Дело № 3а-31/2016
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Киров 23 ноября 2016 года
Кировский областной суд в составе:
судьи Степановой Е.А.,
при секретаре Калабиной А.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кировской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области»,
выслушав пояснения прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Кировской областной прокуратуры Наймушина А.Л., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Кировской области Самсонова Д.М., представителя административного ответчика Министерства финансов Кировской области Кузьминых М.В., представителя административного ответчика Правительства Кировской области Кононовой Е.Л., представителя заинтересованного лица Губернатора Кировской области Тукмачевой С.В.,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Кировской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силучасть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области». В обоснование требований указал, что Законом области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» от 08.07.2008 №257-ЗО определены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, работающих на постоянной и непостоянной основе в органах местного самоуправления Кировской области. Закон Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области»(далее - Закон области) опубликован вгазете«Вятский край» № 130-131 (4258-4259) 16.07.2008. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона области лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальным правовым актом органа местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».Согласно ч. 2 ст. 5 Закона области право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие муниципальную должность не менее одного срока полномочий, установленного уставом муниципального образования, освобожденные от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи.В силу ч. 6 ст. 5 Закона области право на доплату к пенсии не имеют лица, замещавшие муниципальную должность и прекратившие исполнение своих полномочий по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Прокурор полагает, что положения части 2 статьи 5 Закона области во взаимосвязи с положениями ч. 6 ст. 5 Закона области, определяя категории лиц, замещавших муниципальные должности, которые имеют право на доплату к пенсии, не соответствуют требованиям ч. 5.1 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-Ф3 в редакции Федерального закона от 30.12.2015 №446-ФЗ, поскольку не предусматривают, что данные гарантии могут распространяться только на лиц, достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.Исходя из пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. В установленный федеральным законодательством срок часть 2 статьи 5 Закона области от 08.07.2008 №257-ЗО в соответствие с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ в редакции Федерального закона от 30.12.2015 №446-ФЗ не приведена. Прокурор указывает также, что действующей в настоящее время редакцией части 2 статьи 5 Закона области расширен, по сравнению с федеральным законодательством, круг лиц, замещавших муниципальные должности, для которых установлены не предусмотренные федеральным законодательством гарантии,что влечет необходимость дополнительных расходов из муниципальных бюджетов и нарушает права неопределенного круга лиц - жителей Кировской области - на обеспечение финансирования расходов в необходимом объеме.
К участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Министерство финансов Кировской области и Правительство Кировской области согласно определениям суда от 26.08.2016 и 24.10.2016 соответственно, а также определением суда от 27.07.2016 в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Кировской области.
Прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Кировской областной прокуратуры Наймушин А.Л. в судебном заседании подтвердил изложенное в административном исковом заявлении, поддержал заявленные требования.
Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Кировской области Самсонов Д.М. выразил несогласие с изложенными доводами, указав следующее:
Из положений ч. 5.1 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-Ф3 следует, что необходимым условием для приобретения права на дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий является только факт прекращения полномочий, следовательно, введенное ч. 5.1 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»ограничение касается единовременных гарантий. Указанная норма не касается иных гарантий, которые могут устанавливаться в связи с самим фактом исполнения полномочий на постоянной профессиональной основе. Выход на пенсию и связанная с этим выплата ежемесячной доплаты к пенсии должностному лицу не является социальной гарантией, представляемой в связи с прекращением полномочий, в связи с тем, что для ее получения лицу, замещавшему муниципальную должность, помимо прекращения полномочий, необходимо достичь пенсионного возраста и являться получателем страховой пенсии по старости (инвалидности). Введенные Федеральным законом №131-ФЗ нормы и ограничения не относятся и не прерывают пенсионные права лиц, замещавших муниципальныедолжности.Таким образом, административным истцом необоснованно делается вывод о противоречии указанных положений Закона Кировской области №257-ЗО Федеральному закону №131-ФЗ. Считает также необоснованными доводы прокурора о нарушении прав неопределенного круга лиц - жителей области - на обеспечение финансирования в необходимом объеме тех расходов, осуществление которых предусмотрено региональными и муниципальными правовыми актами. Административным истцом не представлены доказательства нарушения прав граждан в связи с действием Закона Кировской области«О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области».
Представитель административного ответчика Министерства финансов Кировской области Кузьминых М.В. возражала против удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям:
В соответствии с частью 9 статьи 34, частью 2 статьи 53 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.Согласно ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов, в том числе, относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, поступающие в муниципальные бюджеты из областного бюджета Кировской области, являются собственными доходами муниципальных образований (городских округов), поселений, поступив в местный бюджет, становятся обезличенными.Согласно п. 1 Постановления Правительства области от 07.10.2015 №64/638 «Об утверждении отдельных показателей для формирования проекта областного бюджета и определения межбюджетных трансфертов на 2016 год», утвержден репрезентативный перечень муниципальных услуг согласно приложению № 1, следовательно, муниципальные образования (городские округа), поселения могут расходовать межбюджетные трансферты в виде дотаций, субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), поселений на ограниченный перечень муниципальных услуг, в который не входит пенсионное обеспечение, в том числе ежемесячные доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности.Из областного бюджета субъекта РФ «Кировская область» не финансируются, в том числе и за счет средств межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (городским округам), поселениям, ежемесячные доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности.Расходы на доплаты к пенсиям указанной категории лиц производятся за счет собственных доходов (налоговых и неналоговых поступлений) местного бюджета. Законодательством Российской Федерации органам местного самоуправления при наличии финансовых возможностей местных бюджетов предоставлена возможность устанавливать дополнительное пенсионное обеспечение, в том числе такой категории граждан, как выборные должностные лица местного самоуправления. Утверждение административного истца о том, что установление Законодательным Собранием Кировской области оспариваемых дополнительных гарантий противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов и требованиям федерального законодательства, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.Прокурором Кировской области не доказано нарушение прав неопределенного круга лиц. Причинно-следственная связь между признанием недействующей части 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области»и покрытием дефицита бюджета Кировской области, ликвидацией государственного долга Кировской области, обеспечением жилыми помещения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отсутствует.
Представитель административного ответчика Правительства Кировской области Кононова Е.Л. выразила несогласие с изложенными требованиями, указав следующее:
В силу статьи 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 и статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Анализ норм положений Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО, оспариваемых административным истцом, в совокупности с положениями статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО позволяет сделать вывод о том, что статья 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО не касается вопроса установления каких-либо дополнительных социальных и иных гарантий, а также оснований их непредоставления лицам, замещающим муниципальные должности, осуществляющим полномочия на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность. Как следует из буквального толкования статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО, гарантии пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности, установлены пунктом 3 части 3 статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 № 257-ЗО. О возможности установления муниципальными образованиями, помимо указанных в части 3 статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО, иных дополнительных социальных и иных гарантий указывается в части 3.1 статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО. При этом положения указанной части аналогичны положениям пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3. Поскольку правовое регулирование установления дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим выборные должности, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления, органы местного самоуправления с учетом бюджетных возможностей вправе устанавливать такие дополнительные социальные и иные гарантии, а также порядок и условия их предоставления, при этом учитывая положения части 3.1 статьи 2 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО и части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3. Доказательств принятия муниципальными образованиями правовых актов после вступления в силу Федерального закона от 30.12.2015 №446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и предусматривающих установление дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим выборные должности, в нарушение положений части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, административное исковое заявление не содержит. Не приведены в нем и доказательства необеспечения финансирования в необходимых объемах тех расходов, осуществление которых предусмотрено региональными и муниципальными актами, принятыми в соответствии с требованиями федерального законодательства, следовательно, выводы прокурора области о нарушении прав неопределенного круга лиц необоснованны.
Представитель заинтересованного лица Губернатора Кировской области Тукмачева С.В. возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержав позицию представителя административного ответчика Правительства Кировской области Кононовой Е.Л.
Суд, заслушав объяснения участников процесса, изучив представленные материалы, приходит к следующему.
Положениями части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. При этом в части 2 названной статьи установлено, что в областной суд вправе обратиться прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители.
Административное исковое заявление подано прокурором в рамках полномочий, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что предусмотрено положениями статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ.
В судебном заседании установлено, что постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 26.06.2008 №26/130 принят Закон Кировской области №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области».
Данный Закон подписан Губернатором Кировской области 08 июля 2008 года.
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Вятский край», №130-131(4258-4259), 16.07.2008, «Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области», №13(92) (часть 1), 20.08.2008.
Административным истцом оспариваются следующие нормы Закона Кировской области № 257-ЗО:
часть 2 статьи 5 в редакции Закона Кировской области от 05.05.2016 №650-ЗО (опубликован на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://kirovreg.ru 06.05.2016).
При принятии Закона Кировской области №257-ЗО, а также законов, вносящих в него изменения, соблюдены форма, порядок принятия и введения в действие в соответствии с Уставом Кировской области от 27 марта 1996 года №12-ЗО; подп. «а» п. 1 статьи 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 года №127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области»; подп. «а» пункта 3 статьи 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 года №127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области»; подп. «б» п. 1 ст. 7 Закона Кировской области от 06.11.2002 года №107-ЗО «О Губернаторе Кировской области».
В соответствии с п. «ж» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 2 и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Из вышеназванных положений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72,76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.
Отношения по предоставлению социальных гарантий для лиц, замещавших муниципальные должности Кировской области, регулируются в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определен статьей 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации, а в части установления размера этой выплаты на них распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации, составляющего предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт «ж», Конституции Российской Федерации).
Таким образом, в системе действующего правового регулирования разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по данному вопросу должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальным правовым актом органа местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (далее - доплата к пенсии).
Согласно части 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие муниципальную должность не менее одного срока полномочий, установленного уставом муниципального образования, освобожденные от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи.
Право на доплату к пенсии не имеют лица, замещавшие муниципальную должность и прекратившие исполнение своих полномочий по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2, 3, 6 - 9 части 6, частью 6 статьи 36, частью 7, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 6 статьи 5).
Предусмотренная Законом области гарантия в виде доплаты к пенсии для лиц, замещавших муниципальные должности Кировской области, является дополнительной, не предусмотренной федеральным законодательством, осуществляется за счет средств муниципального бюджета.
На момент принятия Закона области от 08.07.2008 №257 федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих конкретные социальные и иные гарантии лицам, замещающим муниципальные должности, их размер, порядок и условия их предоставления, не имелось.
Таким образом, Законодательное Собрание Кировской области действовало в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, приняв Закон Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области», предусматривающий право лиц, замещавших муниципальные должности, на ежемесячную доплату к страховой пенсии.
Вместе с тем, согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» редакции Федерального закона от 30.12.2015 №446-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.
Поскольку предусмотренная Законом области гарантия в виде доплаты к пенсии для лиц, замещавших муниципальные должности, связана с прекращением полномочий по указанным должностям, Закон области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» в части, предусматривающей право лиц, замещавших муниципальные должности, на ежемесячную доплату к страховой пенсии, подлежит приведению в соответствие с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 30.12.2015 № 446-ФЗ.
В установленный федеральным законодательством срок часть 2 статьи 5 Закона области от 08.07.2008 №257-ЗО в соответствие с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗв редакции Федерального закона от 30.12.2015 №446-ФЗ не приведена.
Поскольку в части 2 ст. 5 Закона области во взаимосвязи с частью 6 указанной статьи не установлены ограничения, содержащиеся в ч.5.1 ст.40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗв редакции от 30.12.2015 № 446-ФЗ, ежемесячная доплата к пенсии, вопреки требованиям федерального законодательства, может быть назначена лицам, которые не достигли пенсионного возраста и не утратили трудоспособность в период осуществления полномочийдепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.
Вместе с тем, федеральный законодатель, закрепляя основы правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности, определяя виды и состав предоставляемых им гарантий, вправе, руководствуясь статьями 71 (пункт «ж»), 72 (пункты «ж», «н» части 1), 76 (части 1, 2 и 5) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и учитывая положения статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», урегулировать непосредственно в федеральном законе предоставление дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), или предусмотреть иной механизм обеспечения их прав и законных интересов.
Из вышеуказанных положений вытекает, что федеральный законодатель, включив законы субъектов Российской Федерации по вопросам предоставления социальных гарантий для лиц, замещающих муниципальные должности, в систему законодательства, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в указанной сфере: законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая социальные гарантии, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.
Доводы представителей административных ответчиков относительно законности установленных норм сводятся к следующему: нормы части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.12.2015 № 446-ФЗ) регулируют отношения по предоставлению дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим муниципальные должности, в связи с прекращением полномочий, в то время как гарантия в виде доплаты к пенсии устанавливается в связи с самим фактом исполнения полномочий на постоянной профессиональной основе, для ее получения лицу, замещавшему муниципальную должность, помимо прекращения полномочий, необходимо достичь пенсионного возраста и являться получателем страховой пенсии по старости (инвалидности). Учитывая принцип действия закона во времени, указанные положения Федерального закона № 131-ФЗ распространяются на отношения, возникшие после введения его в действие. После вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ Законами Кировской области не устанавливались дополнительные социальные и иные гарантии лицам, замещавшим муниципальные должности. Статья 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО не касается вопроса установления каких-либо дополнительных социальных и иных гарантий, а также оснований их непредоставления лицам, замещающим муниципальные должности, осуществляющим полномочия на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.
Оценив представленные доводы в указанной части в их совокупности, суд находит их подлежащими отклонению, исходя из следующего.
Для беспрепятственного и вместе с тем ответственного осуществления возложенных на них полномочий лица, замещающие муниципальные должности, наделяются специальным публично-правовым статусом. Не закрепляя его непосредственно, Конституция Российской Федерации, как следует из ее статей 11 (часть 3), 72 (пункт «н» части 1), 76 (части 2 и 5) и 77 (часть 1), в соответствии с конституционными началами реализации законодательной функции в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возлагает решение данного вопроса, как относящегося к общим принципам организации системы органов местного самоуправления, на федерального законодателя, принимающего федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и на законодателя субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить, что не исключает отнесения отдельных элементов статуса лиц, занимающих муниципальные должности, гарантий его деятельности к иным сферам правового регулирования.
К числу материально-финансовых гарантий лиц, занимающих муниципальные должности, относятся в первую очередь ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и др., предоставляемые в течение срока полномочий, что - исходя из природы занимаемой должности, характера профессиональной деятельности и в целях обеспечения независимости указанных лиц - не исключает возможность установления для них дополнительных гарантий, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, полномочий.
Дополнительные гарантии, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, полномочий, могут иметь как единовременный характер, так и носить форму ежемесячной выплаты. При этом право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с действующим законодательством, само по себе обусловлено моментом назначения страховой пенсии, что не относит данный вид социальной гарантии к иной группе гарантий, предоставляемых в течение срока полномочий. Конструкция ч. 2 ст. 5 Закона области напрямую определяет данную гарантию как связанную с освобождением от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий.
Гарантия в виде доплаты к пенсии для лиц, замещавших муниципальные должности, является дополнительной, не предусмотренной федеральным законодательством.
Обязанность законодателя субъекта Российской Федерации по приведению собственного правового регулирования в соответствие с принятым федеральным законом по предметам совместного ведения и сроки ее выполнения определены п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» противоречит федеральному законодательству.
Поскольку такое правовое регулирование субъекта Российской Федерации с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства, суд признает недействующей часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области».
Оспариваемая норма, расширяя круг лиц, имеющих право на получение соответствующих социальных гарантий, а следовательно, увеличивая расходную часть муниципальных бюджетов, нарушает права неопределенного круга лиц - жителей Кировской области, за счет которых в том числе формируется доходная часть бюджета.
Также необходимо отметить, что наличие дотационности бюджета при решении вопроса о реализации муниципальным образованием полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещавшим муниципальные должности, их размера после прекращения полномочий не означает, что наличие данного обстоятельства является препятствием для осуществления правового регулирования в названной сфере общественных отношений, а также отрицание дискреционных полномочий органов местного самоуправления по установлению указанным лицам дополнительных материальных гарантий.
При этом указанное регулирование законодателями субъекта Российской Федерации и местного самоуправления при наличии по данному вопросу федерального закона должно быть осуществлено в соответствии с требованиями этого федерального закона.
Принимая во внимание, что Закон Кировской области №257-ЗО в оспариваемой части применялся на практике, однако противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о признании недействующей со дня вступления в законную силу настоящего решения части 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 05.05.2016 №652-ЗО.
В пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться, в том числе, указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Судом установлено, что оспариваемый закон с последующими изменениями был опубликован в сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области, являющемся официальным изданием области, в связи с чем решение суда также подлежит опубликованию в указанном издании.
Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административное исковое заявление прокурора Кировской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» - удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления в законную силу настоящего решения часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 08.07.2008 №257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 05.05.2016 №652-ЗО.
Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца с момента изготовления решения в окончательной форме.
Судья
Кировского областного суда Е.А. Степанова
