Колпашевский городской суд Томской области
Информация предоставлена Интернет–порталом ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru)
Вернуться назад
Колпашевский городской суд Томской области — СУДЕБНЫЕ АКТЫ
Дело № 2- 502/10
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
21 мая 2010 года г.Колпашево
Колпашевский городской суд Томской области в составе:
председательствующего Ольховской Е.В.,
с участием помощников Колпашевского городского прокурора Зыкова М.В.,
представителя Администрации муниципального образования «... городское поселение» ФИО1, действующего по доверенности;
при секретаре Петроченко Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ... городского прокурора, в интересах Российской Федерации, об оспаривании нормативного правового акта исполнительного органа местного самоуправления - Администрации ... городского поселения,
УСТАНОВИЛ:
Колпашевский городской прокурор обратился в Колпашевский городской суд Томской области в порядке ст.251 ГПК РФ с заявлением об оспаривании нормативного правового акта исполнительного органа местного самоуправления - Администрации ... городского поселения, в котором просил признать недействующим Распоряжение администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен 17, опубликованное в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения № 1 (30) январь 2008г. и последующие изменения в него: - распоряжение администрации ... городского поселения «О внесении изменений в распоряжение администрации ... городского поселения от Дата обезличена № 17» от Дата обезличена Номер обезличен, опубликованное в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения Номер обезличен (58) февраль 2010г., обязать Администрацию ... городского поселения опубликовать в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения решение суда или сообщение о решении о признании недействующим Распоряжение администрации ... городского
поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана
бюджета муниципального образования «... городского поселение»
от Дата обезличена Номер обезличен и последующие изменения в него, вносимые распоряжением
администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен, после
вступления его в законную силу.
В своём заявлении Колпашевский городской прокурор указал, что Распоряжением администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджега муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен, опубликованным в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения Номер обезличен (30) январь 2008г. (в редакции распоряжения администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен), утвержден Порядок составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение».
Вышеуказанное распоряжение администрации ... городского поселения является нормативным правовым актом, так как устанавливает обязательные правила, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству по следующим основаниям.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от Дата обезличена Номер обезличенФЗ формирование, утверждение, исполнение бюджега поселения, контроль за исполнением данного бюджета отнесено к вопросам местного значения поселения.
Согласно ч. 1 ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Из указанных требований закона следует, что местная администрация регулирует бюджетные правоотношения путем издания нормативных правовых актов.
Частью 2 статьи 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовые органы - Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Следовательно, порядок составления и ведения кассового плана устанавливается финансовым органом, т.е. должностным лицом администрации муниципального образования или органом, созданным в муниципальном образовании.
Решением Совета ... городского поселения «Об утверждении новой редакции Положения о бюджетном процессе в ... городском поселении» от Дата обезличена Номер обезличен утверждено Положение о бюджетном процессе муниципального образования «... городское поселение».
В соответствии с п. 4 ст. 3 вышеназванного Положения к участникам бюджетного процесса в ... городском поселении финансово-экономический отдел Колпашевского городского поселения.
В соответствии с п. 23 ст. 7 указанного Положения финансово-экономический отдел ... городского поселения устанавливает порядок составления и ведения кассового плана.
Таким образом, исходя из требований Положения о бюджетном процессе муниципального образования «... городское поселение» Порядок составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение» должен быть установлен финансово-экономическим отделом ... городского поселения.
При таких обстоятельствах, принятое Распоряжение администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен, является незаконным, принятым с превышением полномочий, и потому подлежит отмене, равно как и все последующие изменения в него, внесенные распоряжением администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен.
Пунктом 17 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В соответствии со ст. 4 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Статьей 15 Конституции Российской Федерации установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Согласно ст.ст. 45, 251 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, муниципального образования, неопределенного круга лиц, в том числе с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
В силу ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру как на государственный орган, осуществляющий надзор за исполнением законов, возложена защита публичных интересов Российской Федерации. Публичный интерес заключается в безусловном исполнении на всей территории государства Конституции Российской Федерации и законов.
Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает публичные интересы Российской Федерации.
