона. Указано, что перечисленные земельные участки относятся к виноградопригодным землям в силу Постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 30.04.2021г. № 1240 (далее – постановление №1240). Указанным постановлением утвержден перечень земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях муниципального образования город-курорт Анапа. Кроме того, в обоснование отклонения предложения административного истца указано, что согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015г. № 683, продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Пунктом 2 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплен одним из принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Таким образом, при иных равных обстоятельствах правового режима виноградопригодных земель принцип земельного законодательства закрепляет приоритет их отнесения к землям сельскохозяйственного назначения, что подтверждает необходимость исключения земельных участков из границ населенных пунктов.
Исходя из сведений, представленных в отзыве Совета муниципального образования город-курорт Анапа, а также согласно пояснениям представителя, в целях дополнительного информирования населения г. Анапа о содержании положений проекта генерального плана по поручению главы муниципального образования город-курорт Анапа Швец В.А. проведены дополнительные общественные мероприятия, встречи с участием всех заинтересованных граждан и представителей органов местного самоуправления. Обращения заинтересованных лиц принимались по 29 ноября 2021 г. и были рассмотрены в порядке Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
После завершения процедуры общественных обсуждений в проект генерального плана внесены изменения и дополнения с учетом предложений и замечаний, поступивших до 30 ноября 2021 г.
Заключение по результатам общественных обсуждений опубликовано 30 ноября 2021 г. в газете «Анапское Черноморье» № 87 и размещено на официальном сайте администрации в разделе «Градостроительная деятельность» в сроки, установленные частью 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
27 декабря 2021 г. по результатам проведенной Анапской межрайонной прокуратурой антикоррупционной экспертизы проекта муниципального нормативного правового акта, коррупциогенных факторов, внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании не установлено.
Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 г. № 262 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года № 404 «Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа» утвержден проект генерального плана.
Материалы по проекту генерального плана размещены на официальном сайте администрации в разделе «Градостроительная деятельность».
Принимая во внимание вышеприведенные нормы права в их системном единстве, а также установленными по административному делу обстоятельствами, судом не выявлено нарушений порядка принятия оспариваемого решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 года № 262.
Рассматривая вопрос соблюдения порядка публикации оспариваемого нормативного правового акта, что не оспаривается административным истцом, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно части 1 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 47 указанного закона, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В соответствии с положениями статьи 77 Устава решение Совета от 28.12.2021 г. № 262 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. № 404 «Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа» опубликовано в общественно-политической газете города-курорта Анапа «Анапское Черноморье» 30 декабря 2021 г. № 96 и вступило в действие на всей территории муниципального образования город-курорт Анапа.
Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемые решения Совета муниципального образования г.-к. Анапа являются нормативными правовыми актами, приняты полномочным органом с соблюдением порядка принятия таких актов и обнародованные надлежащим образом.
Кроме того, фактические обстоятельства, свидетельствующие о соблюдении порядка принятия и опубликования решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 г. № 262 «О внесении изменений в Решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013г. № 404 «Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа» являлись предметом судебной проверки Краснодарского краевого суда, Третьего апелляционного суда общей юрисдикции. Соответствующими судами установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (решение Краснодарского краевого суда от 18 марта 2022 года № 3а-567/2022, апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2022 года № 66а-1153/2022).
В соответствии с положениями части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, установленные указанными судебными актами, имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела. Таким образом, обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами в части соблюдения порядка принятия и обнародования Генерального плана не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении настоящего административного дела.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, суд установил следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, ООО «Мегаполис» является собственников следующих земельных участков:
1) земельный участок с кадастровым номером <№...>, площадью 9 616 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), расположенный по адресу: <Адрес...>
2) земельный участок с кадастровым номером <№...>, площадью 14 886 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>»;
3) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 22 917 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
4) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 20 029 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка расположенный по адресу: <Адрес...>
5) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 16 615 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка расположенный по адресу: <Адрес...>
6) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 12 757 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования:среднеэтажная жилая застройка расположенный по адресу: <Адрес...>
7) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 1 372 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: малоэтажная многоквартирная жилая застройка расположенный по адресу: <Адрес...>
8) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 2 924 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: малоэтажная многоквартирная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
9) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 1 703 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: малоэтажная многоквартирная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
10) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 10 181 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование, расположенный по адресу: <Адрес...>
11) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 24 000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование, расположенный по адресу: <Адрес...>
12) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 11 233 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), расположенный по адресу: <Адрес...>
13) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 4 695 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование, расположенный по адресу: <Адрес...>
14) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 9 450 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
15) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 54 237 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
16) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 3 235 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
17) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 8 932 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
18) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 17 050 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
19) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 10 382 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
20) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 11 014 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
21) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 794 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
22) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 1 377 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
23) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 3 488 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: общественное питание, расположенный по адресу: <Адрес...>
24) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 17 218 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
25) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 714 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
26) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 12 454 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
27) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 10 055 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
28) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 481 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
29) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 27 019 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
30) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 10 624 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
31) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 141 143 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
32) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 4 711 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
33) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 38 052 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
34) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 13 475 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
35) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 17 881 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
36) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 10 712 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
37) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 23 347 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
38) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 13 322 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
39) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 14 884 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: <Адрес...>
40) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 21 121 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
41) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 694 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: <Адрес...>
42) земельный участок с кадастровым номером <№...> площадью 56 921 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения объектов энергоснабжения, расположенный по адресу: <Адрес...>
Административный истец, оспаривая нормативный правовой акт, полагает, что отнесение принадлежащих ему земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и вынесение их за границы населенного пункта противоречит требованиям земельного, градостроительного законодательства, лишает его возможности в полной мере осуществлять владение и пользование участками, производить строительство зданий, ограничивает использование участков в предпринимательской деятельности, влечет убытки.
Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).
В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно части 2 статьи 83 Земельного кодекса РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
В силу статьи 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Согласно статье 77 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).
Частью 4 указанной статьи установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.
Согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
При этом сельскохозяйственные угодья, как имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (части 1 и 6 статьи 79 ЗК РФ).
Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 указанного Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
В преамбуле Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.
Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.
В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).
Постановлением главы муниципального образования город-курорт Анапа от 30.04.2021г. №1240 (в редакции от 29 ноября 2021г.) «Об утверждении перечней земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях, муниципального образования город-курорт Анапа» утвержден перечень земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях муниципального образования город-курорт Анапа, использование которых возможно для виноградных насаждений и перечень земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях муниципального образования город-курорт Анапа, использование которых не предусматривает выращивание виноградных насаждений.
Указанным постановлением земельные участки с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...><№...>, <№...>, <№...>, <№...><№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...> включены в перечень земельных участков, расположенных на виноградопригодных территориях муниципального образования город-курорт Анапа, использование которых возможно для виноградных насаждений.
Из материалов дела также следует, что земельные участки с кадастровыми номерами <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, <№...>, согласно перечню особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, утверждённому распоряжением главы администрации Краснодарского края от 27.02.2006 № 153-р, частично или полностью расположены в границах особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города-курорта Анапа, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.
Более того, согласно информации, указанной в отзывах Совета муниципального образования город-курорт Анапа и департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, спорные земельные участки: были выделены из земель сельскохозяйственного назначения, которые ранее принадлежали ЗАО АФ «Кавказ», представляющие под собой совокупность земельных паев, которые в последствии были разделены.
Согласно информации ООО «Научно-Исследовательский Институт Перспективного Градостроительства» отнесение спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям подтверждено поконтурными картами ЗАО агрофирмы «Кавказ», находящимися в госфонде данных Росреестра, на которых земельные участки отображены как виноградники.
Указанное обстоятельство подтверждается представленными Совета муниципального образования город-курорт Анапа материалами дела (поконтурными ведомостями) по созданию электронных кадастровых карт и баз данных ЗАО агрофирма «Кавказ», подготовленного ФГКП КубаньНИИгипрозем.
В силу части 13 постановления Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» прямого запрета для виноградарства и выращивания винограда в границах второй зоны горно-санитарной охраны нет.
Согласно пункту 20 статьи 3 10 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации» (далее - Закон № 468-ФЗ) виноградопригодными признаются земли или земельные участки, географические и почвенно-климатические характеристики которых предоставляют возможность для их использования в целях возделывания виноградных насаждений, в том числе земли или земельные участки, которые использовались для указанной цели не менее пяти лет в течение последних пятидесяти лет.
