Дело № 3а-430/2018
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Кемеровский областной суд
в составе председательствующего судьи Никулиной И.А.
при секретаре Лемешенко Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 17 сентября 2018 года административное дело по административному иску акционерного общества «Междуречье» об оспаривании нормативного правового акта,
У С Т А Н О В И Л:
региональной энергетической комиссией Кемеровской области (далее - РЭК Кемеровской области) 5 октября 2017 года принято постановление № 229 «Об установлении предельных максимальных тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях АО «Междуречье» (далее – постановление № 229 от 5 октября 2017 г.), опубликованное 5 октября 2017 г. на официальном сайте «Электронный бюллетень региональной энергетической комиссии Кемеровской области» www.recko.ru.
Пунктом 1 постановления № 229 от 5 октября 2017 г. установлены и введены в действие с 12 октября 2017 г. предельные тарифы на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях АО «Междуречье»:
по перевозке грузов, подаче и уборке вагонов по подъездным путям - в размере 2,23 рубля за тоннокилометр (подпункт 1.1);
по маневровой работе, выполняемой локомотивом АО «Междуречье» (подпункт 1.2), для ПАО «Тепло» - в размере 1348,88 рублей за локомотиво-час (пп. 1.2.1); для прочих потребителей – в размере 2538,15 рублей за локомотиво - час (пп. 1.2.2).
Согласно пункту 4 постановления оно вступило в силу с 12 октября 2017 года.
Акционерное общество «Междуречье» (далее - АО «Междуречье», Общество) с учетом уточненных в ходе судебного разбирательства требований (том 2 л.д. 81-90) обратилось в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления № 229 от 5 октября 2017 г. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемое постановление принято РЭК Кемеровской области с нарушением срока исполнения процедуры рассмотрения дела об установлении тарифов, при не извещении Общества о сроках начала рассмотрения тарифного дела, продлении срока его рассмотрения, что противоречит пунктам 22-23, 25-26 Административного регламента исполнения региональной энергетической комиссией Кемеровской области государственной функции по установлению тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, на территории Кемеровской области, утвержденного постановлением РЭК Кемеровской области № 140 от 8 августа 2017 года (далее - Административный регламент от 08.08.2017). При принятии оспариваемого постановления РЭК Кемеровской области не соблюдены требования пункта 3.8 Порядка регулирования тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, на территории Кемеровской области, утвержденного постановлением РЭК Кемеровской области № 139 от 8 августа 2017 года (далее – Порядок регулирования тарифов от 08.08.2017), в соответствии с которым при возникновении необходимости в ходе проведения оценки экономической обоснованности расходов подтверждения отдельных расходов регулирующий орган запрашивает у субъекта регулирования дополнительные материалы. Также административный истец указывает на несоответствие постановления № 229 от 5 октября 2017 г. отдельным положениям Методических рекомендаций по финансовому обоснованию тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, на территории Кемеровской области, утвержденных постановлением РЭК Кемеровской области № 139 от 8 августа 2017 года (далее - Методические рекомендации от 08.08.2017), поскольку при расчете тарифов методом экономически обоснованных затрат регулирующим органом необоснованно занижена необходимая валовая выручка в части расходов на оплату труда основного производственного персонала (пункт 4.3), расходов на аренду основных средств (пункт 4.6) и прочих расходов (пункт 4.10), расходов на приобретение электроэнергии (пункт 4.9), расходов на ремонт и техническое обслуживание (пункт 4.8); а также в части исключения из нормативной прибыли (пункт 4.15) расходов на выплаты социального характера.
В судебном заседании представитель административного истца Терехова В.А., действующая на основании доверенности, представившая диплом о высшем юридическом образовании, заявленные требования с учетом их уточнения в представленном в суд 17.09.2018 административном исковом заявлении, поддержала, просила признать постановление РЭК Кемеровской области от 5 октября 2017 г. № 229 не действующим части подпунктов 1.1., 1.2, 1.2.1 и 1.2.2 пункта 1 со дня вступления решения суда в законную силу.
Представитель административного ответчика – РЭК Кемеровской области – Иванькова Г.В., действующая на основании доверенности, представившая диплом о высшем юридическом образовании, просила отказать в удовлетворении требований по доводам письменных возражений на иск.
Заслушав участвующих лиц, заключение прокурора Рубан А.В., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, свидетелей ФИО9 исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Железнодорожный транспорт в Российской Федерации состоит из железнодорожного транспорта общего пользования (работы на железнодорожных путях общего пользования), железнодорожного транспорта необщего пользования (работы на железнодорожных подъездных путях), а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций (статья 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон о железнодорожном транспорте).
Во исполнение указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» Правительство Российской Федерации постановлением от 7 февраля 1995 г. № 239 (далее также - Постановление № 239) утвердило Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок (далее - Перечень). В соответствии с Перечнем государственному регулированию среди прочих подлежат транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта. При этом государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться путем установления как фиксированных, так и предельных цен на соответствующие услуги (пункт 7 Постановления № 239).
Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 8 Закона о железнодорожном транспорте тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах необщего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее также - Закон № 147-ФЗ, Закон о естественных монополиях) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также - Закон о защите конкуренции) установлен запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующего положения, в частности на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе действия по нарушению установленного нормативным правовым актом порядка ценообразования.