В судебном заседании помощник ... городского прокурора Зыков М.В. просил удовлетворить заявленные прокурором требования и поддержал доводы письменных пояснений по делу, полагая оспариваемое прокурором распоряжение нормативным актом, не соответствующим действующему законодательству по следующим основаниям. В данном случае прокурором не давалось толкование закона, а указано на конкретные требования Бюджетного Кодекса РФ. Ст. 6 БК РФ регламентирован порядок составления, и ведения кассового плана устанавливается соответствующим финансовым органом, либо должностным лицом органа МСУ. В соответствии с Положением о бюджетной процессе МО «... городское положение» функциями финансового органа, а именно определение порядка ведения кассового плана, наделен именно Финансово-экономический отдел Администрации «... городское поселение». Принятым в соответствии с БК РФ нормативным правовым актом ... городского поселения, а именно Положением о бюджетном процессе, принятым представительным органом местного самоуправления, которым четко определено, что указанный порядок ведения и составления кассового плана определяет именно ФЭО ... городского поселения. При этом прокурор не игнорирует ст. 152 БК РФ, где указано, что «особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами МСУ, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов МО, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций». БК РФ, а именно ст. 217, указано кем устанавливается порядок составления и ведения кассового плана. Полагал, что оспариваемое Распоряжение принято с превышением должностных полномочий, так как Глава поселения не является финансовым органом, как и ФЭО ... городского поселения. Глава ... городского поселения не наделен бюджетными полномочиями по определению порядка составления, ведения кассового плана. Представительным органом определено, что данные полномочия отнесены к полномочиям ФЭО ... городского поселения.
Помощник ... городского прокурора также пояснил, что ст. 6 БК РФ закреплено - бюджетные полномочия – это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов МСУ) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Таким образом, бюджетные полномочия установлены только БК и должны быть зафиксированы в нормативных правовых акта органом местного самоуправления. Все бюджетные полномочия участников бюджетного процесса должны быть указаны в нормативном правовом акте, каким в ... является Положение о бюджетном процессе утвержденного решение Совета ... городского поселения, в котором отсутствует упоминание о финансовом органе, компетенцией финансового органа (статусом) юридически никто не наделен. Считает, что необходимо упорядочить бюджетные полномочия участников бюджетного процесса. Ст. 6 БК РФ закреплено, что бюджетные полномочия установлены БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетными правоотношения, поэтому ссылки на Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на Устав в данном случае не правомерны. Глава поселения не является финансовым органом.
Представитель Администрации МО «... городское поселение» ФИО1, действующий на основании доверенности, в судебном заседании с заявленными прокурором требованиями не согласился по основаниям, приведенным в письменных возражениях, пояснил, что по мнению прокурора, финансово-экономический отдел администрации ... городского поселения является самостоятельным финансовым органом и в соответствии со ст.6 БК РФ, наделен определенными для финансового органа полномочиями. Однако, ни Устав поселения, ни Положение о бюджетном процессе в поселении, ни Решение Совета об утверждении структуры администрации, и никакой иной муниципальный правовой акт поселения не определяют ФЭО администрации, как самостоятельный орган вообще и финансовый орган в частности. В силу этого ФЭО администрации поселения не является участником бюджетного процесса, наделенным каким-либо самостоятельным полномочием, в том числе по изданию каких-либо актов в сфере регулирования бюджетных правоотношений. На сегодня ФЭО является лишь структурным подразделением самой Администрации. Это подтверждается п.1 Положения о финансово-экономическом отделе Администрации ... городского поселения (утверждено Постановлением Главы ... городского поселения от Дата обезличенаг. Номер обезличен), а также структурой органов местного самоуправления (утверждена Решением Совета поселения от Дата обезличенаг. Номер обезличен). В них не указывается, что ФЭО администрации - это самостоятельный орган местного самоуправлении поселения, в т.ч. и финансовый.
Статья 6 БК РФ, на которую ссылается прокурор, под понятием (термином) - «финансовые органы» указывает, что это. .. «органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований)», и не более того. В данной статье не указано, кто, каким образом и каким документом наделяется этими полномочиями эти финансовые органы (должностные лица).
В данном случае, полномочия финансового органа в ... городском поселении исполняет должностное лицо органа местного самоуправления - Глава (администрации) поселения, который по определению наделяется указанными полномочиями соответствующими муниципальными правовыми актами. Подтверждением этому служит следующее:
-п.п.22 п.1 ст.37 Устава поселения наделяет полномочиями Главу ... городского поселения «осуществлять функции главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств при исполнении бюджета поселения»;
-ст.З Главы 1 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «... городское поселение», утвержденного Решением Совета поселения Номер обезличен, от Дата обезличенаг., к участникам бюджетного процесса относит в первую очередь Главу поселения.
-ст.40 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «... городское поселение», утвержденного Решением Совета поселения Номер обезличен, от Дата обезличенаг., указывает, что «Распоряжением Главы поселения устанавливается порядок составления и ведения кассового плана».
