Судья Залесный С.А. Дело № 12-3361/2016
РЕШЕНИЕ
05 сентября 2016 г. г. Краснодар
Судья Краснодарского краевого суда Шелудько В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении по жалобе руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края Джаилиди Г.А. на решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 01 июня 2016 г.,
установила:
постановлением заместителя руководителя департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края Победа С.Н. от 25 декабря 2015 года № 15-060/Ф/3 руководитель государственного управления ветеринарии Краснодарского края (далее – Госветуправление) Джаилиди Г.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.10 КоАП РФ, наказание назначено в виде административного штрафа.
Обжалуемым решением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 01 июня 2016 г. постановление административного органа оставлено без изменения, жалоба Джаилиди Г.А. – без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Краснодарский краевой суд, Джаилиди Г.А. просит решение судьи отменить, полагая его незаконным, необоснованным, и прекратить производство по делу.
Изучив материалы дела и имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы жалобы, судья вышестоящей инстанции приходит к следующему.
Согласно с ч.3 ст.30.6 КоАП РФ, судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
В соответствии со ст. 15.15.10 КоАП РФ принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Как следует из материалов дела, проверкой соблюдения Госветуправлением бюджетного законодательства при расходовании бюджетных средств, выделенных на его содержание в 2013-2014 годах, установлено, что в нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, допущено заключение контракта при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.
Госветуправлением заключались договоры, не обеспеченные лимитами бюджетных обязательств, в отсутствие наличия остатка неиспользованных средств по статье КОСГУ 225 «Расчеты по работам, услугам по содержанию имущества».
По состоянию на 04 августа 2014 г. остаток неиспользованных средств по КБК 833 0405 2480019 244 225 составил - 115260,92 руб., что подтверждается карточкой счета 501.13 «Лимиты бюджетных обязательств получателей бюджетных средств на текущий финансовый год» за 2014 год по указанному коду.
Несмотря на отсутствие лимитов бюджетных обязательств по КБК 833 0405 1-80019 244 225, между Госветуправлением в лице руководителя Джаилиди Г.А. и индивидуальным предпринимателем Масекиным Д.В., заключен государственный контракт от 04.08.2014 г. на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту двух автомобилей на сумму 170000 руб. Срок действия договора установлен до 31.12.2014 г.
При этом Госветуправление превысило допустимый объем обязательства по КБК 833 0405 2480019 244 225 на сумму 54739,08 руб.
Статьей 15.15.10 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение порядка принятия бюджетных обязательств.
Исходя из содержания статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ не отнесено к ведению РФ либо совместному ведению РФ и субъекта РФ.
Статьей 73 Конституции Российской Федерации определено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
В развитие названных положений, а также положений статьи 5 Устава Краснодарского края действует Закон от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», который определяет порядок осуществления правотворчества органами государственной власти Краснодарского края - Законодательным Собранием Краснодарского края, администрацией Краснодарского края и исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и устанавливает правила подготовки нормативных правовых актов Краснодарского края, их принятия, действия и толкования (часть 5 статьи 1 Закона).
Таким образом, вопросы придания нормативным правовым актам Краснодарского края юридической силы регулируются исключительно названным Законом.
В этой связи, проведение заявителем по делу аналогий между нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, порядком их опубликования и вступления в силу, который урегулирован Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763, основано на неверном толковании норм права, а также без учета вышеуказанных законоположений.
Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, что отмечено в Определении Конституционного суда РФ от 02.03.2006 №58-0.
Вместе с тем, органы исполнительной власти субъектов РФ не входят в систему федеральных органов исполнительной власти, следовательно, порядок, определенный Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 для целей придания юридической силы нормативным правовым актам органов исполнительной власти Краснодарского края не применяется.
Тот факт, что приказ Минфина России от 19.09.2008 г. № 98н, в силу пунктов 8, 9, 10 Указа был официально опубликован, не может рассматриваться как аналогия с обстоятельствами вступления в силу нормативных правовых актов министерства финансов Краснодарского края, в виду различного правового регулирования такой процедуры.
Кроме того, из содержания статей 44, 45 Закона № 7-КЗ, следует, что обязательному официальному опубликованию подлежат только те нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Взаимосвязанные положения, закрепленные в статье 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», также подтверждают, что официальному опубликованию подлежат законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина.
Следует отметить, что правовой смысл указания в статье 45 Закона № 7-КЗ на правоограничения на основании нормативного правового акта, вытекает из положений статей 2, 17, 18 и иных положений Конституции Российской Федерации, декларирующие защиту прав и свобод человека и гражданина, определяя их высшей ценностью, охраняемой государством.
Согласно статье 1 БК РФ кодексом урегулированы отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Следовательно, правоотношения, урегулированные рассматриваемым приказом, не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Доводы заявителя о том, что данный приказ не был доведен до сведения Госветуправления, являются несостоятельными и противоречат фактическим обстоятельствам дела в виду следующего.