Для квалификации действий хозяйствующего субъекта в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции необходимым условием является установление факта занятия хозяйствующим субъектом доминирующего положения и наступления (возможности наступления) определенных в этой норме последствий.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Из совокупного анализа приведенных норм в их системном единстве следует, что транспортная услуга эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, оказываемая собственником (или владельцем на ином законном основании) на принадлежащих ему подъездных путях, который занимает доминирующее положение на локальном товарном рынке, является услугой на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии. При этом в силу федерального законодательства тарифы на транспортные услуги, оказываемые на железнодорожных путях необщего пользования, подлежат государственному регулированию и оказание услуг по пропуску вагонов и эксплуатации подъездных путей хозяйствующими субъектами осуществляется на основании государственных тарифов независимо от того, обладает или нет субъект регулируемой деятельности статусом субъекта естественной монополии.
Основные принципы и методы государственного регулирования тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок определены в Положении о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 643 (далее также - Положение № 643).
Специально уполномоченным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, на территории Кемеровской области является региональная энергетическая комиссия Кемеровской области (пункты 1.2., 3.74. Положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области, утвержденного Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области № 371 от 06.09.2013).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти Кемеровской области в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Федеральный законодатель, предоставляя органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право вводить государственное регулирование цен (тарифов) на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях хозяйствующими субъектами, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, не установил каких-либо правил такого регулирования, то есть отнес к компетенции региональных органов власти не только установление цен (тарифов) на такие услуги (фиксированных или предельных), но и определение порядка их установления, разработки методов и методик расчета таких цен (тарифов).
Порядок установления и методика расчета таких цен (тарифов) на территории Кемеровской области регулируются утвержденными постановлением РЭК Кемеровской области от 8 августа 2017 года № 139 Порядком регулирования тарифов и Методическими рекомендациями.
Процедура рассмотрения вопросов по установлению тарифов на транспортные услуги, в том числе оспариваемых тарифов, на территории Кемеровской области регулируется соответствующим Административным регламентом, утвержденным постановлением РЭК Кемеровской области № 140 от 8 августа 2017 года, который вступил в действие со дня его официального опубликования – с 8 августа 2017 года.
До введения в действие указанного Административного регламента порядок исполнения государственной функции по установлению тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях хозяйствующими субъектами, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, на территории Кемеровской области, устанавливался распоряжением департамента цен и тарифов Кемеровской области от 12.01.2010 № 2 «Об утверждении Порядка регулирования тарифов на транспортные услуги, оказываемые на железнодорожных путях необщего пользования» (далее Порядок регулирования тарифов № 2 от 12.01.2010), том 1 л.д. 239-252.
Как установлено судом, и не оспаривается сторонами, тарифное предложение для установления тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях, от административного истца поступило в РЭК Кемеровской области 14 июня 2017 года (том 1 л.д. 209), то есть в период действия Порядка регулирования тарифов № 2 от 12.01.2010.
Перечень документов, подлежащих представлению в регулирующий орган субъектом регулирования, установлен в пункте 3.1 указанного Порядка.
В соответствии с пунктом 3.2 Порядка регулирующий орган при необходимости вправе запросить от хозяйствующего субъекта дополнительные материалы по обоснованию расчетных тарифов.
Как следует из пояснений представителя административного ответчика, АО «Междуречье» пакет документов был представлен не в полном объеме, не соответствовал перечню, необходимому для обоснования тарифов на транспортные услуги, установленному пунктом 3.1. В связи с чем РЭК Кемеровской области в адрес АО «Междуречье» 26.06.2017 был направлен запрос № М-10-59/2251-02 о предоставлении дополнительных документов (том 1 л.д. 212-219).
Во исполнение запроса 10.07.2017 АО «Междуречье» были представлены дополнительные документы (том 1 л.д. 226-231).
Далее, руководствуясь п. 3.3 Порядка, регулирующий орган приступил к рассмотрению материалов и анализу экономической обоснованности затрат и тарифов на транспортные услуги с 10.07.2017, исчисляя с указанной даты 30-дневный срок выполнения данной процедуры, который истекал 08.08.2017.
08.08.2017 вступил в силу Административный регламент утвержденный постановлением РЭК Кемеровской области от 08.08.2017 № 140, а распоряжение департамента цен и тарифов Кемеровской области от 12.01.2010 № 2 «Об утверждении Порядка регулирования тарифов на транспортные услуги, оказываемые на железнодорожных путях необщего пользования» утратило силу.
Согласно пункту 15 Административного регламента общий срок исполнения государственной функции составляет 50 рабочих дней с даты открытия дела об установлении тарифов, а в случае необходимости срок может быть продлен на 30 рабочих дней. Тарифное дело согласно п. 23 Административного регламента открывается при условии предоставления полного перечня документов.
Пакет документов, необходимый для рассмотрения материалов и анализа экономической обоснованности затрат и тарифов на транспортные услуги организацией был представлен 10.07.2017, следовательно, по мнению административного ответчика, срок рассмотрения заявления на установление тарифов АО «Междуречье» в соответствии с Административным регламентом исчисляется с 10.07.2017 и составляет 50 рабочих дней, что подтверждает соблюдение тарифным органом процедуры рассмотрения вопросов по установлению тарифов на транспортные услуги. Также по утверждению административного ответчика, поскольку на момент обращения (14.06.2017) АО «Междуречье» действовал Порядок регулирования тарифов от 12.01.2010 № 2, в котором не был предусмотрен механизм открытия тарифных дел и оповещения хозяйствующих субъектов об открытии тарифного дела, у регулирующего органа не возникло обязанности оповещения АО «Междуречье» об открытии тарифного дела.
Суд не может согласиться с подобными утверждениями представителей регулирующего органа, поскольку они свидетельствуют о неправильном толковании норм закона и нарушении регулятором установленного порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов на транспортные услуги.
Согласно пункту 3.3 Порядка регулирования тарифов № 2 от 12.01.2010, действовавшего на дату обращения АО «Междуречье» за тарифным регулированием (14.06.2017), регулирующий орган в течение 30 календарных дней с даты их поступления рассматривает материалы, проводит анализ экономической обоснованности затрат и тарифов на транспортные услуги; готовит по результатам проведенного анализа заключение об экономически обоснованном уровне тарифов; в исключительных случаях проводит заседание с участием заинтересованных лиц по вопросу установления тарифов на транспортные услуги; принимает решение об утверждении тарифов на транспортные услуги не выше их экономически обоснованного уровня или направляет мотивированный отказ.
Не предоставление или предоставление не в полном объеме обосновывающих материалов является основанием для отказа в установлении тарифов на основании пункта 3.4 Порядка.
Таким образом, в рассматриваемом случае течение срока для рассмотрения материалов должно было исчисляться со дня их поступления (14.06.2017), а не со дня предоставления в полном объеме по запросу регулятора (10.07.2017). Тем более, как следует из пояснений представителей сторон и подтверждается материалами дела, показаниями свидетеля ФИО8 работника АО «Междуречье», дополнительные документы в целях подтверждения обоснованности затрат административный истец предоставлял и после 10.07.2017. 31.08.2017 АО «Междуречье» были представлены дополнительные материалы (письмо от 31.08.2017 № 2249, том 1 л.д.220-225), которые были приняты и приобщены к ранее представленным материалам.
Исчислив срок рассмотрения материалов АО «Междуречье» с 10.07.2017, РЭК Кемеровской области тем самым нарушила требования закона. При этом следует отметить, что по состоянию на 10.07.2017 установленный пунктом 3.3 Порядка срок не являлся истекшим, однако административным ответчиком не приведено оснований, по которым он не рассмотрел материалы и не произвел анализ экономической обоснованности затрат и тарифов на транспортные услуги АО «Междуречье», а произвольно продлил срок рассмотрения тарифного предложения, рассмотрев его уже по правилам вступившего в действие 08.08.2017 нового Административного регламента.
Учитывая, что материалы, предоставленные АО «Междуречье» в целях тарифного регулирования, рассмотрены РЭК Кемеровской области в соответствии с новым Административным регламентом, регулирующий орган обязан был соблюдать установленные им требования в полном объеме, в том числе в части пунктов 25, 26 Административного регламента, а также в части извещения субъекта регулирования об открытии тарифного дела, начале его рассмотрения и продлении сроков его рассмотрения, чего сделано не было.
Следовательно, заслуживают внимания доводы административного истца о нарушении РЭК Кемеровской области установленной процедуры рассмотрения материалов по определению тарифов на транспортные услуги и нарушении тем самым прав и законных интересов АО «Междуречье».
Как установлено судом, АО «Междуречье» в своей структуре имеет несколько подразделений (автобаза, УГР, ПТУ) и одним из дополнительных видов деятельности является деятельность промышленного железнодорожного транспорта: грузовые перевозки (выписка из ЕГРЮЛ, том 1 л.д. 60).
АО «Междуречье» 14 июня 2017 г. обратилось в РЭК Кемеровской области с заявлением об установлении тарифов на услуги по перевозке грузов (том 1 л.д. 109-210). На основании данного обращения и с учетом подготовленного специалистами органа регулирования заключения принят оспариваемый нормативный правовой акт, который вступил в действие с 12 октября 2017 года.
Также судом установлено и подтверждается материалами тарифного дела, что при расчете тарифов методом экономически обоснованных затрат регулирующим органом занижена необходимая валовая выручка АО «Междуречье» в части расходов по обычным видам деятельности: расходов на оплату труда основного производственного персонала – с 363207 тыс. руб. до 293856 тыс. руб., расходов на аренду основных средств и прочих расходов – с 41192 тыс. руб. до 27 847 тыс. руб.; расходов на приобретение электроэнергии - с 13 091 тыс.руб. до 8790 тыс. руб.; расходов на ремонт и техническое обслуживание: по статье «запасные части на ремонт подвижного состава» - с 8400 тыс.руб. до 6590 тыс.руб., по статье «материалы верхнего строения пути» - с 13289 тыс. руб. до 10 002 тыс. руб., по статье «расходы на материалы» (рельсы) – с 14 202 тыс. руб. до 5856 тыс. руб.; а также из нормативной прибыли, учитываемой в составе НВВ, полностью исключены расходы на выплаты социального характера в размере 36 476 тыс. руб.
Административный истец, оспаривая установленные тарифы, указывает на необоснованное снижение НВВ по названным статьям расходов и несоответствие принятого тарифного решения законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Административный ответчик, не соглашаясь с заявленными требованиями, ссылается на отсутствие в АО «Междуречье» раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности, и связанную с этим невозможность идентифицикации расходов, относящихся к регулируемым видам деятельности по данным бухгалтерского учета, а также на пункт 2.9 Методических рекомендаций, согласно которому регулирующий орган при определении экономически обоснованных расходов не учитывает (исключает из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования.