Указанные документы подтверждают полномочия Главы поселения, как должностного лица, обладающего полномочиями финансового органа в местной администрации. Более того, в целях дополнения и устранения неопределенностей в формулировках по полномочиям участников процесса, Глава ... городского поселения, издал Распоряжение Номер обезличен, от Дата обезличена0г. «О наделении полномочиями финансового органа», в котором возложена функция финансового органа на Главу поселения, как должностного лица органа местного самоуправления.
Высшее должностное лицо поселения - Глава, при издании правового акта, который, в пределах полномочий представленных не только вышеперечисленными документами, но и Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.ст. 7, 14, 17, 36, 43, 52,) вправе издавать нормативные акты по вопросам местного значения, к каковым относится и исполнение местного бюджета. Наоборот, издание приказа (распоряжения) начальника финансово-экономического отдела администрации ... городского поселения, являлось бы незаконным и необоснованным, т.к. этот отдел, не наделен полномочиями финансового органа местного самоуправления, и его начальник (должностное лицо) не уполномочен на издание таких нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Данный отдел (и его руководитель) является только разработчиком «порядка составления и ведения кассового плана, который представляет его на подпись Главе поселения в виде проекта Распоряжения, и которое после его подписания опубликовывается в установленном порядке.
Суд, заслушав мнение помощника ... городского прокурора, представителя Администрации ... городского поселения, специалиста, исследовав представленные доказательства, приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявления Колпашевского городского по следующим основаниям.
Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля Б. пояснил, что работает председателем Совета ... городского поселения. В 2005 году, когда создавались органы местного самоуправления, разрабатывался и Устав, в разработке которого он принимал участие. Тогда же разрабатывались, рассматривались и изучались возможные различные схемы деятельности исполнительных органов власти, в данном случае Администрации, нарабатывалась ее структура, и предлагались созданные выбранные депутаты без Устава. Б. создана комиссия, которая над этим работала, и пришли к тому, что ФЗ №131-ФЗ предусматривает, в соответствии с Уставом муниципального образования, возможность создания четырех органов местного самоуправления и возможность создания еще ряда дополнительных самостоятельных органов, являющихся подразделениями органов местного самоуправления. Тогда сочли необходимым ограничиться созданием только трех органов местного самоуправления: Глава поселения, Администрация поселения и представительный орган, который обязателен, остальные органы исходя из местных реалий и условий по закону не обязательны. Тогда же рассматривался вопрос о структуре Администрации, какова будет структура организации, будет ли она самостоятельным юридическим лицом, возглавляется Главой поселения. Рассматривался в частности вопрос о создании самостоятельного органа по управлению муниципальным имуществом, но вместо создания самостоятельного органа, таковым был комитет муниципального имущества ..., они не стали создавать такой орган, а создали муниципальное учреждение «Имущество», которое занимается вопросами приватизации, обращения с муниципальной собственностью, подготавливает все документы для Главы, но все решения о приватизации принимает Глава. Следующий орган, в создании которого возникла необходимость, это финансовый орган, но ст.65 ФЗ №131-ФЗ говорит, что руководителем финансового органа может назначаться только лицо, соответствующее критериями, устанавливаемым Правительством РФ. Позднее в эту статью было внесено изменение, и требования смягчили, т.е. на должность руководителя финансового органа может назначаться лицо, соответствующее критериям, которые определяются не Правительством РФ, а уполномоченным органом, имеется в виду Министерство финансов. На тот момент создания местного самоуправления структура Администрации предусматривала всего 24 чиновника, 4 структурных отдела, и, исходя из того, что если они начнут создавать самостоятельный финансовый орган в соответствии с ФЗ №131-ФЗ, они должны были объявлять конкурс, искать человека, соответствующего требованиям, а найти такого человека невозможно, поэтому решили не создавать самостоятельный финансовый орган, а создать финансово-экономический отдел, который занимается проектированием, разработкой, контролем за составлением и исполнением бюджета, за бюджетной отчетностью, и подготавливает все документы Главе. Глава поселения, в соответствии с ФЗ №131, является высшим должностным лицом, который вправе принимать по вопросам местного значения нормативные правовые акты и правовые акты не нормативного характера, т.е. он обладает максимальным количеством полномочий, которые предусмотрены для муниципального образования. Поэтому решили самостоятельный орган не создавать, в Уставе его отдельно не выделять, при утверждении структуры Администрации его отдельно не выделяли, и при утверждении Положения о бюджетном процессе в полномочиях Главы просто прописали, что подразумевает само собой то, что Номер обезличен как высшее должностное лицо, вправе издавать ГЛАВА, которые регулируют в том числе и бюджетные правоотношения. Если в Положении о бюджетном процессе перечислили положения, что только представительный орган утверждал, то здесь эти полномочия они подразумевали и решили, что достаточно тех полномочий Главы в соответствии с которыми он наделен ФЗ №131, часть полномочий, в том числе содержится и в других законах.
