РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Дело № 3а-172/2020
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
22 октября 2020 года г. Калининград
Калининградский областной суд в составе:
председательствующего судьи - Струковой А.А.
с участием прокурора – Ботвиной Л.В.
при секретаре – Корженко И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Государственного предприятия Калининградской области «Единая система обращения с отходами» об оспаривании приказов Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 17 декабря 2019 года № 131-06окк/19 «Об утверждении производственной программы регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами ГП КО «ЕСОО» на территории Калининградской области на 2020-2022 годы» и от 17 декабря 2019 года № 131-07окк/19 «Об установлении предельных единых тарифов на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами ГП КО «ЕСОО» на территории Калининградской области на 2020-2022 годы»,
У С Т А Н О В И Л:
Государственное предприятие Калининградской области «Единая система обращения с отходами» (далее – ГП КО «ЕСОО») обратилось в суд 16 июля 2020 года с указанным административным иском, ссылаясь на то, что при принятии оспариваемых приказов Служба по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области не учла экономически обоснованные расходы регулируемой организации на оплату труда на общую сумму 179 316,97 тыс. руб., из них 57 443,93 тыс. руб. – неучтенные расходы на оплату труда в составе необходимой валовой выручки ГП КО «ЕСОО» на 2020 год и 121 873,04 тыс. руб. – неучтенные расходы на оплату труда в составе НВВ ГП КО «ЕСОО» на 2021-2022 г.г., рассчитанные методом последующей индексации неучтенных расходов в составе НВВ на 2020 год, в нарушение п.п. 7, 42 Основ ценообразования в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 года № 484, а также Методических рекомендаций по организации оплаты труда в жилищно-коммунальном хозяйстве, утвержденных приказом Госстроя России от 31 марта 1999 года № 81, и Положения об оплате труда работников ГП КО «ЕСОО», утвержденного приказом от 28 декабря 2008 года № 223-п.
В судебном заседании представитель административного истца - Джулеба Д.В. заявленные требования поддержал, изложив аналогичные доводы.
Кроме того, заявил ходатайство об отложении судебного заседания, сославшись на необходимость предоставления времени для дополнения оснований административного иска.
В удовлетворении данного ходатайства судом отказано, принимая во внимание, что определением судьи от 17 июля 2020 года на стадии возбуждения настоящего административного дела были истребованы у административного ответчика материалы тарифного дела в части включения в НВВ ГП КО «ЕСОО» расходов на оплату труда, которые представлены в суд Службой по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области 14 августа 2020 года, после чего представители административного истца заблаговременно, 18 сентября 2020 года и 16 октября 2020 года, были ознакомлены с материалами дела, а судебные заседания откладывались 4 раза по ходатайству сторон для ознакомления с материалами, представляемыми каждой из сторон.
Таким образом, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 14 КАС РФ судом были созданы условия и своевременно приняты меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, а также установленный срок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов - не свыше 2 месяцев (ч. 1 ст. 213 КАС РФ) и фактический срок судопроизводства по настоящему делу - 3 месяца 6 дней, ГП КО «ЕСОО» имело реальную возможность для реализации права, закрепленного в ч. 1 ст. 46 КАС РФ, по изменению (дополнению) оснований административного иска, тем более, что позиция Службы по государственному регулированию цен и тарифов по вопросу расчета расходов на оплату труда, подлежащих включению в НВВ регулируемой организации, не изменялась с момента подготовки в ноябре 2019 года экспертного заключения об установлении ГП КО «ЕСОО» предельных единых тарифов на 2020-2022 годы (л.д. 105 – 200) и заседания правления Службы 17 декабря 2019 года, на котором приняты оспариваемые приказы (л.д. 78-104).
Представитель Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области – Крепин А.В. просил в административном иске отказать, представив письменные возражения на административное исковое заявление (л.д. 64-69).
Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.
На основании п. 1 ст. 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 года № 484 утверждены Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – Правила регулирования тарифов).
Согласно п. 7 Основ ценообразования тарифы устанавливаются с календарной разбивкой по полугодиям.
В соответствии с п. 3 Правил регулирования тарифов тарифы устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов либо в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органом местного самоуправления, осуществляющим регулирование тарифов, до начала очередного периода регулирования, но не позднее 20 декабря года, предшествующего очередному периоду регулирования.
В силу п. 4 названных Правил тарифы вводятся в действие с начала очередного календарного года на срок не менее 12 месяцев и в течение этого срока не пересматриваются, за исключением предусмотренных настоящим пунктом случаев.
На территории Калининградской области соответствующие полномочия органам местного самоуправления не передавались.
Исполнительным органом государственной власти Калининградской области в области государственного регулирования цен (тарифов), к компетенции которого отнесено, в частности, утверждение производственных и инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также установление предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами является Служба по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области (п. 1, п.п. 20 п. 12, п.п. 12 п. 13 Положения о Службе по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 28 марта 2011 года № 189 в редакции постановления от 21 января 2019 года № 19).
Как следует из материалов дела, оспариваемые приказы приняты единогласно на правомочном заседании правления Службы (п. 59 Положения о Службе по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области).
Приказ от 17 декабря 2019 года № 131-06окк/19 об утверждении производственной программы ГП КО «ЕССО» вступил в силу с 1 января 2020 года.
Приказ от 17 декабря 2019 года № 131-07окк/19 об установлении предельных единых тарифов на услуги регионального оператора ГП КО «ЕССО» вступил в силу со дня его официального опубликования с установлением периодов регулирования с 1 января 2020 года по 31 декабря 2022 года с календарной разбивкой по полугодиям.
Названные приказы размещены на официальном сайте Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области 23 декабря 2019 года (л.д. 75, 77).
Таким образом, оспариваемые правовые акты приняты в пределах полномочий Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.
Проверяя содержание названных приказов Службы с учетом основания заявленных административных исковых требований о неправомерном частичном исключении при установлении размера необходимой валовой выручки регионального оператора ГП КО «ЕСОО» на 2020-2022 годы экономически обоснованных расходов на оплату труда, суд приходит к следующему.
Из материалов дела следует, что по результатам состоявшегося в июне 2018 года конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Калининградской области победителем признано Государственное предприятие Калининградской области «Единая система обращения с отходами».
Согласно тарифной заявке ГП КО «ЕСОО» от 29 августа 2019 года об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Калининградской области на 2020-2022 годы регулируемая организация предлагала к включению в НВВ на 2020 год расходы на оплату труда 148 845 тыс.руб. (без учета обязательных отчислений в размере 30,3% в сумме 44 951 тыс. руб.) при заявленной численности работников 197 человек, среднемесячной заработной плате 62 963,2 руб./мес. (с учетом обязательных отчислений в размере 30,3% - 82 042 руб./мес.), которая более чем в 2 раза превышает размер среднестатической заработной платы в целом по Калининградской области.
Согласно п. 17 Правил регулирования тарифов Служба провела экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отразила ее результаты в своем экспертном заключении (л.д. 105-200).
В соответствии с п.п. «а» п. 18 Правил регулирования тарифов экспертное заключение содержит анализ экономической обоснованности расходов по отдельным статьям (группам расходов), в том числе по статье «Затраты на оплату труда».
Из экспертного заключения и протокола заседания правления Службы следует, что заявленные регулируемой организацией расходы на оплату труда уменьшены на 113 187 тыс. руб. (включая обязательные отчисления в размере 30,3%) и в НВВ на 2020 год включены расходы на оплату труда в размере 61 864,23 тыс. руб., обязательные отчисления на эту сумму (30,3%) в размере 18 744,86 руб., а всего – 80 609 тыс. руб.
При этом Службой произведено нормирование численности работников, трудовая функция которых связана с осуществлением регулируемого вида деятельности, с ее установлением расчетным способом в 175,16 единиц и уменьшением заявленной численности административно-управленческого персонала, абонентской службы и цехового персонала.
Также Службой учтен размер средней заработной платы по Калининградской области по данным территориального органа статистики по виду деятельности «Водоснабжение; водоотведение; организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений» за 2018 год, проиндексированный в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года, разработанным Министерством экономического развития Российской Федерации, согласно которому индекс потребительских цен на 2019 год составил 104,6 %, на 2020 год - 103%, в связи с чем средняя заработная плата по Калининградской области по данному виду деятельности составляет 29 432,25 руб./мес.
С учетом обязательных отчислений (30,3%) средняя заработная плата составляет 38 350 руб./мес. и, соответственно за 12 мес. – 460 200 руб./год, вследствие чего расходы на оплату труда (включая обязательные отчисления 30,3%) составляют (методом округления) 80 609 000 руб. (нормативная численность работников 175,16 х 38 350 руб./мес. х 12 мес.).
Проверяя экономическую обосновать такого расчета, суд принимает во внимание, что на основании п. 42 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (в редакции постановления Правительства РФ от 29 октября 2019 года № 1386, действовавшего в период принятия оспариваемых приказов от 17 декабря 2019 года и подлежащего применению до настоящего времени) при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке, о средней заработной плате в регионе по соответствующему виду экономической деятельности с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
В силу п. 26 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года № 1638/16 во исполнение п. 2 постановления Правительства РФ от 30 мая 2016 года № 484, при определении расходов на оплату труда учитываются параметры отраслевого тарифного соглашения (при его наличии), параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение) (при его наличии), условия коллективного договора, размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, прогнозный индекс потребительских цен.
Пунктом 2.8 Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, срок действия которого продлен до 31 декабря 2022 года, предусмотрено, что расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников и включают в себя, в частности, выплаты компенсационного и стимулирующего характера (компенсации, премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты), включенные в состав средств на оплату труда работников, установленные коллективными договорами, локальными нормативными актами организации, а также доплаты (надбавки) к тарифным ставкам и должностным окладам стимулирующего и (или) компенсирующего характера, связанные с режимом работы и условиями труда.
Согласно п. 2.6 Положения об оплате труда работников ГП КО «ЕСОО», утвержденного приказом от 28 декабря 2018 года № 223-п, и п. 4.3 коллективного договора ГП КО «ЕСОО» на 2016-2019 годы (в редакции от 27 декабря 2018 года), премии не являются обязательным элементом оплаты труда и признаются поощрением работников за добросовестное выполнение своих функций и назначаются по результатам деятельности предприятия в зависимости от финансового положения предприятия.
Материалы, подтверждающие наличие фактических оснований для выплат работникам доплат и надбавок, предусмотренных отраслевым соглашением и положением об оплате труда, ГП КО «ЕСОО» не были представлены в орган регулирования, равно как и обоснование заявленных расходов на выплату надбавок за вредные условия труда.
Как указано выше, статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ГП КО «ЕСОО» установлен впервые в 2019 году, в связи с чем на момент утверждения 17 декабря 2019 года производственной программы ГП КО «ЕСОО» и установления предельных единых тарифов на услуги регионального оператора на 2020-2022 годы предыдущих периодов регулирования в отношении ГП КО «ЕСОО» не имелось, а осуществляемая ГП КО «ЕСОО» в 2018 году деятельность (с учетом нерегулируемых видов деятельности) несопоставима.
В этой связи у органа регулирования отсутствовали законные основания для учета фактических расходов по оплате труда, понесенных ГП КО «ЕСОО» в 2018 году.
При таких обстоятельствах среднемесячная заработная плата регионального оператора на 2020 год правомерно определена Службой в соответствии с п. 42 Основ ценообразования на основании официальной статистической информации по сопоставимому виду деятельности в размере 29 432,25 руб./мес. (с учетом обязательных отчислений в размере 30,3% – 38 350 руб./мес.).
Определяя нормативную численность работников, орган регулирования обоснованно руководствовался положениями п. 42 Основ ценообразования, п. 2.8 Отраслевого тарифного соглашения и учел разъяснения Федеральной антимонопольной службы России, данные в пределах ее компетенции.
Так, в письме ФАС России от 10 марта 2017 года № ВК/16641/17 разъяснено, что при регулировании тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами при расчете расходов на оплату труда положениями Отраслевого тарифного соглашения предусмотрено применение показателя нормативной численности сотрудников, при этом единственным актом, регулирующим определение нормативной численности работников в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются Рекомендации по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства, утвержденные приказом Госстроя России от 22.03.1999 N 66, которые за отсутствием иного правового регулированию предложено использовать при расчете расходов на оплату труда с учетом данных, отраженных в штатном расписании, статистических формах П-4 "Сведения о неполной занятости и движении работников".
Представленные ГП КО «ЕСОО» статистические формы П-4 за 2017 и 2018 годы с достоверностью не подтверждают численность работников, занятых в осуществлении регулируемого вида деятельности, с учетом осуществления в эти периоды также и нерегулируемых видов деятельности.
Как следует из материалов дела, в соответствии с названными Рекомендациями Службой уменьшена численность административно-управленческого персонала с заявленной регулируемой организацией численности 54,6 единицы до 45,31 единиц, численность цехового персонала с 18 единиц до 14,85 единиц.
Численность абонентской службы уменьшена органом регулирования до 115 единиц в соответствии с разделами 3.1, 3.2, 3.4.1, 3.4.2, 3.5 Рекомендаций по определению численности работников, занятых расчетом, учетом и приемом платежей от населения за жилищно-коммунальные услуги, утвержденных приказом Госстроя России от 15 августа 2000 года № 182, исходя из количества лицевых счетов потребителей, приходящегося на 1 лицевой счет количества единиц руководящего состава и примерного состава работ.
Так, из таблицы расчета нормативной численности абонентской службы в экспертном заключении (л.д. 171) видно, что количество лицевых счетов определено регулятором на 2020 год и составило 420 051,22 единиц, исходя из численности населения Калининградской области 1 011 700 человек и среднего размера домохозяйства 2,49 ед./д. согласно данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Калининградской области, а также количества лицевых счетов юридических лиц 13 746 ед. ((1 011 700/2,49) + 13 746 = 420 051,22 ед.).
Численность руководства абонентского отдела определена в соответствии с разделом 3.1 Рекомендаций, утвержденных приказом Госстроя России от 15 августа 2000 года № 182, исходя из количества единиц руководящего состава приходящегося на 1 лицевой счет, исходя из предельной величины количества лицевых счетов (300 000 ед. на 15 единиц руководящего состава). В результате расчетов нормативная численность по данному показателю составила 21 единиц.
В соответствии с разделом 3.2 названных Рекомендаций Службой определена численность специалистов отдела по расчетам платежей за данную коммунальную услугу, осуществляющую оформление счетов - квитанций на оплату данной коммунальной услуги, проведение перерасчетов платежей за при изменении тарифов, при временном отсутствии потребителя, при введении дополнительных льгот или их отмене, при изменении размера субсидий и др., а также выполняющих формирование отчетных данных по итогам месяца и обновление баз данных для следующего расчетного периода и подготовка и печать необходимой выходной документации.
Согласно таблицы раздела 3.2 Рекомендаций при количестве лицевых счетов 300 000 ед. нормативная численность составляет 9-13 чел., т.е. на 1 работника приходится 23 077 лицевых счета, в связи с чем из расчета 420 051,22 лицевых счета нормированная численность составит 18,2 работников (300 000/13=23 077, 420 051,22/23 077=18,2 шт. ед.).
В соответствии с разделом 3.3 Рекомендаций Службой определение численности не осуществлялось ввиду отсутствия данных по приему платежей через кассу (отделения) и обоснования необходимого числа кассиров, наличия контрольно-кассовых аппаратов, необходимых для расчетов с населением, а также обоснования количества платежных документов проводимых через контрольно-кассовые аппараты.
На основании раздела 3.4.1 Рекомендаций Службой определена численность специалистов отдела по учету платежей за коммунальную услугу, отвечающих за ввод информации, исходя из нормы времени 0,72 чел./час на 100 платежных документов при норме обслуживания 1 100 документов на одного оператора в смену и количества лицевых счетов 420 051,22 ед., а также количества рабочего времени на 2020 год 247 рабочих дней при 40-часовой рабочей неделе. Количество штатных единиц операторов при данных условиях - 18,37 ед. (420 051,22/100 *0,72*12/(8*247) = 18,37 ед.).
В соответствии с разделом 3.4.2 Рекомендаций Службой определена численность специалистов отдела по учету платежей за коммунальную услугу отвечающих за учет платежей по финансово-лицевым счетам. Максимальная нормативная численность при наличии 300 000 единиц лицевых счетов - 29 единиц, в связи с чем на 1 работника приходится 10 345 лицевых счетов (300 000/29=10 345) и, следовательно, для обработки 420 051,22 лицевых счетов нормированная численность работников - 40,6 шт. ед. (420 051,22/10 345 = 40, 6 ед.).
В соответствии с разделом 3.5 Рекомендаций Службой определена численность специалистов по информационному и методическому обеспечению. Нормативная численность для работы с 300 000 лицевыми счетами - 12 работников. Исходя из этого на 1 работника приходится 25 000 лицевых счета (300 000/12=25 000), вследствие чего для работы с 420 051,22 лицевыми счетами нормированная численность - 16,8 работников (420 051,22/25 000 = 16,8).
С учетом изложенного органом регулирования правомерно определена расчетным путем нормированная численность абонентского отдела в 115 штатных единиц.
Общая нормативная численность работников регулируемой организации верно установлена 175,16 единиц (45,31 + 14,85 + 115).
Обоснованных доводов о том, что нормативная численность сотрудников регулируемой организации незаконно определена в 175,16 единиц, административное исковое заявление не содержит.
С учетом изложенного доводы административного истца о нарушении требований пункта 42 Основ ценообразования не нашли своего подтверждения.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 215п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Принимая во внимание, что оспариваемые правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции и в соответствии с установленном федеральным законодательством порядком ценообразования, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ,
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении административных исковых требований Государственного предприятия Калининградской области «Единая система обращения с отходами» - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Мотивированное решение составлено 6 ноября 2020 года.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова
