РЕШЕНИЕ 2а- 285/2019
(окончательной формулировке)
Именем Российской Федерации
21 февраля 2019 г. г. Каспийск
Каспийский городской суд РД в составе:
председательствующего судьи Магомедовой Г.Н.,
с участием помощника прокурора <адрес>Примова Н.Н.,
при секретаре судебного заседания Гамидовой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление и.о. прокурора <адрес> в защиту прав и законных интересов МО ГО «<адрес>» и неопределенного круга лиц к Собранию депутатов городского округа «<адрес>» и главе городского округа «<адрес>» о признании бездействия незаконным и возложении обязанности рассмотреть представление в установленном законом порядке,
установил:
И.о. прокурора <адрес> обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов МО ГО «<адрес>» и неопределенного круга лиц к Собранию депутатов городского округа «<адрес>» и главе городского округа «<адрес>» о признании бездействия незаконным и возложении обязанности рассмотреть представление в установленном законом порядке.
Требования административного искового заявления мотивированы тем, что ДД.ММ.ГГГГ в Собрание депутатов и главе городского округа «<адрес>» внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств. Как указано в представлении, основанием для его внесения являлись нарушения положений бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ, регламентирующего нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих, предельную численность работников органов местного самоуправления городских округов Республики Дагестан при принятии решения о включении в структуру администрации четырех штатных единиц заместителя главы администрации.
Так, в представлении указывалось: «Решением Собрания депутатов городского округа «<адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении структуры администрации городского округа «<адрес>» утверждена названная структура в новой редакции, согласно которой в штат администрации городского округа «<адрес>» входят четыре (4) штатные единицы заместителя главы администрации пятая (5 - первый заместитель главы администрации), а также одна (1) единица советника и одна (1) единица помощника главы администрации. Решением Собрания депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О внесении изменений в структуру администрации городского округа «<адрес>» в штат администрации дополнительно включена еще (1) штатная единица помощника главы городского округа»; «Полномочия администрации в области распоряжения муниципальным имуществом, включая бюджетные средства, определены статьями 37, 49, 51, 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 154, 158 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). Органы местной администрации, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами. В соответствии со ст.34 БК РФ, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). В общем объеме доходов местного бюджета удельный вес межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета РД превышает 60%. БК Российской Федерации установлено (ст. 136), что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (п.1). Постановлением правительства Республики Дагестан № от ДД.ММ.ГГГГ «О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в <адрес>» в соответствии со ст. 136 БК РФ утверждены (п.1) нормативы формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в <адрес>. При этом названными нормативами установлено (приложение № к нормативам), что в муниципальном образовании с численностью населения от 100 до 250 тыс. человек (к таковым относится <адрес>) помимо одной (1) единицы первого заместителя вводится три (3) штатных единицы должности заместителя главы администрации. В связи с превышением численности заместителей главы города, расходы муниципального бюджета на содержание лишней единицы превышают установленные нормативы расходов на содержание органов местного самоуправления, что влечет за собой неэффективное использование бюджетных средств. В соответствии со ст.306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств следует понимать направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. С учетом того что в штате администрации имеется не только достаточное количество единиц заместителей главы администрации, но и также две (2) единицы помощников главы, и одна (1) единица советника главы администрации, содержание дополнительно четвертой (4) штатной единицы заместителя главы администрации нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств, а так же в соответствии со ст. 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств. Конституция Российской Федерации устанавливает (ст. 15) обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Включение в штат администрации лишней штатной единицы и расходование на нее бюджетных средств дотационным муниципальным образованием имеет признаки, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции". Последним выделены два обязательных признака коррупции: а) незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а", от имени или в интересах юридического лица (ст.1)».
На основании изложенного выше, в представлении в соответствии со ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложены требования - безотлагательно рассмотреть представление на предмет устранения отмеченных в нем нарушений закона, недопущения их впредь, решив вопрос об исключении из структуры администрации излишней штатной единицы заместителя главы администрации; - в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; - о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме в тот же срок.