Требования по ведению раздельного учета в случае осуществления деятельности субъектами естественных монополий установлены частью 4 статьи 8 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях", а также постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2008 года № 707 "О порядке ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий".
Правила ведения управленческого раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок установлены приказом Минтранса России от 12.08.2014 № 255 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок», согласно пункту 2 которого ведение раздельного учета осуществляется на основании данных бухгалтерского, оперативно-технического и статистического учета.
Государственное регулирование тарифов основывается на следующих принципах: формирование тарифов с учетом данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим, укрупненным видам работ (услуг), сегментам деятельности (естественно-монопольный, конкурентный) субъектов регулирования; установление тарифов с учетом себестоимости и уровня рентабельности с целью обеспечения безубыточности деятельности субъектов регулирования (пункт 2.1 Порядка регулирования тарифов от 08.08.2017).
Согласно пункту 2.4. Методических рекомендаций от 08.08.2017 формирование тарифов на транспортные услуги основывается на принципе обязательного раздельного учета субъектом регулирования объемов услуг, доходов и расходов по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности, а также по видам оказываемых регулируемых услуг.
В АО «Междуречье» не ведется раздельный учет доходов и расходов по регулируемым видам деятельности, что не оспаривается сторонами.
Из экспертного заключения РЭК Кемеровской области (том 2 л.д. 9-17) также следует, что действующий в организации административного истца раздельный учет затрат на услуги в сфере железнодорожных перевозок не соответствует положениям Методических рекомендаций и не может быть принят за основу при формировании тарифа.
Такое положение свидетельствует о том, что при установлении оспариваемых тарифов нарушен один из основополагающих принципов государственного регулирования тарифов – принцип формирования тарифов с учетом данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности, соответственно, введенные в действие постановлением РЭК Кемеровской области от 5 октября 2017 г. № 229 для АО «Междуречье» тарифы на транспортные услуги не могут являться экономически обоснованными.
Согласно экспертному заключению величина необходимой валовой выручки на 2017 год, заявленная организацией, составляет 889166 тыс. руб., регулирующим органом НВВ на очередной период регулирования определена в размере 619979 тыс. руб.
При расчете тарифа на перевозку грузов, подачу и уборку вагонов по подъездным железнодорожным путям на 2017 год объемный показатель грузов принят по заявкам организаций потребителей услуг в размере 205389,100 тыс.ткм.
Объем маневровой работы, выполняемой локомотивом АО «Междуречье», не совмещенный во времени с подачей и уборкой вагонов, выполняемый по отдельному требованию заказчика, принят по факту 2016 года в размере 56185 локомотиво-часов, в том числе для ПАО «Тепло» 4392 локомотиво-часов, для прочих потребителей 51793 локомотиво-часов.
При этом само экспертное заключение фактически не содержит исследовательской части с указанием примененных методов, а также оценки результатов анализа представленных материалов и обоснования выводов.
Из совокупного анализа части 1 статьи 12 Закона о естественных монополиях, пунктов 5, 13, 15 Положения № 643, в их системном единстве следует, что затраты субъекта регулирования, подлежат проверке на предмет экономической целесообразности. В противном случае бесконтрольное увеличение затрат с последующим их возложением на контрагентов регулируемой организации противоречит целям и задачам законодательства о государственном регулировании цен (тарифов). На контрагентов регулируемой организации не могут быть переложены затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого субъекта регулирования.
В соответствии со статьей 16 Закона о железнодорожном транспорте железнодорожные пути необщего пользования и расположенные на них сооружения и устройства должны обеспечивать маневровую и сортировочную работу в соответствии с объемом перевозок, ритмичную погрузку и выгрузку грузов, а также рациональное использование железнодорожного подвижного состава и его сохранность.
Принципы дифференциации тарифов, сборов и платы определяются органом регулирования с учетом условий организации перевозочного процесса, влияющих на величину расходов и доходов субъектов регулирования (пункт 11 Положения № 643).
В соответствии с пунктом 2.3.3 Методических рекомендаций от 08.08.2017 тариф на маневровую работу, выполняемую локомотивом субъекта регулирования, не совмещенную во времени с подачей и уборкой вагонов, выполняемую по отдельному требованию заказчика, рассчитывается на маневровую работу локомотива и учитывает все расходы по использованию локомотива для перестановки вагонов с одного места погрузки (выгрузки) на другое и др.
Следует отметить, что Методические рекомендации от 08.08.17 не содержат иных норм, регулирующих порядок расчета данного вида тарифа.
Однако отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования, на территории Кемеровской области не может рассматриваться как возможность определения размера тарифов исключительно на усмотрение тарифного органа и не предполагает произвольных действий данного органа. При наличии неопределенности в правовом регулировании подлежат применению разработанные и утвержденные распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации Методические рекомендации по формированию тарифов и сборов на работы и услуги, выполняемые промышленным железнодорожным транспортом № АН-104-р, утвержденные распоряжением Минтранса РФ от 20.12.2001, (далее – Методические рекомендации № АН-104-р) либо федеральное законодательство, регулирующее порядок установления цен (тарифов) в других регулируемых видах деятельности (например, в отношении услуг субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок) и содержащее нормы об определении конкретных затрат.