В соответствии со статьей 47 Закона № 7-КЗ органы и должностные лица, ответственные за исполнение нормативного правового акта края, обязаны знакомить с нормативным правовым актом края исполнителей (в необходимых случаях под расписку).
При этом той же статьей органам диспозитивно разрешено избрать форму доведения нормативного правового акта края до сведения органов, организаций и лиц, на которых распространяется его действие.
Исходя из материалов дела, а также представленной министерством финансов Краснодарского края информации (письмо от 26.02.2016 г. №205- 1211/16-10.01-04) следует, что для сведения и использования в работе приказы были доведены Госветуправлению в рамках информационного взаимодействия через автоматизированную систему «Бюджет», которая в силу положений Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23.06.2009 № 528 «О порядке регистрации государственных информационных систем Краснодарского края» включена в Государственный реестр информационных систем Краснодарского края и находится в эксплуатации с 01 Января 2002 года.
Довод о том, что ответственность по статье 15.15.10 КоАП РФ подлежит применению лишь в случае нарушения требований федерального законодательства, основан на неверном толковании норм права.
Согласно статье 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Как следует из пункта 1.1. Приказа № 325 Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования при организации исполнения краевого бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита краевого бюджета разработан на основании положений статей 219 и 219.2 БК РФ.
Согласно статье 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований настоящего Кодекса.
В Краснодарском крае Порядок доведения лимитов бюджетных обязательств установлен приказом министерства финансов Краснодарского края от 26.12.2012 г. №325 «Об утверждении Порядка доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования при организации исполнения краевого бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита краевого бюджета».
В соответствии со статьей 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
Федеральный законодатель, включая законы субъектов РФ об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта РФ.
Как указано в статье 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением
признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или
юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Юридическая конструкция указанной нормы, содержащей разделительный союз «или» указывает, что установление административной ответственности за совершение конкретного вида правонарушения может иметь законодательное закрепление либо в КоАП РФ либо в законе субъекта РФ.
Одновременное закрепление административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения как в КоАП РФ так и в законе субъекта РФ противоречит основополагающему принципу формальной определенности и гарантиям, закрепленным в Конституции РФ и главе 4 КоАП РФ, которые провозглашают недопустимость несения административной ответственности дважды за одно и тоже правонарушение.
Поскольку, федеральный законодатель в статье 15.15.10 КоАП РФ уже закрепил ответственность за нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, то дублирование ответственности за аналогичное правонарушение в законе субъекта РФ является недопустимым, и направленным на умаление принципа разграничения предмета ведения между Российской Федерации и субъектов, входящих в её состав.
Кроме того, правовая природа Приказа № 325 исходит из положений БК РФ, относящегося к федеральным законам РФ.
Доводы о том, что Госветуправление принимало бюджетные обязательства в пределах общей суммы доведенных лимитов бюджетных обязательств и в этой связи остатки по КОСГУ значения не имеют, являются несостоятельными по следующим основаниям.
Согласно части 5 статьи 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
В соответствии с пунктом 11 статьи 161 БК РФ положения, установленные для казенных учреждений, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы).
Статья 6 БК РФ проводит разграничение между главным распределителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств.
Так, главным распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
В свою очередь получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
В силу статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает, следующими бюджетными полномочиями, в том числе: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.
Исходя из части 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В свою очередь заключение государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров образует возникновение у получателя бюджетных средств денежных обязательств, т.е. обязанности уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.
Таким образом, бюджетным законодательством определено, что принимать на себя денежные обязательства казенное учреждение (государственный орган, орган государственной власти) может только в качестве получателя бюджетных средств.
По данному делу и в рассматриваемом аспекте, Госветуправление одновременно обладает статусом как главного распорядителя бюджетных средств, так и получателя бюджетных средств. При этом объем прав и бюджетных полномочий в указанных статусах у него будет различен.
Согласно статье 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований настоящего Кодекса.
Порядок доведения лимитов бюджетных обязательств установлен приказом министерства финансов Краснодарского края от 26.12.2012 г. №325 «Об утверждении Порядка доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования при организации исполнения краевого бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита краевого бюджета».
Процедура доведения лимитов бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств состоит из определенных этапов.
В соответствии с положениями пункта 4.2 Приказа Минфина Краснодарского края от 26.12.2012 г. № 325 «Об утверждении Порядка доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов Финансирования при организации исполнения краевого бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита краевого бюджета» Госветуправлением, как главным распорядителем средств краевого бюджета сформировано расходное расписание от 31.12.2013 г. № 833/00240/001, согласно которому Госветуправлению, как получателю средств краевого бюджета, доведены лимиты бюджетных обязательств на 2014 год по кодам КОСГУ в пределах, которых Госветуправление принимают бюджетные обязательства на 2014 год.
Указанное расходное расписание в соответствии с требованиями вышеуказанного приказа Минфина КК (пункт 4.2) представлено в управление казначейского контроля министерства финансов Краснодарского края.
Кроме того, в соответствии со статьей 219.1 БК РФ в разрезе КОСГУ Госветуправление ведет так же бюджетную роспись.
Бюджетная роспись, согласно статье 6 БК РФ – это документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам.
В соответствии с Приказом Минфина России от 20.11.2007 N 112н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений» на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года (далее - лимиты бюджетных обязательств) составляется смета.
Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.
Госветуправлением смета на 2014 год утверждена в соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств в разрезе КОСГУ.
Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств.
Таким образом, заключение и оплата бюджетным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
В соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающим принципы бюджетной системы Российской Федерации, в эоссийской Федерации действует принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, означающий единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
При формировании кода бюджетной классификации Российской Федерации: используется единая разрядность (двадцатизначная) для кода классификации доходов бюджетов, кодов классификации расходов бюджетов и кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов; обеспечивается сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также показателей бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации с учетом общих требований к формированию кодов (отдельных составных частей кодов) бюджетной классификации Российской Федерации, установленных настоящими Указаниями.
Таким образом, вся бюджетная система построена на едином принципе на всех уровнях бюджета.
Кроме того, для органов государственной власти (государственных органов) утвержден единый порядок ведения бухгалтерского учета (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 г. № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» (далее - Инструкция 157н).
На основе соответствующего Плана счетов и Инструкции по его применению учреждением разрабатывается и утверждается рабочий план счетов бухгалтерского учета (далее - Рабочий план счетов).
Аналитические коды в номере счета Рабочего плана счетов отражаются: в 1 - 17 разрядах - аналитический код по классификационному признаку поступлений и выбытий; в 18 разряде - код вида финансового обеспечения (деятельности); в 24 - 26 разрядах - аналитический код вида поступлений, выбытий объекта учета.
Казенными учреждениями, бюджетными учреждениями, а также организациями, осуществляющими полномочия получателя бюджетных средств, в 24 - 26 разрядах отражаются коды классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ).
В соответствии с положениями Инструкции 157н в бухгалтерском (бюджетном) учете предусмотрено отражение доведенных и принимаемых обязательств.
В соответствии с положениями пунктами 317, 319 Инструкции 157н обязательства отражаются на соответствующих аналитических счетах учета, содержащих в 24 - 26 разрядах номера счета соответствующий код КОСГУ.
Принятие бюджетных обязательств является одной из стадий исполнения бюджета по расходам, на что указывает ст. 219 БК РФ.
В силу части 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Согласно данным счета 501 «Лимиты бюджетных обязательств» единого плана учетов бухгалтерского учета, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 г. № 157н, Госветуправление ведет учет по счету 501 «Лимиты бюджетных обязательств» по коду бюджетной классификации КОСГУ, что подтверждается карточкой счета по счету 501.
Ссылка заявителя на составление протокола об административном правонарушении с нарушением срока, предусмотренного частью 1 статьи 28.5 КоАП РФ, подлежит отклонению, поскольку такое нарушение не является основанием к отмене постановления по делу об административном правонарушении, а следовательно, и судебных актов, принятых по делу об оспаривании этого постановления.
Несущественными являются такие недостатки протокола как нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными.
Согласно ч.1 ст.2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В соответствии с Положением, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 26.02.2001 № 129 «О государственном управлении ветеринарии Краснодарского края» Госветуправление возглавляет руководитель государственного управления ветеринарии Краснодарского края, главный государственный ветеринарный инспектор Краснодарского края (далее - руководитель Госветуправления), который назначается на должность и освобождается от должности главой администрации (губернатором) Краснодарского края по представлению федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.
Джаилиди Г.А. является руководителем Госветуправления с 16 июля 2012 г., назначен на должность на основании распоряжения главы администрации Краснодарского края от 16.07.2012 г. № 347-рл.
Вина Джаилиди Г.А. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.10 КоАП РФ подтверждается собранными по делу доказательствами, оцененными судьей по правилам ст.26.11 КоАП РФ.
Действия должностного лица правильно квалифицированы в соответствии с КоАП РФ, наказание назначено в пределах санкций статьи.
Постановление административного органа вынесено в пределах срока, установленного ст.4.5 КоАП РФ.
Доказательства, положенные судьей в основу своих выводов, сомнений в достоверности не вызывают, им дана соответствующая правовая оценка. Нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, влекущих отмену решения, судом первой инстанции не допущено.
Доводы жалобы не могут быть приняты судом в качестве основания к отмене решения суда первой инстанции, поскольку не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения суда первой инстанции или опровергали бы выводы судебного решения.
Таким образом, судья вышестоящей инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.
На основании изложенного, и руководствуясь ст.ст.30.6-30.8 КоАП РФ, судья вышестоящей инстанции,
решил:
решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 01 июня 2016 г. оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.
Судья