Ему поступило предложение от Администрации уточнить, внести дополнения в Положение о бюджетном процессе, и на следующем заседании, которое будет Дата обезличена г., они будут принимать однозначное решение и некоторые положения будут изменены, поскольку действительно некоторые формулировки Положения о бюджетном процессе несколько расплывчаты, необходимо четко их уточнить. На сегодняшний день функции Главы, как финансового органа прямо нигде не оговорены. Но он не считает это ошибкой, считает только недоработкой.
В соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ, прокурор вправе обратится в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом органа местного самоуправления нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как указал Пленум Верховного суда в п. 4 Постановления от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Суд, в силу положений ч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ, признав, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречии федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При этом в силу положений ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. А, следовательно, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан проверить законность оспариваемого акта или его части в полном объеме независимо от оснований, указанных в заявлении.
Суд, проверив законность оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме, исследовав представленные документы, выслушав участников гражданского процесса, приходит к следующим выводам.
Распоряжением администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджега муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен, опубликованным в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения Номер обезличен (30) январь 2008г. (в редакции распоряжения администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен), утвержден Порядок составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение».
С учетом положений п.п. 9, 10 приведенного выше Постановления Пленума Верховного суда, суд приходит к выводу, что указанный документ обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, поскольку, будучи издан органом местного самоуправления, устанавливает правовые нормы (правила поведения субъектов регулируемых правоотношений), обязательные для неопределенного круга лиц; рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование отношений в сфере бюджетного процесса.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Таким образом, бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов.
При этом, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов - участниками бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ).
Бюджетный кодекс РФ наделяет соответствующими полномочиями субъектов бюджетных правоотношений отдельно в области бюджетного регулирования и бюджетного процесса. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
При этом, бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы. Но, несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации он осуществляется самостоятельно. И, при том, что бюджетно-процессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РФ, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюджетный процесс. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса и бюджетного процесса местного самоуправления.
Правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения в ... городском поселении, является Положение о бюджетном процессе муниципального образования «... городское поселение», утв. Решением Совета ... городского поселения Дата обезличена года Номер обезличен.
Однако, самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна. Принятые в рамках бюджетного процесса федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ (статья 2 БК РФ).
Частью 2 статьи 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.
Понятие финансового органа дано в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой финансовые органы – Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Таким образом, в силу приведенных положений БК РФ, порядок, составление и ведения кассового плана является бюджетным полномочием исключительно финансового органа муниципального образования, то есть должностного лица Администрации муниципального образования или органа, созданного в муниципальном образовании, осуществляющего составление и организацию исполнения местного бюджета.
Однако, ни приведенным Положением о бюджетном процессе МО «... городское поселение», ни Уставом ... городского поселения, утв. решением Совета поселения Номер обезличен от Дата обезличена года, финансовый орган в МО ... городское поселение не создан.
В соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
Однако, анализируя доводы сторон, положения представленных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, суд не может согласиться с утверждением представителя Администрации ... городского поселения об исполнении полномочий финансового органа в ... городского поселении должностным лицом органов местного самоуправления – Главой (администрации) поселения.
Действительно, ст. 3 приведенного выше Положения о бюджетном процессе придает Главе ... городского поселения (Главе Администрации ... городского поселения) статус участника бюджетного процесса в ... городском поселении, как и Совету ... городского поселения, Администрации ... городского поселения, финансово-экономическому отделу городского поселения и др.
А п.п. 23 п. 1 Устава поселения наделяет Главу ... городского поселения полномочиями главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств при исполнении бюджета поселения.
Однако полномочия главного распорядителя по составлению, утверждению и ведению кассового плана не влечет автоматическое наделение полномочиями по установлению порядка этих действий.
Полномочия по установлению порядка составления и ведения кассового плана ст. 217 БК РФ соответственно, отнесены к исключительным полномочиям соответствующего финансового органа, статусом которого Глава ... городского поселения не наделен.
При этом, в силу положений ч. 2 ст. 11 ГПК РФ и ст. 2 БК РФ, в данном случае должны быть применены нормы Бюджетного кодекса РФ.
Фактически, разработка проекта местного бюджета, его исполнение и подготовка отчета об его исполнении отнесена к компетенции Администрации ... городского поселения (п. 1 ч. 1 ст. 42 Устава).
