РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Иркутский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ткачук М.А.,
при секретаре Жаповой Д.А.,
с участием представителя административного истца Прокурора Иркутской области Шебетниковой Ж.В.,
представителя административного ответчика Агентства лесного хозяйства Иркутской области Сатаева П.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-22/2016 (3а-327/2015) по административному иску Прокурора Иркутской области в защиту интересов Иркутской области и неопределенного круга лиц к Агентству лесного хозяйства Иркутской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия Лесохозяйственного регламента Илимского лесничества, утвержденного распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам», в части включения кварталов 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества в эксплуатационные леса таблицы 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов»,
У С Т А Н О В И Л :
Первоначально прокурор Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Иркутской области и неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Илимского лесничества, утвержденного приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области № 1523-апр «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам» (в редакции распоряжения Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2011 года № 63-ра).
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что лесохозяйственный регламент Илимского лесничества был утвержден приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 31 декабря 2008 года № 1523-апр.
В связи с совершенствованием лесного законодательства, распоряжениями Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра и от 18 января 2012 года № 63-ра лесохозяйственный регламент Илимского лесничества утвержден в новой редакции.
В структуре лесохозяйственного регламента имеется таблица 1.1.4.1 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», согласно которой леса в границах Илимского лесничества распределены по целевому назначению на защитные и эксплуатационные.
К эксплуатационным лесам отнесены, в том числе, и лесные участки кварталов №№ 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества Илимского лесничества.
На территории указанных лесных участков расположена особо охраняемая природная территория государственного природного заказника областного значения «Эдучанский», который был учрежден решением Иркутского облисполкома от 03 июля 1963 года № 269 и является постоянно действующим в соответствии с постановлением Губернатора Иркутской области от 09 октября 2007 года № 495-п. Границы заказника утверждены постановлением Правительства Иркутской области от 07 ноября 2012 года № 629-пп «О государственных природных заказниках Иркутской области», в соответствии с которым в состав территории заказника входят полностью лесные квартала №№ 135-149, 167-179, 196-207, 222-234 Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества Илимского лесничества и частично входят лесные кварталы №№ 134, 150, 151, 166, 180, 194, 195, 208, 209, 235, 236 Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества Илимского лесничества. Общая площадь заказника составляет 45641,65 га.
Прокурор полагает, что отнесение лесных кварталов, включенных в состав заказника, к эксплуатационным лесам противоречит положениям федерального закона, а именно статьям 6, 10, 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации по следующим основаниям.
Согласно части 2 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (часть 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации).
Защитные леса в соответствии с частью 2 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С учетом особенностей правового режима защитных лесов в числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Согласно части 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации к их числу относятся и леса, расположенные на территориях государственных природных заказников.
Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения (не как у защитных лесов): они подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с Положением о комплексном государственном охотничьем заказнике областного значения «Эдучанский», утвержденным решением Иркутского облисполкома от 17 июня 1982 года № 305, целью объявления природной территории заказником является сохранение, воспроизводство и восстановление численности диких животных, среды их обитания и поддержание целостности естественных сообществ.
Однако в результате неправомерного отнесения оспоренным лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав государственного природного заказника «Эдучанский», к эксплуатационным лесам, которое не соответствует цели создания заказника, на территории заказника фактически разрешено осуществление сплошных и выборочных рубок с целью заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры и другие виды использования лесов без соблюдения ограничений, определенных федеральным и региональным законодательством для особо охраняемых природных территорий.
Учитывая, что приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 16 сентября 2009 года № 372 «Об отнесении лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам и установлении их границ», на который сослалось Агентство лесного хозяйства Иркутской области при издании оспариваемого лесохозяйственного регламента, официально опубликован не был и не прошел государственную регистрацию, он не является нормативным правовым актом, обязательным для применения, и не порождает правовых последствий для неопределенного круга лиц.
Прокурор Иркутской области сослался на то, что при утверждении новой редакции лесохозяйственного регламента Агентством лесного хозяйства Иркутской области нарушена форма правового акта, подлежащая применению при утверждении регламента, и порядок его опубликования. В соответствии с Законом Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» (статьи 5, 13, 53) Агентство лесного хозяйства Иркутской области как исполнительный орган государственный власти Иркутской области является субъектом правотворческой деятельности и издает нормативные правовые акты в форме приказов и акты индивидуального правового регулирования (ненормативные правовые акты) в форме распоряжений; принимаемые Агентством нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию.
В нарушение требований указанного Закона Иркутской области лесохозяйственный регламент в оспариваемой прокурором редакции, являющийся нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, утвержден распоряжением Агентства и официально не опубликован, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим в оспариваемой части.
Прокурор Иркутской области просил признать противоречащим закону и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу подраздел «Воробьевское» кварталов №№ 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи, раздела «Эксплуатационные леса» таблицы 1.1.4.1 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов» лесохозяйственного регламента Илимского лесничества, утвержденного приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области № 1523-апр «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам» (в редакции распоряжения Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра), со дня принятия распоряжения Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра.
В заявлении об уточнении заявленных требований от 30 декабря 2015 года и.о. Прокурора Иркутской области, действующий на основании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 11 декабря 2015 года № 268-о, указал, что лесохозяйственный регламент Илимского лесничества утвержден распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам». Данное распоряжение в установленном законом порядке опубликовано не было.
Согласно части 2 и части 7 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Состав лесохозяйственных регламентов был утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 19 апреля 2007 года № 106, который действовал в момент утверждения лесохозяйственного регламента Илимского лесничества в январе 2011 года.
Согласно пункту 5 Состава лесохозяйственного регламента Глава 1 состоит из двух разделов и содержит информацию о распределении лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов (согласно таблице).
Как следует из таблицы 1.1.4.1 лесохозяйственного регламента, леса в границах Илимского лесничества распределены по целевому назначению на защитные и эксплуатационные. К эксплуатационным лесам отнесены, в том числе, лесные участки кварталов №№ 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества Илимского лесничества. Однако, на указанных участках расположена особо охраняемая природная территория государственного природного заказника областного значения «Эдучанский».
И.о. Прокурора Иркутской области просил признать противоречащим закону и не действующим с момента принятия лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, утвержденный распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам», в части включения кварталов 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества эксплуатационных лесов в таблицу 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов».
В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, Шебетникова Ж.В. требования, содержащиеся в административном исковом заявлении с учетом уточнений к нему, поддержала.
В судебном заседании представитель административного ответчика Агентства лесного хозяйства Иркутской области Сатаев П.А. с заявленными требованиями не согласился. В возражениях на административное исковое заявление указал, что в соответствии с положениями пунктов 39 и 40 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации полномочиями по отнесению земель лесного фонда к защитным лесам и эксплуатационным лесам обладает исключительно Федеральное агентство лесного хозяйства. Однако, постановлением Правительства Иркутской области от 07 ноября 2012 года № 629-пп «О государственных природных заказниках Иркутской области» было утверждено уточненное описание границ Эдучанского заказника и каталог его координат. То есть правовое регулирование отнесения лесов к категории защитных осуществлялось органами государственной власти Иркутской области в отсутствие полномочий в данной сфере. Вне зависимости от целевого назначения земель лесного фонда, на которых расположен государственный природный заказник, к нему применяется правовой режим регулирования, определенный в соответствии с действующим законодательством в отношении особо охраняемых природных территорий.
Агентство лесного хозяйства Иркутской области полагало, что лесохозяйственный регламент Илимского лесничества не является нормативным правовым актом, поэтому административное исковое заявление Прокурора Иркутской области должно рассматриваться в рамках производства по делам об оспаривании решений органов государственной власти, которые не являются нормативными правовыми актами. Административный ответчик заявил о пропуске Прокурором Иркутской области трехмесячного срока для обращения в суд с данным заявлением, который установлен статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Административный ответчик сослался на положения статьи 8 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которыми леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации, и расположение на лесном участке, относившемся к иным группам лесов, особо охраняемых природных территорий (кроме национальных парков, природных парков, государственных природных заповедников и памятников природы), не влечет автоматического отнесения к категории защитных, лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях. В границах особо охраняемых природных территорий независимо от целевого назначения лесов, в которых они расположены, в соответствии с приложением 4 к Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года № 516, могут быть выделены особо защитные участки лесов – особо охранные части государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий. Полномочия по выделению особо защитных участков леса также принадлежат Федеральному агентству лесного хозяйства. Таким образом, в пределах эксплуатационных лесов Илимского лесничества могут быть выделены особо защитные участки лесов Эдучанского заказника без изменения целевого назначения указанных лесов.
Представитель заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства, будучи извещенным о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, письменные возражения не направил.
Поскольку заинтересованное лицо Федеральное агентство лесного хозяйства было извещено судом о времени и месте судебного разбирательства, назначенного на 22 января 2016 года, заинтересованному лицу была своевременно направлена копия определения суда о подготовке административного дела к судебному разбирательству, копия определения суда о назначении административного дела к судебному разбирательству, копия заявления и уточнения к заявлению прокурора, что подтверждается почтовыми уведомлениями, телеграммой с уведомлением о вручении, а также информацией, направленной посредством электронной связи о получении извещений представителем Маковкиной К.М., суд, руководствуясь положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрел данное дело в отсутствие не явившегося лица, не просившего об отложении разбирательства дела и не представившего доказательства уважительности причин неявки в судебное заседание.
Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 1 раздела 1 Положения об Агентстве лесного хозяйства Иркутской области, утвержденного постановлением Администрации Иркутской области от 31 октября 2007 года № 237-па, Агентство лесного хозяйства Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области по управлению в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации вправе обратиться в областной суд.
В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
Компетенция прокурора на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов определена в пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Таким образом, административное исковое заявление прокурора Иркутской области по настоящему делу подлежит рассмотрению и разрешению по существу Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
В силу положений части 8 статьи 213 указанного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судом установлены следующие юридически значимые обстоятельства.
Лесохозяйственный регламент Илимского лесничества первоначально был утвержден приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 31 декабря 2008 года № 1523-апр «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам». Данный приказ с приложениями к нему официально опубликован не был, что подтверждено в судебном заседании представителем Агентства лесного хозяйства Иркутской области и не оспаривается участвующими в деле лицами.
Распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам» вновь утверждены лесохозяйственные регламенты, в том числе по Илимскому лесничеству Иркутской области.
Распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра утверждены дополнения и изменения в лесохозяйственные регламенты, в том числе по Илимскому лесничеству.
Данные распоряжения с приложениями к ним официально не опубликованы, что подтверждено в судебном заседании представителем Агентства лесного хозяйства Иркутской области.
В структуре лесохозяйственного регламента имеется раздел 1.1.4 и таблица 1.1.4.1 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», согласно которой леса в границах Воробьевского участкового лесничества распределены по целевому назначению на защитные и эксплуатационные. В этой таблице в целевом назначении лесов указаны «эксплуатационные леса», где имеется указание на Воробьевское участковое лесничество, которое включает в себя названия лесных дач, в том числе Воробьевской дачи, а также номера кварталов и их частей. При указании на квартал или его часть используется арабская цифра для обозначения номера квартала, при необходимости - буква "ч" для обозначения части квартала.
Эксплуатационные леса расположены, в том числе, в следующих кварталах (частях кварталов) Воробьевского участкового лесничества: 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи.
В вышеперечисленных лесных кварталах расположена особо охраняемая природная территория государственного природного заказника областного значения «Эдучанский».
Видовой заказник «Эдучанский» был учрежден для охраны речных бобров сроком на пять лет решением исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 03 июля 1963 года № 269.
Решением исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 16 февраля 1981 года № 92 на территории Эдучанского государственного заказника по охране речного бобра в Усть-Илимском районе создан комплексный заказник областного значения сроком на десять лет.
Решением исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 17 июня 1982 года № 305 утверждено Положение о комплексном государственном охотничьем заказнике областного значения «Эдучанский».
Постановлением Губернатора Иркутской области от 09 октября 2007 года № 459-п «О сроке действия государственных природных заказников областного значения» государственный природный заказник «Эдучанский» был признан постоянно действующим с сохранением границ и режима охраны. Данное постановление опубликовано в разделе «Официальная информация» в газете «Областная» 15 октября 2007 года № 118 (240).
Действие указанного постановления было распространено на всю территорию нового субъекта Российской Федерации - Иркутской области путем издания постановления Губернатора Иркутской области от 05 марта 2008 года № 67-п, которое опубликовано в газете «Областная» 21 марта 2008 года № 28 (303).
Указом Губернатора Иркутской области от 20 июля 2015 года № 175-уг в постановление Губернатора Иркутской области от 5 марта 2008 года N 67-п «О распространении действия постановления Губернатора Иркутской области от 9 октября 2007 года N 459-п на всю территорию Иркутской области и внесении в него изменений» внесены следующие изменения: в наименовании исключены слова «и внесении в него изменений», а также отмене пункт 2, предусматривающий исключение «Озерного» заказника в Нижнеилимском районе. Указ опубликован в газете «Областная» 07 августа 2015 года № 87 (1403).
Постановлением Правительства Иркутской области от 07 ноября 2012 года № 629-пп, в редакции постановления Правительства Иркутской области от 28 августа 2013 года № 318-пп, «О государственных природных заказниках Иркутской области» были утверждены уточненное описание границ, каталог координат, ведомость длин участков границ и карта государственного природного заказника регионального значения «Эдучанский». Указанные нормативные правовые акты опубликованы в газетах «Областная» 19 ноября 2012 года № 129 (1004) и 16 сентября 2013 года № 103 (1124).
То обстоятельство, что все указанные в заявлении прокурора лесные участки (кварталы и части кварталов) расположены внутри границ государственного природного заказника областного значения «Эдучанский», в судебном заседании подтвердил представитель Агентства лесного хозяйства Иркутской области. Данное обстоятельство не оспаривается лицами, участвующими в деле.
Расположение всех указанных в заявлении прокурора кварталов и частей кварталов внутри границ государственного природного заказника подтверждается картой, представленной прокурором (эта карта соответствует карте, утвержденной Постановлением Правительства Иркутской области от 07 ноября 2012 года № 629-пп, в редакции от 28 августа 2013 года № 318-пп) - при сопоставлении содержания карты и описания границ заказника (приложение 11 к постановлению) с содержанием таблицы 1.1.4.1 оспариваемого лесохозяйственного регламента. При этом кварталы 134-143ч Воробьевской дачи размещены в верхней части карты (северо-западной части заказника) в границах точек на карте 1-7; кварталы 174ч-177ч размещены в северо-восточной части заказника (в верхней части карты) ближе к границе с точкой 15; кварталы 206ч-208ч в восточной части заказника ближе к границе с точкой 16, что подтвердил и представитель Агентства лесного хозяйства Иркутской области в судебном заседании.
Проверяя полномочия Агентства лесного хозяйства Иркутской области на утверждение лесохозяйственного регламента, суд исходит из следующего.
Лесное законодательство согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов - это отдельное полномочие Российской Федерации в области лесных отношений, переданное органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Агентство лесного хозяйства Иркутской области входит в структуру исполнительных органов государственной власти Иркутской области (подпункт 3 пункта 6 структуры исполнительных органов государственной власти Иркутской области, определенной указом Губернатора Иркутской области от 28 июня 2012 года № 183-уг «О структуре исполнительных органов государственной власти Иркутской области»).
В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 Положения об агентстве лесного хозяйства Иркутской области, утвержденного постановлением администрации Иркутской области от 31 октября 2007 года № 237-па, к функциям агентства относятся разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что полномочия на утверждение лесохозяйственного регламента Илимского лесничества, а также на внесение в него изменений у Агентства лесного хозяйства Иркутской области имеются.
Проверяя соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
Правовые акты министерств и иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области (в том числе агентств) в силу пункта 6 части 1 статьи 21 Устава Иркутской области входят в систему правовых актов Иркутской области.
Правовые акты агентств Иркутской области носят подзаконный характер, нормативные правовые акты агентств издаются в форме приказов, акты индивидуального правового регулирования (ненормативные правовые акты) агентств - в форме распоряжений (часть 1 статьи 13 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»).
Лесохозяйственный регламент Илимского лесничества первоначально был утвержден приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 31 декабря 2008 года № 1523-апр, а затем после вступления в силу Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра утвержден вновь лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, которым осуществляется в настоящее время нормативное правовое регулирование. Во вновь утвержденный лесохозяйственный регламент Илимского лесничества 11 января 2011 года внесены изменения распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра, которые не касались оспариваемой части регламента прокурором Иркутской области.
Судом установлено, что в результате принятия распоряжения Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года, которым утвержден новый лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, прежний лесохозяйственный регламент, утвержденный приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 31 декабря 2008 года № 1523-апр фактически не действует.
Таким образом, действующий лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, отдельные положения которого оспаривает прокурор, утвержден не приказом, а распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года, поэтому суд приходит к выводу, что он принят с нарушением требований закона к форме (виду) правового акта.
Распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра в лесохозяйственный регламент Илимского лесничества внесены изменения и дополнения, которые не касались оспариваемых прокурором законоположений. Указанные обстоятельства подтверждаются представленными выписками из лесохозяйственного регламента к редакции распоряжения от 11 января 2011 года № 16-ра и от 18 января 2012 года № 63-ра. Эти обстоятельства подтверждены также представителем Агентства лесного хозяйства Иркутской области в судебном заседании, а также прокурором Шебетниковой Ж.В., представившей информацию об этом Братского межрайонного прокурора от 29 декабря 2015 года № 8-26-15. Агентством лесного хозяйства Иркутской области также представлен Лесохозяйственный регламент Илимского лесничества в электронном виде на диске в редакции от 11 января 2011 года.
В силу требований к содержанию лесохозяйственного регламента, предусмотренных статьей 87 Лесного кодекса Российской Федерации, приказ, утверждающий лесохозяйственный регламент, является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности любых (не определенных индивидуально) граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества. Лесохозяйственный регламент является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, поскольку устанавливает виды разрешенного использования лесов, возрасты рубок, расчетную лесосеку, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования, ограничение использования лесов, требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов на определенной территории, затрагивает права, свободы и обязанности любого лица, подпадающего под действие этого режима (в связи с нахождением на территории лесничества или осуществлением отдельных видов экономической и иной деятельности).
В связи с этим, на лесохозяйственные регламенты распространяются положения части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Обязательность официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина (включая права объединений граждан) предусмотрена также пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», частью 1 статьи 22 Устава Иркутской области, частью 2 статьи 53 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».
Официальное опубликование для всеобщего сведения правового акта Иркутской области осуществляется посредством одновременного помещения текста правового акта, включая все приложения, с указанием всех его реквизитов в печатном средстве массовой информации и сетевом издании, учрежденных органами государственной власти Иркутской области для обнародования (официального опубликования) нормативных правовых актов органов государственной власти Иркутской области (часть 2 статьи 22 Устава Иркутской области, статья 54 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»).
Судом установлено, что указанный порядок официального опубликования не был соблюден. В печатном средстве массовой информации, учрежденном органами государственной власти Иркутской области для обнародования (официального опубликования) нормативных правовых актов органов государственной власти Иркутской области, распоряжение Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра, как и распоряжение Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 18 января 2012 года № 63-ра, не размещались.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что действующий лесохозяйственный регламент, отдельные положения которого оспаривает прокурор, принят с нарушением требований закона не только к форме (виду) правового акта, но и к порядку введения его в действие.
Суд также приходит к выводу о противоречии оспариваемой части нормативного правового акта требованиям федерального законодательства.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (часть 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации).
В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации). Защитные леса в соответствии с частью 2 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Принимая во внимание, что в соответствии с Положением о комплексном государственном охотничьем заказнике областного значения «Эдучанский», утвержденным решением Иркутского областного Совета народных депутатов от 17 июня 1982 года № 305, целью создания заказника является сохранение и воспроизводство речного бобра, среды его обитания и поддержания целостности естественных сообществ, суд приходит к выводу о несоответствии целей освоения, предусмотренных для эксплуатационных лесов, целям создания заказника.
Суд полагает, что доводы административного ответчика Агентства лесного хозяйства Иркутской области являются ошибочными по следующим основаниям.
Довод административного ответчика о том, что лесохозяйственный регламент не является нормативным правовым актом, отклоняется судом, поскольку в силу требований к содержанию лесохозяйственного регламента, предусмотренных статьей 87 Лесного кодекса Российской Федерации, правовое регулирование, вводимое таким регламентом, рассчитано на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и обязанности индивидуально не определенного круга граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов.
Содержание статьи 8 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации), на которую сослался административный ответчик, также не обосновывает законность оспоренных прокурором положений лесохозяйственного регламента.
Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах (часть 4 статьи 102 Лесного кодекса российской Федерации). Однако, данная норма различно регулирует правоотношения, которые связаны с защитными лесами и особо защитными участками лесов. Нарушения, в связи с которыми прокурор обратился в суд, выражены в том, что эксплуатационные леса соотнесены с лесными кварталами, расположенными на территории защитных лесов (особо охраняемой природной территории), и никак не связаны с особо защитными участками лесов.
Ссылка Агентства лесного хозяйства Иркутской области на то, что вне зависимости от целевого назначения земель лесного фонда, на которых расположен государственный природный заказник, к нему применяется правовой режим регулирования, определенный в соответствии с действующим законодательством в отношении особо охраняемых природных территорий, не освобождает Агентство от обязанности при издании нормативных правовых актов учитывать содержание статей 10, 102 и 103 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которым леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса (в том числе леса на территории государственных природных заказников, если они созданы на землях лесного фонда), эксплуатационные леса и резервные леса.
Суд учитывает, что нормативные правовые акты органов государственной власти Иркутской области, которыми с 1981 года и позднее были определены территория, границы и статус государственного природного заказника регионального значения «Эдучанский», не утратили силу, никем не оспорены, сохраняют действие и подлежат применению. В связи с этим, доводы административного ответчика об отсутствии у органов государственной власти Иркутской области полномочий на правовое регулирование отнесения лесов к категории защитных не свидетельствуют о законности оспариваемого нормативного правового акта – лесохозяйственного регламента Илимского лесничества.
Довод Агентства лесного хозяйства Иркутской области о том, что полномочиями по отнесению земель лесного фонда к защитным лесам и эксплуатационным лесам обладает исключительно Федеральное агентство лесного хозяйства, и что оспоренный прокурором лесохозяйственный регламент устанавливает принадлежность лесов Илимского лесничества к категории эксплуатационных лесов в составе земель лесного фонда на основании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 12 ноября 2009 года № 485 «Об отнесении лесов на территории Иркутской области к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и установлении их границ", не принимается во внимание судом. Федеральным законом не предусмотрено отнесение лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, к эксплуатационным лесам, а подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, и на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»).
По этим же основаниям не подлежат применению в данном деле приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 16 сентября 2009 года № 372 «Об отнесении лесов на территории Иркутской области к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и установлении их границ» и от 28 декабря 2009 года № 546 «Об отнесении лесов на территории Иркутской области к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и установлении их границ».
В судебном заседании представителем Агентства лесного хозяйства Иркутской области было заявлено о пропуске прокурором трехмесячного срока обращения в суд, предусмотренного статьей 219 Кодекса административного судопроизводства, как основании для отказа в удовлетворении требований прокурора. Суд не соглашается с доводами представителя Агентства в этой части, поскольку положения указанной нормы распространяются на оспаривание ненормативных решений (актов индивидуального правового регулирования), тогда как прокурором по настоящему делу оспорены отдельные положения нормативного правового акта, подлежащие неоднократному применению неопределенным кругом лиц.
Согласно положениям частей 2 и 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В резолютивной части решения указывается на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором должен быть опубликован оспариваемый нормативный акт.
Суд установил, что оспоренные прокурором положения нормативного правового акта противоречат федеральному закону.
Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемая часть нормативного правового акта признается не действующей, суд принимает во внимание, что оспаривается лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, утвержденный распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра, который вошел в противоречие с Лесным кодексом Российской Федерации с момента его принятия.
В связи с этим, оспариваемые прокурором Иркутской области положения лесохозяйственного регламента Илимского лесничества, утвержденного распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам» в части включения кварталов 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества в эксплуатационные леса таблицы 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», должны быть признаны не действующими со дня его принятия.
Также суд считает необходимым направить резолютивную часть вступившего в законную силу решения суда для опубликования в газету «Областная», принимая во внимание, что для обнародования (официального опубликования) нормативных правовых актов органов государственной власти Иркутской области Законодательным Собранием Иркутской области и Правительством Иркутской области учреждено печатное средство массовой информации - общественно-политическая газета «Областная» (статья 3 Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ «О печатном средстве массовой информации, учреждаемом органами государственной власти Иркутской области для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области, иной официальной информации»). В данном печатном средстве массовой информации подлежал опубликованию оспоренный прокурором лесохозяйственный регламент.
Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд
Р Е Ш И Л :
Административные исковые требования прокурора Иркутской области об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Илимского лесничества удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия Лесохозяйственный регламент Илимского лесничества, утвержденный распоряжением Агентства лесного хозяйства Иркутской области от 11 января 2011 года № 16-ра «Об утверждении лесохозяйственных регламентов по лесничествам», в части включения кварталов 134-143ч, 174ч-177ч, 206ч-208ч Воробьевской дачи Воробьевского участкового лесничества в эксплуатационные леса таблицы 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов».
Резолютивная часть решения подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий судья М.А. Ткачук
Мотивированное решение изготовлено 27 января 2016 года.