Указанные методические рекомендации предназначены для определения экономически обоснованных тарифов на работы и услуги, выполняемые на железнодорожных подъездных путях организациями и предприятиями промышленного железнодорожного транспорта, действующими на правах самостоятельных хозяйствующих субъектов, независимо от их юридического статуса (пункт 1.1).
В соответствии с пунктами 1.1, 1.4, 1.7 Методических рекомендаций № АН-104-р тарифы на услуги, выполняемые конкретной организацией, устанавливаются дифференцированно по видам работ (оказываемым услугам). Отсюда следует, что расчет тарифа по формуле 1.1 данных Методических рекомендаций производится с учетом затрат на производство конкретных работ (оказание конкретных услуг) и их объема за определенный период времени.
Пунктом 1.7 Методических рекомендаций № АН-104-р предусмотрено, что затраты организации для определения тарифов рассчитываются отдельно по каждому виду работ (оказываемых услуг). Некоторые виды затрат непосредственно сопоставляются с выполняемыми работами (зависящие от объемов выполненных работ затраты). Другие же виды затрат (независящие) распределяются между работами лишь с некоторой степенью условности.
Согласно пункту 1.9 Методических рекомендаций № АН-104-р схема расчетов по формированию тарифов на работы и услуги промышленного железнодорожного транспорта включает прогнозирование объемов работ и услуг на расчетный период; технологию выполнения работ; определение расходов по элементам затрат; распределения затрат по видам работ; формирование тарифов по видам выполняемых работ.
Каждое из прогнозируемых перемещений вагонов на подъездных путях может осуществляться по своей технологии, отличной как составом технологических операций, так и затратами ресурсов на их выполнение.
Так, согласно пунктам 2 - 10 таблицы 2 Методических рекомендаций № АН-104-р в передвижение вагонов от выставочных путей до промышленной или технической станции ОПЖТ и обратно, от промышленной станции ОПЖТ до мест выгрузки и обратно входит масса "брутто" вагонов, количество рейсов, длина передвижения и эквивалентный уклон; в формировании либо расформировании групп вагонов - маневровые локомотиво-часы.
Таким образом, к параметрам, существенным образом влияющим на величину тарифа на маневровые работы локомотива в зависимости от конкретного перечня операций, можно отнести: продолжительность и объем работы (грузооборот); количество вагонов; вес перевозимого груза; расстояние, применяемое при осуществлении транспортной услуги, поскольку неполный учет указанных параметров ведет к увеличению тарифа и установлению экономически необоснованного тарифа.
Вместе с тем при формировании оспариваемых тарифов данные параметры не были установлены в полном объеме, что также свидетельствует о нарушении принципов экономической обоснованности затрат, а также формирования тарифов с учетом данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим, укрупненным видам работ (услуг) субъектов регулирования.
В соответствии с пунктом 4.1 Методических рекомендаций от 08.08.2017 при применении метода экономически обоснованных затрат необходимая валовая выручка субъекта регулирования определяется как сумма планируемых на период регулирования экономически обоснованных расходов по регулируемым видам деятельности, в том числе расходов, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) субъектами регулирования, к которым отнесены расходы по обычным видам деятельности (за исключением начисленной амортизации основных средств) (пп. 4.1.1), нормативная прибыль (пп. 4.1.3).
Расходы по обычным видам деятельности (за исключением начисленной амортизации основных средств) определяются как сумма планируемых на очередной период регулирования тарифов прямых расходов, в том числе:
расходов на оплату труда основного производственного персонала, в том числе налоги и сборы с фонда оплаты труда;
расходов на оплату топлива и горюче-смазочных материалов (далее - ГСМ);
расходов на амортизацию нематериальных активов;
расходов на аренду основных средств, лизинговые платежи;
материальных расходов;
расходов на ремонт и техническое обслуживание основных средств;
расходов на приобретение электрической энергии;
прочих расходов, связанных с производством и реализацией транспортных услуг (пп.4.2.1 пункта 4.2 Методических рекомендаций).
Согласно пункту 4.3. Методических рекомендаций расходы на оплату труда, налоги и сборы с фонда оплаты труда основного производственного персонала рассчитываются в соответствии с приложением № 1 к настоящим Методическим рекомендациям и включают затраты на оплату труда и налоги и сборы с фонда оплаты труда основного производственного персонала, занятого в работах по транспортировке грузов по подъездным железнодорожным путям, а также по обслуживанию подвижного состава и подъездных железнодорожных путей, в том числе: машинистов локомотивов, помощников машинистов, составителей поездов, приемосдатчиков, рабочих, занятых ремонтом и техобслуживанием локомотивов, монтеров пути, стрелочников, прочего производственного персонала.
Размер заработной платы основного производственного персонала определяется исходя из действующего штатного расписания, тарифных ставок и других выплат, установленных коллективным договором или соглашением, согласно Трудовому Кодексу Российской Федерации.
Среднемесячная заработная плата принимается в размере фактической заработной платы основного производственного персонала за последний отчетный период с учетом прогнозируемого Министерством экономического развития Российской Федерации индекса потребительских цен.