В соответствии со статьей 10 Закона № 468-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2422 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального реестра виноградопригодных земель» признание земель или земельного участка виноградопригодными землями осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которым является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
Безусловным основанием для включения земель или земельного участка в состав виноградопригодных земель является факт их использования для возделывания виноградников не менее пяти лет в течение последних пятидесяти лет (согласно части 1 статьи 10 Закона № 468-ФЗ).
В развитие вышеуказанных правовых норм частью 2 статьи 6 Закона Краснодарского края от 9 декабря 2020 г. № 4377-K3 «О развитии виноградарства и виноделия на территории Краснодарского края» установлено, что органы местного самоуправления Краснодарского края в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы о виноградарстве и виноделии, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края.
Согласно пояснениям представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, постановлением главы администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 16 февраля 2021 г. № 337 утверждено положение о создании межведомственной комиссии по инвентаризации виноградопригодных земель на территории муниципального образования город-курорт Анапа.
Основными задачами комиссии являются сохранение виноградопригодных земель сельскохозяйственного назначения и создание условий развития виноградарства и виноделия на территории муниципального образования город-курорт Анапа. В функции комиссии входит выявление земельных участков на территории муниципального образования город-курорт Анапа, которые могут быть виноградопригодными землями в соответствии с требованиями действующего законодательства, а также утверждение перечня таких земельных участков с указанием форм собственности земельных участков, их кадастровых номеров, площадей, видов разрешенного использования.
В ходе работы комиссией используются документарные сведения, устанавливающие виноградопригодность земель (поконтурные ведомости территорий, содержащие в себе информацию о виноградопригодных территориях, сведения о бонитетах почв), учитываются природно-климатические факторы, физико-химические свойства почвы.
По результатам проведенной работы был сформирован перечень виноградопригодных земель на территории муниципального образования город-курорт Анапа, который был закреплен администрацией в постановлении администрации МО город-курорт Анапа № 1240, с учетом изменений внесенных постановлением администрации МО город-курорт Анапа от 29 ноября 2021г. № 3149.
До настоящего времени вышеуказанные постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа не были оспорены в судебном порядке, а деятельность комиссии не была признана не соответствующей действующему законодательству. Кроме того, деятельность комиссии по инвентаризация виноградопригодных земель продолжается.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015г. № 683, продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Пунктом 2 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплен одним из принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Таким образом, при иных равных обстоятельствах правового режима виноградопригодных земель принцип земельного законодательства закрепляет приоритет их отнесения к землям сельскохозяйственного назначения, что подтверждает необходимость исключения земельных участков из границ населенных пунктов.
В силу положений статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» само по себе утверждение генерального плана является актом о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
При этом закон в части 12 статьи 9 ГрК РФ отмечает, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
То есть изменение границ функциональных зон оспариваемым генеральным планом городского округа Анапы применительно к указанным земельным участкам само по себе не изменяет правового режима данных земель.
Действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане в соответствии с фактическим использованием территории. Подобное требование, выдвигаемое административным истцом, противоречит самой природе территориального планирования, поскольку оно направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.
Кроме того, достаточных доказательств, свидетельствующих об использовании спорных земельных участков в соответствии с их целевым назначением административным истцом не предоставлено. Представитель административного истца в судебном заседании подтвердил, что проекты по освоению земельных участков в органы местного самоуправления не подавались, в установленном законом порядке не регистрировались. Таким образом, ООО «Мегаполис» не предпринято попыток получения в установленном порядке разрешения на строительство, не подготовлены проекты строительства, не проведены соответствующие экспертизы.
Довод административного истца о необоснованном отклонении его предложений на публичных слушаниях, ввиду включения принадлежащих ему участков в перечень виноградопригодных земель, утвержденный постановлением администрации муниципального образования город-курорт Анапа № 1240, не может являться предметом рассмотрения в настоящем административном деле. Кроме того, Заключение по результатам общественных обсуждений от 19 ноября 2021 года в судебном порядке не оспаривалось, незаконным признано не было.