На данное представление в прокуратуру города поступили следующие ответы: 1) председателя Собрания депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ о рассмотрении представления на очередной сессии, о дате проведения которой будет сообщено дополнительно; 2) главы городского округа «<адрес>» №-П от ДД.ММ.ГГГГ о рассмотрении представления, подготовке проекта решения Собрания об изменении структуры администрации для рассмотрения на очередной сессии Собрания; 3) решение Собрания № от ДД.ММ.ГГГГ «О представлении прокурора <адрес> об устранении нарушений бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств», которое содержит пункты 1-4 следующего содержания (далее по тексту - дословно): «1. Поручить Администрации городского округа «<адрес>» рассмотреть представление прокурора <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№. 2. Направить настоящее Решение прокурору <адрес>. 3. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на Комиссию по вопросам законности, общественной безопасности, местного самоуправления и транспорту Собрания депутатов городского округа «<адрес>». 4. превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления».
В общем объеме доходов местного бюджета городского округа «<адрес>» удельный вес межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета РД превышает 60%. Тем самым, при формировании структуры администрации, ее утверждении, органы местного самоуправления городского округа - городское Собрание и администрация, - не вправе превышать установленные правительством РД нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих.
Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона о местном самоуправлении структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Пунктом 10 ч. 1 ст. 30 Устава городского округа «<адрес>» установлено, что утверждение структуры администрации городского округа входит в компетенцию Собрания депутатов городского округа. В соответствии со ст.39 Устава городского округа «<адрес>» администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия (п.З). Главой администрации является глава городского округа (п.4). Согласно ст.40 Устава руководители органов администрации городского округа назначаются на должность и освобождаются от должности главой городского округа (п.4). Глава городского округа самостоятельно утверждает в соответствии со структурой, утвержденной Собранием депутатов городского округа, численность и штатное расписание администрации городского округа (п.5).
Необходимость согласованного решения Собранием депутатов и администрацией городского округа «<адрес>» поставленных в представлении прокурора от ДД.ММ.ГГГГ вопросов подтверждается также ч.5 ст.43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования. По данному поводу в разъяснении ГД ФС РФ №.20-6/56 от ДД.ММ.ГГГГ "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 361-ФЭ)" указано: «Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, хотя и подписанный председателем представительного органа, но не удостоверенный подписью главы муниципального образования, обрести юридическую силу не может»; «С учетом изложенного, любые решения представительного органа муниципального образования должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, а те из них, что содержат нормы права, для приобретения юридической силы должны быть также подписаны главой муниципального образования». Бездействие городского Собрания депутатов подтверждается его решением № от ДД.ММ.ГГГГ, из которого следует, что рассмотрение представления поручено администрации, самим представительным органом решение по существу указанных в представлении нарушений не принято.
Бездействие главы городского округа подтверждается ответом от 03.12.2018г. его первого заместителя, который не наделен полномочиями главы администрации, соответственно, не является уполномоченным на рассмотрение указанного выше представления прокурора должностным лицом администрации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (абз.2 4.1 ст.37). Кроме того, ответ главы городского округа (№-П от ДД.ММ.ГГГГ), в котором сообщалось о подготовке проекта решения Собрания об изменении структуры администрации для рассмотрения на очередной сессии Собрания депутатов, не согласуется с ответом первого заместителя главы администрации (№от ДД.ММ.ГГГГ), в котором указывалось на сохранение существующей структуры администрации.
В силу п.1 ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Статьей 36 Устава городского округа «<адрес>» установлено: «Глава городского округа является высшим должностным лицом и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» (п.1); «Глава городского округа возглавляет Администрацию городского округа» (подп.2 п.2). Согласно п.1 ст.37 Устава глава городского округа «1) представляет городской округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени городского округа»; «10) формирует администрацию городского округа и руководит ее деятельностью в соответствии с настоящим Уставом и Положением об администрации; 11) назначает заместителей главы; 12) принимает меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначенным им должностным лицам», «20) в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан отменяет или приостанавливает действие приказов и распоряжений, принятых заместителем главы администрации городского округа, в случае если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Дагестан, законам Республики Дагестан, настоящему Уставу, а также решениям Собрания депутатов». Статьей 39 Устава установлено: «4. Главой администрации является глава городского округа».
Отмеченное выше подтверждает приведенные выше доводы о том, что представление о нарушениях закона, внесенное в Собрание депутатов и главе городского округа (главе администрации), указанным органами местного самоуправления не рассмотрено, какие-либо меры по существу представления - исключению из структуры администрации городского округа излишней - четвертой штатной единицы заместителя главы администрации не приняты.
Тем самым, органами местного самоуправления городского округа «<адрес>» нарушены не только требования федеральных законов, указанных в представлении прокурора от 30.10.2018г., но и Конституции Российской Федерации устанавливающей (ст. 15) обязанность, адресованную, в том числе, органам местного самоуправления и их должностным лицам, соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, а также Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», закрепившего (ст.24) порядок рассмотрения представления прокурора. Просит удовлетворить исковые требования.
В судебном заседании помощник прокурора <адрес>Примов Н.Н. требования и.о. прокурора <адрес> поддержал по изложенным в административном иске основаниям, просил удовлетворить исковые требования.
Представитель административного ответчика - Собрания депутатов городского округа «<адрес>» и Главы городского округа «<адрес>» - Магомедов Р.А., представляющий интересы на основании доверенностей, в судебном заседании пояснил, что на 30-ой очередной сессии Собранием депутатов городского округа «<адрес>» рассмотрено представление прокурора <адрес> от 19.09.2018г. № об устранении нарушений бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств. По результатам рассмотрения Собранием депутатов городского округа «<адрес>» принято Решение от № от 16.11.2018г. «О представлении прокурора <адрес> от 19.09.2018г. № об устранении нарушений бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств». Данным решением поручено Администрации городского округа «<адрес>» рассмотреть представление прокурора <адрес> от 19.09.2018г. №. Администрация городского округа «<адрес>» письмом от 03.12.2018г. №-П от 03.12.2018г. ответила на представление прокурора от 19.09.2018г. №. Главой городского округа «<адрес>» также дан ответ письмом от 19.10.2018г. №-П на представление прокурора от 19.09.2018г. №. Данный ответ подписан главой городского округа «<адрес>». По доводу административного искового заявления о том, что Собранием депутатов городского округа «<адрес>» нарушен срок рассмотрения представления не соответствует Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ№ «О прокуратуре» и опровергается фактическими обстоятельствами дела. Так, согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ№ «О прокуратуре» при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. Собрание депутатов городского округа «<адрес>» письмом от 26.09.2018г. № сообщила в прокуратуру <адрес> о том, что представление прокурора <адрес> будет рассмотрено на очередной сессии Собрания депутатов городского округа «<адрес>», о времени и месте проведения сессии будет сообщено заранее. Собрание депутатов городского округа «<адрес>» письмом от 13.11.2018г. № сообщила в прокуратуру <адрес> о проведении 30-ой очередной сессии Собрания депутатов городского округа «<адрес>», где будет рассмотрен в том числе представление прокурора <адрес>. Учитывая вышеизложенное, отсутствуют бездействия Собрания депутатов городского округа «<адрес>» и главы городского округа «<адрес>» выразившиеся в не рассмотрении представления прокурора <адрес>. Административное исковое заявление сводится к несогласию с принятыми решением Собрания депутатов городского округа «<адрес>», главой городского округа «<адрес>» по представлению прокурора <адрес>. При этом не оспаривается ни решение Собрания депутатов городского округа «<адрес>», ни решения главы городского округа «<адрес>» принятых по представлению прокурора <адрес>. Не смотря на то, что предметом административного искового заявления не является оспаривания решений принятых по представлению прокурора <адрес> и учитывая, что в основании административного иска приводятся доводы о необоснованности решений принятых по представлению прокурора <адрес>, считаем необходимым опровергнуть данные доводы. В силу требований ст. 130 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 17 Федерального закона №-ФЭ от ДД.ММ.ГГГГ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 52 Федерального закона №-ФЭ от ДД.ММ.ГГГГ и абзацем 1 части 1 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета относятся к бюджетным полномочиям муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Постановление Правительства РД от ДД.ММ.ГГГГ№ «О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в <адрес>» является рекомендательным документом. Согласно опубликованного в газете «Трудовой Каспийск» от 15.02.2019г. № Справки о результатах проверки обращения председателя городской общественной организации «Каспийск-наш город» Багмет С. А. о нарушениях законодательства при формировании и утверждении структуры Администрации городского округа «<адрес>», проведенного прокуратурой <адрес> и Контрольно-счетной комиссией городского округа «<адрес>» нарушения в структуре Администрации городского округа «<адрес>» не установлены. Просит суд в удовлетворении административного искового заявления прокурора <адрес> к Собранию депутатов городского округа «<адрес>» и главе городского округа «<адрес>» о признании бездействия незаконным и возложении обязанности рассмотреть представление в установленном законом порядке отказать полностью.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В силу ст. 30 Устава Муниципального образования <адрес> «<адрес>» РД 1. В компетенции Собрания депутатов городского округа находятся:…
10) утверждение структуры Администрации городского округа;
Согласно ст. 36 Устава Муниципального образования <адрес> «<адрес>» РД - Глава городского округа является высшим должностным лицом и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава городского округа в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ№-Ф3, законом Республики Дагестан и Уставом городского округа: избирается Собранием депутатов городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Глава городского округа возглавляет Администрацию городского округа.