Как следует из пояснений представителя административного ответчика, а также пояснений свидетеля ФИО10 в РЭК Кемеровской области АО «Междуречье» представило штатное расписание без расшифровки заработной платы работников, оборотно - сальдовую ведомость по счету 23-02 за 2016 год по учету затрат ПТУ, журналы – ордера, статистическую форму П-4, что исключало возможность сверки заработной платы работников, занятых оказанием транспортных услуг на путях необщего пользования, так как заработная плата указана в целом по подразделению ПТУ с учетом нерегулируемых видов деятельности, а раздельный бухгалтерский учет по регулируемым видам деятельности АО «Междуречье» не ведется. Предложенный предприятием рост фонда оплаты труда регулятор счел необоснованным.
Как следует из экспертного заключения, затраты на оплату труда приняты в 2017 году в размере 293855,7 тыс.руб., в том числе: основной фонд оплаты труда в размере 246158,5 тыс.руб. по плану 2016 г. с учетом индекса-дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7; выплаты единовременного вознаграждения за выслугу лет в размере 8971,7 тыс. руб. по плану 2016г. с учетом индекса -дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7; резерв на отпуск в размере 28217,7 тыс.руб. по плану 2016г. с учетом индекса-дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7; вознаграждения по результатам работы организации в размере 10507,7 тыс.руб. за год по факту 2016г. с учетом индекса -дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7.
При этом экспертное заключение не содержит исследовательской части с указанием примененных методов расчета затрат на оплату труда, а также оценки результатов анализа представленных материалов и обоснования выводов, что свидетельствует о нарушении принципов экономической обоснованности затрат, а также формирования тарифов с учетом данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности.
В соответствии с пунктом 4.8 Методических рекомендаций от 08.08.2017 расходы на ремонт и техническое обслуживание включают расходы на: текущее содержание путей, капитальный, средний, подъемочный ремонты пути и другие ремонтные работы; содержание, ремонт и смену стрелочных переводов; ремонт и эксплуатацию подвижного состава; ремонт и эксплуатацию автотранспорта; ремонт и эксплуатацию устройств сигнализации и связи; ремонт и содержание зданий и сооружений; ремонт подвижного состава; прочие затраты.
Исходной базой для определения расходов на ремонты и техническое обслуживание согласно п. 4.8. Методических указаний от 08.08.2017 являются: планы проведения ремонтных работ производственно-технических объектов на основании графиков планово-предупредительных ремонтов, разработанных и утвержденных на предприятии, дефектных ведомостей, фактической потребности в проведении тех или иных ремонтов и т.д., но не выше нормативных показателей; стоимость материалов, запчастей на единицу ремонта и т.д.
При определении затрат учитываются: срок службы основных фондов; продолжительность межремонтных сроков; регламент проведения ремонтных работ по каждому виду основных фондов, а также их элементов и конструкций; сметы затрат на проведение ремонтных работ.
АО «Междуречье» для подтверждения данной статьи расходов представлены сметы на сумму 6590,44 тыс. руб. на ремонт тепловозов и тягового агрегата (том 2 л.д. 12).
Как следует из пояснений свидетеля ФИО11., комиссии при проведении оценки экономической обоснованности расходов на оказание транспортных услуг субъектом регулирования идентифицировать расходы, относящиеся к регулируемым видам деятельности по данным бухгалтерского учета, не удалось, так как на предприятии не ведется раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности.
Экспертное заключение не содержит какого-либо анализа экономической обоснованности расходов по данной статье затрат, в связи с чем, в условиях отсутствия данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по регулируемым видам деятельности, суд приходит к выводу о том, что действия административного ответчика по формированию тарифов в указанной части не соответствуют требованиям приведенных выше норм закона.
По статье затрат «ремонты и техническое обслуживание, материалы верхнего строения пути (МВСП)» для обоснования расходов АО «Междуречье» были представлены: расшифровка затрат по статье «материалы верхнего строения пути», договоры с ООО «Ремонт железных дорог» № 49/16 от 17.03.2016, с ООО «Магистраль» №176/16 от 07.07.2016 (согласно п. 3.1. данных договоров покупатель оплачивает продукцию по цене, согласованной с поставщиком и указанной в приложениях, дополнительных соглашениях, дополнительных соглашений по изменению цен к договорам, заключенным в 2016 году АО «Междуречье» не предоставляло); счета-фактуры на приобретение шпал.
В данную статью затрат регулятором были включены замена стрелочных переводов 5 шт. и материалы на текущее содержание и ремонт МВСП в соответствии с предоставленными счетами-фактурами по факту 2016 года с индексом Минэкономразвития РФ 105,8 в размере 10002,64 тыс.руб. (том 2 л.д. 12).
В части расходов по статье «рельсы» для обоснования расходов АО «Междуречье» предоставлены: договор поставки рельс №ДГТК530000542 от 09.08.2013 на приобретение рельс в объеме 120,028 тн, счет-фактура на поставку рельс в объеме 120,028 тн в сумме 5857,4 тыс.руб. (без НДС), акты дефектоскопии за 2017 год на замену рельс протяженностью 925 м а также акты осеннего осмотра на замену рельсов без указания протяженности путей, подлежащих замене.
Как следует из письменных возражений административного ответчика, показаний свидетеля ФИО12 комиссией включены затраты на приобретение рельсов в соответствии с предоставленными подтверждающими документами в объеме 120,028 тн в размере 5857,0 тыс.руб. на основании счета-фактуры за 2017 год. В пересчете на протяженность путей 120,028 тн соответствуют протяженности путей 1850 м (12,5м* 120,028тн/0,811тн). При этом, как пояснила свидетель ФИО13 протяженность путей была комиссией рассчитана самостоятельно с использованием сведений о цене одного рельса, размещенных в свободном доступе в сети Интернет.
Между тем потребность в материалах верхнего строения пути на текущее содержание и ремонты (капитальный, средний) учитывается в пределах норм, утвержденных субъектом регулирования, но не выше среднесетевых норм расхода рельс, шпал, балласта, скреплений на 1 км путей каждого вида ремонтов и планируемых объемов ремонтов на регулируемый период. Затраты на ремонт подъездных путей определяются по формуле (пункт 4.8 Методических рекомендаций от 08.08.2017).
Однако в экспертном заключении отсутствует анализ экономической обоснованности предложенных субъектом регулирования расходов по данной статье затрат, отсутствуют выводы относительно примененной методики расчета, а также нет сведений о применении содержащейся в пункте 4.8 Методических рекомендаций формулы для определения затрат на ремонт подъездных путей. Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении регулирующим органом принципа экономической обоснованности затрат при установлении тарифов на транспортные услуги.
По статье затрат «ремонтный фонд», которая сложилась из затрат на услуги вспомогательного производства и затрат на услуги производственного характера (расшифровки АО «Междуречье» представлены в материалы тарифного дела) субъектом регулирования предлагалось к учету 60374 тыс. руб.
Как следует из пояснений свидетеля ФИО14., идентифицировать расходы, относящиеся к регулируемым видам деятельности по данным бухгалтерского учета комиссии не удалось, так как на предприятии не ведется раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности.
Согласно экспертному заключению (том 2 л.д.13) затраты по ремонтному фонду приняты по плану 2016 года с учетом индекса -дефлятора Минэкономразвития РФ 105,8 в размере 29005,07 тыс.руб., в том числе по услугам вспомогательного производства - в размере 26331,5 тыс.руб.; по услугам производственного характера - в размере 2673,57 тыс.руб. Планируемые затраты на услуги производственного характера в 2017г. представлены затратами на выправочно - подбивочные и рихтовочные работы с привлечением машины Дуомат, подтверждены договором №274/17 от 28.08.2017г. на оказание данных услуг, по которому невозможно сверить запланированную сумму затрат в 8400 тыс. руб., (оплата проводится за 1 машино-час работы машины Дуомат, акты сдачи приемки выполненных работ, счет фактуры не представлены). Планируемые затраты на услуги вспомогательного производства данными бухгалтерского учета не подтверждаются. На основании пункта 2.9 Методических рекомендаций от 08.08.2017 предлагаемая к включению сумма в размере 31368,93 тыс. руб. (60374-29005,07) исключена как экономически не обоснованная.
Вместе тем экспертное заключение не содержит анализа экономического обоснования принятого тарифного решения по данной статье затрат, что не соответствует положениям Методических рекомендаций от 08.08.2017, и требования административного искового заявления в части допущенных административным ответчиком нарушений требований Методических рекомендаций от 08.08.2017 при расчете экономически обоснованных расходов на ремонтный фонд являются обоснованными.
В целях обоснования затрат по электроэнергии АО «Междуречье» представило в регулирующий орган не подтвержденный данными бухгалтерской отчетности расчет затрат по статье «Электроэнергия», согласно которому рост затрат предприятия на регулируемые виды деятельности в 2017 году в сравнении с 2016 годом составил 18%.
Идентифицировать расходы, относящиеся к регулируемым видам деятельности по данным бухгалтерского учета комиссии не удалось, так как на предприятии не ведется раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности.
Комиссия сочла рост объемов и затрат по данной статье экономически не обоснованным, что подтверждается экспертным заключением, пояснениями представителей административного ответчика, свидетеля ФИО15 Расходы по статье приняты по плану 2016г. с учетом индекса Минэкономразвития РФ 105,3 в размере 8790,02 тыс. руб.
Согласно пункту 4.9. Методических рекомендаций от 08.08.2017 расчет затрат на электроэнергию производится на основе использования расчетных данных о суммарной установленной мощности электрооборудования, коэффициенте ее использования, числе часов его работы в регулируемом периоде в сутки, месяц, год или фактических показателях и необходимой корректировки с учетом планируемых объемов транспортной работы на регулируемый период.
Вместе с тем при установлении оспариваемых тарифов данные параметры не были установлены в полном объеме. Экспертное заключение (том 2 л.д. 13) не содержит сведений о том, что при расчете затрат на электроэнергию, РЭК Кемеровской области соблюдены требования указанного пункта 4.9 Методических рекомендаций, экономического обоснования примененного порядка расчета затрат на электроэнергию заключение также не содержит, что в условиях отсутствия раздельного бухгалтерского учета по регулируемым видам деятельности является нарушением установленного порядка тарифного регулирования.
Как видно из материалов тарифного дела и экспертного заключения (том 2 л.д. 13) затраты по аренде основных средств (земли) приняты органом регулирования в размере 9671,34 тыс. руб. по факту 2016 года в соответствии с предоставленными договорами аренды с учетом индекса-дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7.
Пунктом 4.6 Методических рекомендаций от 08.08.2017 установлено, что расходы на аренду основных средств, лизинговые платежи определяются регулирующим органом в размере, не превышающем экономически обоснованный размер такой платы. Экономически обоснованный размер арендной платы или лизингового платежа по основным средствам, непосредственно участвующим в процессе оказания транспортных услуг, определяется исходя из принципа возмещения арендодателю (лизингодателю) амортизации, налога на имущество, в том числе на землю, и других обязательных платежей собственника, передаваемого в аренду (лизинг) имущества, связанных с владением указанным имуществом. Информация об экономически обоснованном размере арендной платы предоставляется согласно приложению № 4 к настоящим Методическим рекомендациям.
Согласно пункту 4.10 Методических рекомендаций к прочим расходам, связанным с производством и реализацией транспортных услуг, относятся расходы, не вошедшие в вышеперечисленные статьи затрат.
Как следует из экспертного заключения (том 2 л.д.14), регулирующим органом приняты затраты на прочие расходы по плану 2016 года с учетом индекса-дефлятора Минэкономразвития РФ 104,7 в размере 18176,06 тыс.руб. В качестве подтверждения прочих расходов АО «Междуречье» предоставило в комиссию расчет затрат по статье «прочие денежные расходы». Статья затрат данными бухгалтерского учета не подтверждена. Предлагаемая к включению сумма в размере 13344,6 тыс. руб. (41192-9671,34-18176,06) исключена как экономически не обоснованная.
Однако произведенный регулятором расчет затрат по статье «арендные платежи» и «прочие расходы» не соответствует порядку расчета, установленному пунктами 4.6, 4.10 Методических указаний от 08.08.2017, поэтому не может являться экономически обоснованным.
Согласно пункту 4.15 Методических рекомендаций от 08.08.2017 учитываемая при определении необходимой валовой выручки нормативная прибыль включает в себя экономически обоснованные расходы на выплаты социального характера, предусмотренные коллективными договорами, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (расходов, относимых на прибыль после налогообложения) в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Предлагаемая АО «Междуречье» к включению в НВВ сумма расходов на выплаты социального характера в размере 36476 тыс.руб. исключена регулятором в полном объеме как экономически не обоснованная.
Административным истцом в судебном заседании не оспаривалось, что никаких расчетов и подтверждающих документов в обоснование указанной суммы при подаче заявления на тарифное регулирование на 2017 год им представлено не было. Указанная сумма (без ее расшифровки) была приведена только в таблице (л.д.72-73 том 2), а также был представлен коллективный договор предприятия на 2016-2018 годы.
При этом экспертное заключение (том 2 л.д. 15), кроме ссылок на ст. 41 Трудового кодекса РФ, фактически не содержит исследовательской части с указанием оценки результатов анализа представленных материалов и обоснования выводов об исключении из состава экономически обоснованных затрат АО «Междуречье» расходы на выплаты социального характера в размере 36476 тыс. руб., что недопустимо.
Таким образом, в судебном заседании установлено, что административным ответчиком при утверждении экономически обоснованного уровня тарифов для АО «Междуречье» в нарушение положений Порядка регулирования тарифов от 08.08.2017, Методических рекомендаций от 08.08.2017 произведен расчет экономически обоснованных затрат Общества в части расходов на оплату труда основного производственного персонала (пункт 4.3), расходов на аренду основных средств (пункт 4.6) и прочих расходов (пункт 4.10), расходов на приобретение электроэнергии (пункт 4.9), расходов на ремонт и техническое обслуживание (пункт 4.8); а также в части снижения подлежащей включению в НВВ нормативной прибыли на величину расходов на выплаты социального характера (пункт 4.15), что непосредственно повлияло на размер утвержденного уровня тарифа, и нарушило права административного истца, поэтому имеются основания для удовлетворения заявленных требований.
Учитывая правовую позицию Верховного Суда РФ, выраженную в абз. 3, 4 п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", постановление РЭК Кемеровской области от 5 октября 2017 года № 229 в оспариваемой части следует признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда, поскольку нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта реализованы права граждан и организаций.
По смыслу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возложение судом обязанности на орган, принявший оспариваемый акт, принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, связано с выявленной недостаточной правовой урегулированностью административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
По мнению суда, выявленное нарушение установленного порядка определения тарифов на регулируемый вид деятельности для АО «Междуречье» свидетельствует о недостаточной правовой урегулированности данных публичных правоотношений и является основанием для применения указанной нормы процессуального права.
В порядке пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии данного судебного решения подлежит опубликованию на официальном Интернет-сайте Региональной энергетической комиссии Кемеровской области «Электронный бюллетень региональной энергетической комиссии Кемеровской области» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 175-179, 215 КАС РФ, суд
решил:
требования акционерного общества «Междуречье» удовлетворить.
Признать не действующими подпункты 1.1., 1.2, 1.2.1 и 1.2.2 пункта 1 постановления Региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 5 октября 2017 года № 229 «Об установлении предельных максимальных тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях АО «Междуречье» со дня вступления в законную силу решения суда.
Обязать Региональную энергетическую комиссию Кемеровской области принять новый нормативный правовой акт, замещающий признанный в указанной части не действующим, в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о данном решении опубликовать на сайте «Электронный бюллетень региональной энергетической комиссии Кемеровской области» www.recko.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кемеровский областной суд.
Мотивированное решение изготовлено 24 сентября 2018 года.
Председательствующий - И.А. Никулина