Однако, в силу положений ч. 6 Бюджетного кодекса РФ, полномочиями финансового органа на уровне местного самоуправления может быть наделено должностное лицо либо орган местной администрации муниципального образования. В связи с чем, наделение статусом финансового органа непосредственно исполнительного органа местного самоуправления, и осуществление полномочий финансового органа от имени исполнительного органа местного самоуправления его главой, противоречит не только приведенным положениям БК РФ, но и общим принципам организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса.
Аналогично решен вопрос о полномочиях финансово-экономического отдела в положении о финансово-экономическом отделе администрации ... городского поселения, в соответствии с п. 2.2. которого финансово-экономический отдела для достижения своих целей, в частности, составляет проект бюджета городского поселения, организует работу по его более полному исполнению, осуществляет контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств, а также организует учет исполнения бюджета и составляет отчет об его исполнении, предоставляя его главе поселения (п. 3 Положения).
Положениями Бюджетного кодекса РФ такие функции предоставлен именно финансовому органу (ч. 2 ст. 154, ч. 2 ст. 171, ст. 6 БК РФ).
Однако, в силу положений БК РФ (в том числе ст. 6, закрепившей понятие финансового органа) структурные подразделения органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления не являются субъектами бюджетного процесса и могут осуществлять соответствующую деятельность самостоятельно.
В соответствии с ч. 4 ст. 42 устава Колпашевского городского поселения муниципальные нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации поселения, принимает Глава поселения. При этом, согласно ч. 1 ст. 40 Устава, Глава поселения в пределах своей компетенции по вопросам местного значения издает постановления, а по вопросам организации работы Администрации поселения - распоряжения.
Вопросы по формированию и организации работы Администрации поселения п. 24 ст. 37 Устава ... городского поселения отнесены к Полномочиям Главы ... городского поселения. Из чего суд делает вывод, что, придав оспариваемому нормативному правовому акту форму распоряжения, Глава ... городского поселения действовал в направлении осуществления своих функций по организации работы Администрации поселения, а не в целях решения вопросов, отнесенных к компетенции Администрации поселения.
Тем не менее, при установленных обстоятельствах, с учетом приведенных положений бюджетного кодекса РФ и нормативно-правовых актов местного самоуправления, суд приходит к выводу, что Глава ... городского поселения ни статусом, ни полномочиями финансового органа не обладает, а, следовательно, не в праве устанавливать порядок составления и ведения кассового плана главных распорядителей средств бюджета городского поселения (главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета городского поселения).
В силу приведенных выше причин не является финансовым органом и Администрация ... городского поселения.
В соответствии с п.п. 17, 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы. В случае, если будет установлено, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования о порядке его принятия, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления, признав в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, без исследования других обстоятельств по делу, в том числе и содержания оспариваемого акта.
Исследовав распоряжение Главы ... городского поселения Номер обезличен от Дата обезличена года о наделении Главы ... городского поселения полномочиями финансового органа, суд не входит в его оценку, поскольку данный документ был принят позже издания оспариваемого нормативного правового акта, и, следовательно, не влияет на приведенные выше выводы суда.
При таких обстоятельствах требования ... городского прокурора подлежат удовлетворению, Распоряжение администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджега муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен, опубликованного в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения Номер обезличен (30) январь 2008г. (в редакции распоряжения администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен), должно быть признано недействующим с момента его принятия.
Оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован в печатном издании - Ведомости органов местного самоуправления Колпашевского городского поселения, и в силу положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации», настоящее решение суда по вступлении его в законную силу должно быть направлено в данное печатное издание для сообщения о нем.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 252-253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Заявление Колпашевского городского прокурора удовлетворить.
Признать недействующим Распоряжение администрации ... городского поселения «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана бюджета муниципального образования «... городского поселение» от Дата обезличена Номер обезличен 17, опубликованное в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения № 1 (30) январь 2008г. и последующие изменения в него: - распоряжение администрации ... городского поселения «О внесении изменений в распоряжение администрации ... городского поселения от Дата обезличена Номер обезличен» от Дата обезличена Номер обезличен, опубликованное в Ведомостях органов местного самоуправления ... городского поселения Номер обезличен (58) февраль 2010г.
По вступлению настоящего решения в законную силу направить его в печатное издание Ведомости органов местного самоуправления Колпашевского городского поселения для опубликования сообщения о нем.
Решение может быть обжаловано в Томский областной суд через Колпашевский городской суд в течение 10 дней, со дня составления мотивированного решения.
Судья: Е.В.Ольховская
Мотивированный текст решения изготовлен 25 мая 2010 года.
Решение вступило в законную силу: 06 июля 2010 года.