Срок полномочий Главы городского округа составляет 5 лет.
В соответствии со ст. 37 этого же Устава 1. Глава городского округа обладает следующими полномочиями:
представляет городской округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени городского округа;
10) формирует администрацию городского округа и руководит ее деятельностью в соответствии с настоящим Уставом и Положением об администрации;
назначает заместителей главы;
20) в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан отменяет или приостанавливает действие приказов и распоряжений, принятых заместителем главы администрации городского округа, в случае если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Дагестан, законам Республики Дагестан, настоящему Уставу, а также решениям Собрания депутатов;
Согласно ст. 39 Устава 1. Администрация городского округа - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления городского округа, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Дагестан.
Администрация городского округа обладает правами юридического лица. Администрация городского округа (далее - администрация) подконтрольна и подотчетна Собранию депутатов городского округа.
Администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия.
Главой администрации является глава городского округа.
Администрация городского округа осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Республики Дагестан, настоящим Уставом, решениями Собрания депутатов, Положением об администрации городского округа, регламентом администрации городского округа и постановлениями главы городского округа.
В силу ст. 40 Устава 1.Структура администрации городского округа утверждается Собранием депутатов по представлению главы городского округа, возглавляющего администрацию городского округа.
Администрация формируется Главой городского округа в соответствии с федеральными законами, законами Республики Дагестан и настоящим Уставом.
В структуру администрации городского округа входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации городского округа.
Руководители органов администрации городского округа назначаются на должность и освобождаются от должности главой городского округа.
Глава городского округа самостоятельно утверждает в соответствии со структурой, утвержденной Собранием депутатов городского округа, численность и штатное расписание администрации городского округа.
Заместители Главы администрации назначаются на должность Главой городского округа.
Заместители Главы администрации осуществляет функции в соответствии с распределением обязанностей, установленные Главой городского округа.
Должностные инструкции для сотрудников администрации городского округа утверждаются Главой городского округа.
Финансирование администрации и ее органов осуществляется в соответствии с утвержденным Собранием депутатов бюджетом городского округа и выделенными средствами расходов на управление.
Из объяснений представителя ответчика следует, что администрацией ГО «<адрес>» и глава администрации, не бездействовали. Ответы на представление прокурора <адрес> были направлены за подписью самого главы администрации, а потом и его первого заместителя. Первый заместитель главы администрации имеет право первой подписи и поэтому он мог подписать ответ на представление прокурора <адрес>.
Таким образом, в нарушение требований ст.36 и ст.39 Устава Муниципального образования <адрес> «<адрес>» РД главой администрации ГО «<адрес>» не был дан ответ на представление прокурора <адрес>.
Таким образом, суд считает исковые требования подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь ст. ст. 175 - 180 КАС РФ, суд
решил:
Административное исковое заявление и.о. прокурора <адрес> в защиту прав и законных интересов МО ГО «<адрес>» и неопределенного круга лиц к Собранию депутатов городского округа «<адрес>» и главе городского округа «<адрес>» о признании бездействия незаконным и возложении обязанности рассмотреть представление в установленном законом порядке, удовлетворить.
Признать незаконным бездействие Собрания депутатов и главы городского округа «<адрес>», выражающееся в непринятии мер по рассмотрению в установленном законом порядке представления прокурора <адрес> от 19.9.2018г. об устранении нарушений бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, и возложить на указанные органы местного самоуправления обязанность рассмотреть указанное представление прокурора в установленном законом порядке, сообщить в суд и и.о. прокурора города об исполнении решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный суд РД через Каспийский городской суд РД в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Г. Н. Магомедова
Решение в окончательной формулировке изготовлено ДД.ММ.ГГГГ