В соответствии с постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 28 ноября 2018 г. № 758-П «О мерах, принимаемых органами местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа по социально-экономическому развитию территории в рамках реализации положений Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», городской округ Анапа занимает второе место в Краснодарском крае по объемам площадей, занятых виноградниками. При этом в постановлении указано, что основным направлением дальнейшего развития агропромышленного комплекса в муниципальном образовании город-курорт Анапа является увеличение площадей посадок и производства винограда за счет посадок новых виноградников в специализированных виноградарских предприятиях.
Из пояснений представителя административного истца следует, что ООО «Мегаполис» не оспаривается то обстоятельство, что на 32 земельных участках из числа оспариваемых когда-либо находились виноградники, в то же время, по мнению представителя, это не может свидетельствовать об использовании этих участков для сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, ООО «Мегаполис» обосновывает свои исковые требований тем, что в результате изменения функциональной зоны земельных участков общество повлекло существенные убытки, поскольку административный истец уже понес затраты на разработку документов по девелоперскому освоению земельных участков. Невозможность распоряжения ими в целях девелопмента, в свою очередь, повлекла невозможность реализации разработанных проектов.
Согласно подпункту 9 пункта 83 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной, в том числе на предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивацию нарушенных земель,
Этим подчеркивается, что земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую государственную ценность, в связи с чем в отношении них установлен особый правовой режим охраны, целью которого является недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.
Исходя из вышеизложенного, использование земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения для строительства независимо от факта включения таких земель в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, прямо противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства.
Статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» установлена обязанность собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду.
Наличие законодательных запретов на осуществление строительства на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не умаляет право собственности административного истца на указанные земельные участки, поскольку он вправе пользоваться и распоряжаться ими в том объеме, который предусмотрен федеральным и краевым законодательством.
Невозможность осуществления строительства на землях, которые не предназначены для этого, не является обоснованием нарушения прав административного истца.
Таким образом, тот факт, что спорные земельные участки принадлежат ООО «Мегаполис» на праве собственности, вид их разрешенного использования предполагал малоэтажную и среднеэтажную жилую застройку, размещение объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), не свидетельствует о нарушении прав и интересов общества оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку, как указывалось выше, генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.
В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.
Нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе процедуры организации и проведения общественных обсуждений, судом не установлено.
Основанием для признания нормативного правового акта недействующим, является его не соответствие, иному нормативному правовому акту. Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства РФ отмена части нормативного правового акта возможна лишь в случае несоответствия, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Исходя из части 2 указанной статьи основанием для признания нормативного правового акта является не факт нарушения интересов административного истца (поскольку утверждение любых нормативных актов сопряжено с обязанием, запрещением, установлением определенных рамок в правовом статусе субъекта регулируемых правоотношений), а именно не соответствие акта вышестоящему правовому акту, что в данном случае не установлено.
В силу положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.
Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административным ответчиком представлены суду достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемых нормативных правовых актов.
Суд приходит к выводу, что в рассматриваемом деле публичные цели устойчивого развития территории являются приоритетными, поскольку Генеральный план, как документ долгосрочного планирования, что следует из содержания части 11 статьи 9 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускать ее потенциальное изменение.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в ряде его судебных актах (определения от 06 ноября 2003 г. №387-О; от 15 июля 2010 г. №931-О-О; от 25 февраля 2016 г. №242-О) также подтверждают соответствующие выводы суда. Так Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, отчуждения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, находящихся на таком участке, либо помещений или машино-мест, расположенных в таких зданиях, сооружениях, и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного Кодекса Российской Федерации, статьи 239.2, 279 Гражданского Кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).
Таким образом, вопреки доводам административного искового заявления, градостроительное зонирование, установленное оспариваемым нормативным правовым актом в отношении принадлежащих ООО «Мегаполис» в полной мере отвечает требования нормативно-правовых актов, имеющим большую юридическую силу.
В ходе судебного разбирательства судом не установлено нарушения прав и законных интересов административного истца оспариваемым нормативным правовым актом.
При таких обстоятельствах, административный иск ООО «Мегаполис» удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ООО «Мегаполис» о признании недействительным в части генеральный план городского округа город-курорт Анапа в редакции, утвержденной решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 28 декабря 2021 года № 262 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года № 404 «Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа» – отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке через Краснодарский краевой суд в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 21 октября 2022 года.
Судья:
