Дело № 3а-6/2020
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.
при секретаре Аникиной С.С.,
с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Колотушкина А.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в зале суда административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу к Совету депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления и
у с т а н о в и л:
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился с административным иском к Совету депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, в котором, с учетом уточнения предмета требований, просил признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения в составе Схемы территориального планирования Саткинского муниципального района» (далее - решение Совета депутатов Саткинского городского поселения от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения…») в части включения в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Саткинского лесничества Саткинского участкового лесничества: в квартале 36 - часть выдела 31 площадью 15 164 кв.м, часть выдела 34 площадью 43 504 кв.м, выдел 38 площадью 6 058 кв.м, часть выдела 39 площадью 6 846 кв.м, часть выдела 40 площадью 1 286 кв.м, часть выдела 42 площадью 7 994 кв.м, выдел 43 площадью 12 250 кв.м, выдел 44 площадью 2501 кв.м, часть выдела 45 площадью 17 487 кв.м, часть выдела 46 площадью 11 435 кв.м, часть выдела 47 площадью 1 621 кв.м, часть выдела 48 площадью 5 311 кв.м, часть выдела 49 площадью 54 692 кв.м, часть выдела 55 площадью 5 143 кв.м, в квартале 36 - часть выдела 34 площадью 7 509 кв.м, часть выдела 42 площадью 2 160 кв.м, часть выдела 47 площадью 13 094 кв.м, часть выдела 54 площадью 863 кв.м, часть выдела 55 площадью 768 кв.м., в квартале 36 - часть выдела 40 площадью 822 кв.м, часть выдела 49 площадью 11 183 кв.м, часть выдела 55 площадью 32 487 кв.м, часть выдела 56 площадью 3 965 кв.м, часть выдела 62 площадью 2 062 кв.м, на которых в настоящее время сформированы как из земель населенного пункта и поставлены на кадастровый учет три земельных участка с кадастровыми номерами <данные изъяты>.
В обоснование заявленных требований Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу указал на то, что нормативный правовой акт, оспариваемый в части, принят с нарушением процедуры его согласования и принятия, закрепленных в статьях 23 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК Российской Федерации), в статье 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и в отсутствие положительного заключения Федерального агентства лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) по проекту Генерального плана Саткинского городского поселения относительно предстоящего увеличения площади городского поселения за счет включения в его границы земель лесного фонда. Изменение с нарушением действующего законодательства целевого назначения и правового режима земель лесного фонда, сведения о праве федеральной собственности на которые имеются в Едином государственном реестре недвижимости, противоречит федеральному законодательству, нарушает права Российской Федерации и препятствует осуществлению функций по управлению землями лесного фонда.
В судебном заседании представитель Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу Полуденко Н.В. просила удовлетворить заявленные требования.
Представитель заинтересованного лица - Главного управления лесами Челябинской области Пинаева С.Н. административный иск поддержала.
Представители административного ответчика - Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области Сливницына О.С. и Голубков О.В., не соглашаясь с административным иском Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, сослались на наличие на оспариваемой территории сформированных администрацией городского поселения и поставленных на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> (площадью 27 000 кв.м), <данные изъяты> (площадью 225 000 кв.м) и <данные изъяты> (площадью 50 520 кв.м) с категорией «земли населенных пунктов», расположенных внутри городской черты города Сатка на территории, которая была включена в границы города постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года. В подтверждение своих доводов административным ответчиком представлены План лесонасаждений Саткинского лесничества Саткинского лесхоза Челябинской области Башкирского управления Главлесохраны при СНК СССР по состоянию на 1939 год по материалам лесоустройства 1937-1938 годов.
Административный ответчик также указал, что решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 326 от 31 мая 1955 года был утвержден Генеральный проект планировки жилого поселка Саткинских заводов «Магнезит», которым на спорной территории было предусмотрено устройство парка культуры и отдыха. В настоящее время на этих земельных участках расположен Каргинский парк города Сатка, объекты спорта, туризма.
Согласно Генеральному плану города Сатка 1956 года спорные территории входили в городскую черту города Сатка и описаны в его составе как ЦПКиО (центральный парк культуры и отдыха).
Решением Исполнительного комитета Саткинского городского Совета депутатов трудящихся № 128 от 30 марта 1976 года был согласован проект городской черты и план земельно-хозяйственного устройства города Сатка Челябинской области с включением в её состав территории площадью 6948 гектаров, который был утвержден решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 184-1 от 20 апреля 1976.
Решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 129 от 14 марта 1978 утвержден проект Генерального плана города Сатки, ранее рассмотренный и одобренный решением Исполнительного комитета Саткинского городского Совета депутатов трудящихся № 346 от 20 сентября 1977 года и областным отделом по делам строительства и архитектуры. Сведения о городской черте города Сатка внесены в Единый государственный реестр недвижимости 02 декабря 2011 года согласно карте (плану) от 30 ноября 2010 года.
Представители административного ответчика также сослались на Схему Саткинского лесничества Челябинской области, утвержденную постановлением Правительства Челябинской области № 455-П от 22 августа 2012 года, в которой квартал 36 Саткинского лесничества отсутствует, и истечение срока действия материалов лесоустройства 1996 года.
Таким образом, по мнению представителей административного ответчика, спорные участки лесного фонда были включены в городскую черту и обрели статус земель населенных пунктов до принятия оспариваемого нормативного правового акта. Поэтому при подготовке проекта и утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения решением Совета депутатов Саткинского городского поселения № 164/36 от 24 декабря 2012 года соблюдение процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов не требовалось. Проект генерального плана не предусматривал включение в состав земель населенного пункта города Сатка земель лестного фонда.
Административный ответчик также сослался на положения Федерального закона от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» и приоритет внесенных в Единый государственный реестр недвижимости сведений о принадлежности земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> и <данные изъяты> к категории земель «земли населенных пунктов», а также решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 января 2020 года, постановленное по делу № А76-40275/2019.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской и Курганской областях, Поволжский филиал ФГБУ «Рослесинфорг», Филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Челябинской области и Управление Росреестра по Челябинской области своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены, их явка не является обязательной и судом обязательной не признавалась. Административное дело рассмотрено без участия их представителей в судебном заседании в соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации).
Исследовав материалы административного дела, выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Прокуратуры Челябинской области Колотушкина А.В., полагавшего требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 1 Устава Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области, утвержденного Решением Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области от 30.09.2009 года № 364/50 (в редакции решения от 20 июня 2012 года № 137/31, действовавшей на день приятия оспариваемого нормативного правового акта), Саткинское городское поселение является муниципальным образованием, наделено статусом городского поселения Законом Челябинской области от 28.10.2004 года № 313-ЗО «О статусе и границах Саткинского муниципального района, городских и сельских поселений в его составе», имеет два равнозначных официальных наименования – «Саткинское городское поселение» и «город Сатка».
Пункт 21 части 1 статьи 6 Устава Саткинского городского поселения относит к вопросу местного значения Саткинского поселения утверждение генеральных планов поселения.
Представительным орган городского поселения является Совет депутатов, в компетенцию которого входит принятие решений по вопросам, отнесенным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Челябинской области, настоящим Уставом к полномочиям Совета депутатов поселения (статьи 19, пункт 11 части 2 статьи 20 Устава Саткинского городского поселения).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (здесь и далее в редакциях, действовавших на дату принятия Советом депутатов Саткинского городского поселения решения от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения…») утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК Российской Федерации).
Решением Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области от 24 декабря 2012 года № 164/36 утвержден Генеральный план Саткинского городского поселения, которым, в том числе, установлены границы города Сатка.
Решение опубликовано в газете «Саткинский рабочий» от 27 декабря 2012 года и на официальном сайте Саткинского городского поселения.
Проект генерального плана в соответствии с требованиями статей 24, 30 и 31 ГрК Российской Федерации и статьи 12 Устава Саткинского городского поселения был предварительно обсужден на публичных слушаниях. Судом достоверно установлено, что администрацией Саткинского городского поселения была обеспечена возможность неопределенному кругу лиц ознакомиться с содержанием проекта генерального плана в ходе публичных слушаний, назначенных оргкомитетом по подготовке и проведению публичных слушаний в соответствии с постановлением Главы Саткинского городского поселения № 222/1 от 12 октября 2012 года на 21 ноября 2012 года.
Согласно заключению о результатах публичных слушаний, утвержденному 23 ноября 2012 года, публичные слушания признаны состоявшимися, а документация по проекту генерального плана рекомендована к утверждению. Информация о проведении публичных слушаний, протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний были опубликованы в газете «Саткинский рабочий» и размещены на официальном сайте администрации.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что решение от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения…» принято представительным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, включая проведение публичных слушаний и опубликования, и по этим основаниям не оспаривается.
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (далее – ЗК Российской Федерации 2001 года) (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта) все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.
Пунктом 1 статьи 101 ЗК Российской Федерации 2001 года к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК Российской Федерации 2001 года предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
В соответствии частями 3 и 5 статьи 23 ГрК Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, на которой отображаются границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК Российской Федерации, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.
Пунктом 2 части 1 статьи 25 ГрК Российской предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в в том числе в случае, если проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.
В период подготовки Генерального плана города Сатка, утвержденного оспариваемым решением, действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года № 69.
Из содержания Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) следует, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) (пункты 1, 5.2 Положения).
Согласно пункту 4 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства названный орган согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда, установление или изменение вида разрешенного использования земельных участков земель лесного фонда.
Пунктом 4 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы.
Пунктами 5.4.2, 5.4.3 названного Положения предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Таким образом, в силу действовавшего на момент принятия оспариваемого акта законодательства проект Генерального плана муниципального образования «Саткинское городское поселение» Саткинского муниципального района Челябинской области, которым установлены границы города Сатка, предусматривавшие включение лесных участков земель лесного фонда в границы этого населенного пункта, мог быть утвержден Советом депутатов Саткинского городского поселения только при условии соблюдения процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.
В ходе судебного разбирательства установлено и подтверждено материалами административного дела, что лесные участки, расположенные на землях лесного фонда в квартале № 36 (лесотаксационные выделы 1-15, часть 16,17, часть 18, 19-26, часть 27, 28-66), целевое назначение которых - для ведения лесного хозяйства, относятся к землям лесного фонда, входят в состав лесного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного в Саткинского лесничества Саткинского участкового лесничества Челябинской области, находятся в собственности Российской Федерации.
Право собственности Российской Федерации на указанный лесной участок зарегистрировано в установленном законом порядке (регистрационная запись Единого государственного реестра недвижимости ним от 27 апреля 2009 г. № <данные изъяты>).
Право собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, категория земель: земли лесного фонда - для ведения лесного хозяйства, площадью 28 073 445 кв.м, расположенный в Челябинской области, Саткинский район, Саткинское участковое лесничество, включая квартал 36 (выделы 1-15, часть 16, 17, часть 18, 19-26, часть 27, 28-66), возникло в силу пункта 1 статьи 8 Лесного кодекса РФ и зарегистрировано 27 апреля 2009 года, что подтверждается регистрационной записью в Едином государственном реестре недвижимости от 27 апреля 2009 г. № <данные изъяты> согласно свидетельству о государственной регистрации права, выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимого имущества.
Земельный участок, принадлежащий Российской Федерации и переданный в ведение Главного управления лесами Челябинской области, был сформирован по материалам лесоустройства - карте Саткинского лесхоза 1953-1954 годов, карт и таксионных описаний 1976, 1986 и 1996 годов, проекта организации и ведения лесного хозяйства 1996 года.
Согласно Схеме к Проекту организации и развития лесного хозяйства Саткинского мехлесхоза Челябинского управления лесного хозяйства Министерства лесного хозяйства РСФСР 1976-1977 годов, проекту организации и развития лесного хозяйства Саткинского комплексного леспромхоза Челябинского производственного лесохозяйственного и лесозаготовительного объединения Министерства лесного хозяйства РСФСР 1986-1987 годов и проекту организации и ведения лесного хозяйства Саткинского лесхоза Челябинского управления леса 1996 год лесной квартал № 36 обозначен как лесопарковая часть зеленой зоны, то есть относится к лесам первой группы.
Филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Челябинской области по запросу суда письмом от 18 февраля 2020 года № 2240 представлена информация о наличии в Едином государственном реестре недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенном в Челябинской области, Саткинский район, Саткинское участковое лесничество, который включает, в том числе, квартал 36 (выделы 1-15, часть 16, 17, часть 18, 19-26, часть 27, 28-66), и относящимся к категории земель - земли лесного фонда, актуальные сведения о котором внесены на основании плана лесного участка от 15 августа 2018 года № 66, представленного Главным управлением лесами Челябинской области.
В ходе мероприятий, осуществленных Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу и ФГБУ «Рослесинфорг», установлено частичное наложение земельных участков на территории в границах города Сатка на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, из состава земель лесного фонда Саткинского лесничества, на которых сформированы и поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> с иной категорией земель.
Судом установлено, что по результатам картографического наложения сведений генерального плана, утвержденного решением от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения…», на материалы лесоустройства Саткинского лесничества, выполненного Филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» «Поволжский леспроект», имеет место частичное наложение земельных участков на территории в границах города Сатка на земельные участки из состава земель лесного фонда Саткинского лесничества Челябинской области, расположенные в квартале 36 часть выдела 31 площадью 15 164 кв.м, часть выдела 34 площадью 43 504 кв.м, выдел 38 площадью 6 058 кв.м, часть выдела 39 площадью 6846 кв.м, часть выдела 40 площадью 1 286 кв.м, часть выдела 42 площадью 7 994 кв.м, выдел 43 площадью 12 250 кв.м, выдел 44 площадью 2501 кв.м, часть выдела 45 площадью 17 487 кв.м, часть выдела 46 площадью 11 435 кв.м, часть выдела 47 площадью 1 621 кв.м, часть выдела 48 площадью 5 311 кв.м, часть выдела 49 площадью 54 692 кв.м, часть выдела 55 площадью 5143 кв.м, часть выдела 34 площадью 7509 кв.м, часть выдела 42 площадью 2160 кв.м, часть выдела 47 площадью 13 094 кв.м, часть выдела 54 площадью 863 кв.м, часть выдела 55 площадью 768 кв.м, часть выдела 40 площадью 822 кв.м, часть выдела 49 площадью 11 183 кв.м, часть выдела 55 площадью 32 487 кв.м, часть выдела 56 площадью 3965 кв.м, часть выдела 62 площадью 2062 кв.м.
Тот факт, что в соответствии с генеральным планом, утвержденным оспариваемым решением, указанные выше территории 36 квартала Саткинского участкового лесничества фактически находятся в границах Саткинского городского поселения, что на данной территории в настоящее время администрацией города Сатка сформированы и поставлены на кадастровый учет три земельных участка с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> и <данные изъяты>, отнесенные к категории земель населенных пунктов, административным ответчиком - Советом депутатов Саткинского городского поселения по существу не оспаривается.
Также административным ответчиком не отрицается и то обстоятельство, что проект генерального плана до его утверждения оспариваемым решением не проходил процедуры его согласования в соответствии с Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года № 69.
Поскольку в ходе судебного разбирательства установлено, что Генеральным планом города Сатка, утвержденным оспариваемым решением, в границы города Сатка включены лесные участки, расположенные на землях лесного фонда Саткинского участкового лесничества Саткинского лесничества Челябинской области в квартале 36 (часть выдела 31, часть выдела 34, выдел 38, часть выдела 39, часть выдела 40, часть выдела 42, выделы 43, 44, часть выдела 45, часть выдела 46, часть выдела 47, часть выдела 48, часть выдела 49, часть выдела 54, часть выдела 55, часть выдела 56 и часть выдела 62) в отсутствие получения согласия Федерального агентства лесного хозяйства на включение указанных выше лесных участков в земли населенного пункта, суд приходит к выводу о нарушении при подготовке проекта Генерального плана города Сатка предусмотренной статьей 25 ГрК Российской Федерации процедуры согласования проекта генерального плана, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую.
Нарушение установленного ЗК Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК Российской Федерации).
Довод Совета депутатов Саткинского городского поселения об отсутствии необходимости согласования проекта генерального плана, утвержденного решением от 24 декабря 2012 года № 164/36, с Федеральным агентством лесного хозяйства в связи с тем, что спорные территории лесного фонда были изъяты из земель лесного фонда и переданы в состав населенного пункта город Сатка на основании постановления Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года, решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 326 от 31 мая 1955 года об утверждении Генерального проекта планировки жилого поселка Саткинских заводов «Магнезит», решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 129 от 14 марта 1978 об утверждении проекта Генерального плана города Сатка подлежит отклонению, поскольку основан на ошибочном применении и толковании норм материального права, регулировавших спорные правоотношения в указанные периоды.
Правоотношения, связанные с изменением категории земель и переводом земель из одной категории в другую на момент издания постановления Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года, решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 326 от 31 мая 1955 и решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 129 от 14 марта 1978 регулировались Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 года (далее - ЗК РСФСР 1922 года), утратившим силу на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 03 марта 1971 года в связи с введением в действие с 1 декабря 1970 года Земельного кодекса РСФСР, Общими началами землепользования и землеустройства, утвержденными Центрального исполнительного комитета СССР 15 декабря 1928 года, утратившими силу в связи с изданием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 30 мая 1969 года № 3909-VII, Инструкцией по применению постановления Земельного Кодекса о городских землях, утвержденной Постановлением Народного комиссариата земледелия РСФСР и Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 18 июля 1923 года.
Законодательным актом в области регулирования лесных отношений в период с 1 августа 1923 года по 1 января 1979 года являлся Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 года (далее - ЛК РСФСР 1923 года), который был признан утратившим силу с момента введения в действие Лесного кодекса РСФСР от 8 августа 1978 года в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1978 года.
Согласно пунктам 57-58 Общих начал землепользования и землеустройства 1928 года, городскими землями признавались земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения. Порядок установления городской черты и ее изменения, а равно земельные распорядки внутри городской черты устанавливаются законодательством союзных республик.
Из положений статьи 145 ЗК РСФСР 1922 года следует, что городской чертой, действующей в момент введения сего Кодекса, считается наружная граница земель как застроенных, так и незастроенных, состоящих в заведывании городского совета к первому августа 1922 года, а также примыкающих к городской границе бывших городских земель, если они не находятся в фактическом пользовании крестьянского населения или рабочих организаций. Аналогичное понятие содержалось также в пунктах 3, 6, 27 Инструкции по применению постановления Земельного кодекса о городских землях, согласно которой городская черта определялась по застроенным кварталам города с учетом нахождения земель в фактическом заведовании городских властей; утверждение проекта границ являлось утверждением городской черты.
При этом земли государственного лесного фонда в самостоятельную категорию ЗК РСФСР 1922 года не выделялись.
ЛК РСФСР 1923 года предусматривалось, что все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, являются государственной собственностью и образуют единый государственный лесной фонд (статья 1).
Согласно части 3 статьи 1 ЛК РСФСР 1923 года исключенные из лесного фонда и подлежащие передаче в земельный фонд земельные площади с произрастающей на них древесной растительностью поступают в заведывание землеустроительных учреждений и предоставляются ими землепользователям на основании и условиях, предусмотренных Земельным Кодексом.
ЛК РСФСР 1923 года подразделял государственный лесной фонд на леса общегосударственного значения и леса местные (часть 4 статьи 1).
В состав лесов местного значения выделялись лесные участки, расположенные вне крупных лесных массивов, а именно: бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы, леса, находившиеся в подворном крестьянском владении (отруба, хутора) и другие леса, принадлежавшие до национализации лесов сельским обществам и товариществам крестьян и не имеющие общегосударственного значения. Все леса, оставшиеся в едином государственном лесном фонде после выделения из него лесов местного значения, составляют леса общегосударственного значения. (статьи 5, 13 ЛК РСФСР 1923 года).
Согласно статьям 14, 15 ЛК РСФСР 1923 года леса общегосударственного значения по роду пользования разделялись на леса собственно государственные и леса особого назначения. Ведение хозяйства в лесах государственного значения осуществляется лесными органами соответствующего Народного Комиссариата Земледелия.
К лесам особого назначения относились в частности защитные лесные дачи, учебно-опытные лесные дачи и памятники природы, горно-заводские леса, городские леса (статья 38 ЛК РСФСР 1923 года).
Следовательно, земли, занятые лесами, учитывались в составе земель городов, но в то же время входили в состав государственного лесного фонда, поскольку являлись составной частью последнего.
Согласно положениям статей 49, 50 ЛК РСФСР 1923 года состоящие при городах и поселениях городского типа лесные площади на бывших городских землях считаются городскими лесами и включаются в городскую черту на общих основаниях с городскими землями согласно разделу первому части второй Земельного Кодекса о городских землях. Признание той или иной лесной площади, подлежащей передаче городам, разрешается соглашением губернских земельных органов и коммунальных отделов и утверждается соответствующим Народным Комиссариатом Земледелия.
Анализ содержания постановления Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года «О передаче городу Сатка Челябинской области лесных площадей из лесного фонда «Востокстали» следует, что городу из лесного фонда «Востокстали» переданы в целях создания зеленой зоны вокруг новостроящегося города лесные участки: квартал 152, часть 170, 171, часть 189, части 190,191 и 192 кварталов общей площадью 1326 га, и кварталы 136 и 137.
Суд, исследовав в порядке, предусмотренном статьями 164, 166 КАС Российской Федерации, имеющиеся в деле доказательства в совокупности с постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года, приходит к выводу о том, что данным актом произведено изъятие лесного участка из пользования лесного фонда одно пользователя -«Востокстали» и передача его в пользование другого лица - городу Сатка. Сведений об исключении данного участка из земель лесного фонда и передаче его в земельный фонд данный документ не содержит.
По этим же основаниям План лесонасаждений Саткинского лесничества Саткинского лесхоза Челябинской области Башкирского управления Главлесохраны при СНК СССР по состоянию на 1939 год по материалам лесоустройства 1937-1938 годов, на котором отражена Саткинская городская черта, также не может служить доказательством исключения земель из лесного фонда и их перевода в земельный фонд.
Распоряжением Совета народных комиссаров СССР от 15 апреля 1945 года № 6183р леса Саткинского лесничества Саткинского лесхоза отнесены ко второй группе лесов.
Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года (далее - Основы земельного законодательства 1968 года) земли населенных пунктов и государственного лесного фонда были выделены в самостоятельные категории земельного фонда (статья 4) и установлено, что к землям городов относятся все земли, находящиеся в пределах городской черты, в состав которых входили, в том числе, земли, занятые городскими лесами (пункт 4 статьи 30), а землями государственного лесного фонда признавали земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства (статья 43).
При этом все леса оставались составной частью государственного лесного фонда СССР, так как выделение Основами земельного законодательства 1968 года и Земельными кодексом РСФСР 1970 года земель, занятых городскими лесами, подтверждало то обстоятельство, что леса произрастают не только на землях, специально отведенных для ведения лесного хозяйства, но и на всех категориях государственного земельного фонда.
Порядок отнесения земель к указанным категориям и перевода земель из одной категории в другую определяется законодательством Союза ССР и союзных республик (статья 4 Основ земельного законодательства 1968 года).
В соответствии с Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик от 17 июня 1977 года (далее - Основы лесного законодательства 1977 года) единый государственный лесной фонд был подразделен на леса государственного значения - леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городские леса, закрепленные леса и заповедники, а также колхозные леса - леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование. При этом все леса признавались государственной собственностью.
Основы лесного законодательства 1977 года признавали землями государственного лесного фонда земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства, и не содержали положений, которые свидетельствовали бы об исключении из общего правила определения земель лесного фонда земель, покрытых городскими лесами. Следовательно, положение о том, что леса, расположенные в границах городов, входили в состав государственного лесного фонда, не претерпело изменений.
Уполномоченным органом на принятие решений о переводе земель лесного фонда в другие категории согласно статье 37 ЛК РСФСР 1978 года, положения которого применяется к лесным правоотношениям, возникшим с 1 января 1979 года (пункт 2 Указа Президиума ВС РСФСР от 21 ноября 1978 года «О порядке введения в действие Лесного кодекса РСФСР») в лесах первой группы являлся Совета Министров РСФСР. Перевод лесов второй и третьей групп осуществлялся в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР и РСФСР.
В соответствии со статьей 13 ЗК РСФСР 1970 года полномочия по распоряжению земельными участками из земель государственного лесного фонда общей площадью до 50 гектаров в районах с лесистостью от 50 процентов и выше и до 25 гектаров - в районах с лесистостью ниже 50 процентов были предоставлены - исполнительным комитетам областных, краевых Советов народных депутатов, Советам Министров автономных республик. Во всех других случаях, в том числе в части земельных участков для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, независимо от их размеров, предоставление осуществлялось по постановлению Совета Министров РСФСР.
В соответствии с делением лесов на группы, применяемым Основами лесного законодательства 1977 года, городские леса были отнесены к лесам первой группы, выполняющим санитарно-гигиенические и оздоровительные функции (наравне с лесами зеленых зон вокруг городов, других населенных пунктов и промышленных предприятий, лесами зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов).
Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 года (далее - Основы лесного законодательства 1993 года) установили, что все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд Российской Федерации. При этом, несмотря на отсутствие прямого указания на то, что городские леса являются элементом лесного фонда, такой вывод можно сделать из того, что из состава лесного фонда исключались озеленительные насаждения и группы деревьев в городах и других населенных пунктах, произрастающие на землях, не отнесенных к городским лесам. Каких-либо исключений для земель, покрытых лесами и расположенных в границах населенных пунктов, в части не отнесения их к землям лесного фонда, Основы лесного законодательства 1993 года не устанавливали.
В связи с принятием Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ (далее ЛК Российской Федерации 1997 года), введенного в действие с 03 февраля 1997 года, Основы лесного законодательства 1993 года утратили силу.
Согласно положениям статей 19, 46, 47, 60 и 63 ЛК Российской Федерации 1997 года лесной фонд находится в федеральной собственности, передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации допускается только на основе федерального закона; формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда осуществляются в лесах первой группы - Правительством Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством, в лесах второй и третьей групп - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 09 января 1998 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» (1997 года), обязательным условием осуществления перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, является соблюдением установленной процедуры.
При таких обстоятельствах, поскольку лесной участок в квартале 36 Саткинского лесничества в указанный период относился ко второй группе лесов, то в силу приведенного выше законодательства, для перевода такого лесного участка в земли населенного пункта требовалось принятие соответствующего решения высшего исполнительного органа РСФСР - Совета Министров РСФСР, Правительства Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством.
Нормы статей 83, 84 ЗК Российской Федерации 2001 года в первоначальной редакции (до изменений, вступивших в силу с 01 января 2007 года, о том, что черта населенных пунктов отделяет земли населенных пунктов от земель иных категорий) не предусматривали, что установление границы населенных пунктов автоматически влечет изменение категории земель.
Системный анализ положений части 3 статьи 6 ЛК Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, части 1 статьи 8, подпункта 1 пункта 1 статьи 84 ЗК Российской Федерации 2001 года и части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» позволяет сделать вывод о том, что нормы, в силу которых утверждение или изменение генерального плана городского поселения, отображающего границы населенного пункта, является установлением или изменением границ населенных пунктов, а включение земельных участков в границы населенных пунктов автоматически является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов, применяются с 01 января 2007 года.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что установление границы (черты) населенного пункта решениями органов власти города или области, принятыми до 01 января 2007 года, не влечет перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов и лесные участи внутри границ населенного пункта сохраняли категорию «земли лесного фонда». Действующее до 01 января 2007 года законодательство не содержало норм права, которые препятствовали бы применению норм лесного законодательства, требующих перевода земель лесного фонда в другие категории актом высшего исполнительного органа РСФСР, а после принятия Конституции Российской Федерации - Правительства Российской Федерации.
Следовательно, ни постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР № 488 от 22 апреля 1936 года, ни установление границы города Сатка решениями Челябинского Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся № 326 от 31 мая 1955 года об утверждении Генерального проекта планировки жилого поселка Саткинских заводов «Магнезит» и № 129 от 14 марта 1978 «Об утверждении проекта Генерального плана города Сатка» не являются решениями уполномоченного органа об изменении категории земель и не повлекли перевода лесного участка в квартале № 36 из земель лесного фонда в земли населенных пунктов.
Правовое положение земель, занятых лесами, в том числе в границах города, в указанный период свидетельствует о том, что эти земли являлись землями лесного фонда и для отнесения территории таких лесов к категории земель населенных пунктов требовалось решение уполномоченного органа о переводе земель лесного фонда в земли иной категории, в данном случае в земли населенного пункта.
Положения статьи 10 ЛК Российской Федерации 1997 года и статьи 10 ЛК Российской Федерации 2006 года о том, что в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях городских поселений, само по себе также не изменяло правового статуса лесных участков лесного фонда, оказавшихся расположенными на землях городских поселений в связи с изменением границ населенного пункта. Нахождение лесов указанной категории на землях городских поселений является основанием для начала процедуры их изъятия из земель лесного фонда. При рассмотрении данного административного дела доказательств того, что спорные территории в установленном порядке приобрели статус городских лесов не добыто.
Таким образом, установление границ населенного пункта до 01 января 2007 года не являлось достаточным основанием для изменения категории земель лесного фонда в отсутствие решения уполномоченного органа государственной власти, представляющего интересы Российской Федерации, в собственности которой находится лесной участок. При этом доказательств наличия такого решения административным ответчиком также не представлено.
Судом отклоняется довод административного ответчика о применении положений Федерального закона от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», поскольку данный Федеральный закон направлен на устранение конкуренции при определении категории земельных участков в случае противоречия сведений лесного реестра и Единого государственного реестра недвижимости. При этом с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 09 января 1998 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» и в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2017 года № 1793-О, вышеуказанные нормы права не распространяются на правоотношения, связанные с первоначальным наделением права в отношении земельного участка публично-правового образования, в связи с чем не подлежат применению к правоотношениям по разграничению права публичной собственности на земельные участки по принципу целевого назначения земель. В данном случае право Российской Федерации на лесной участок с кадастровым номером <данные изъяты> в состав которого входит квартал № 36, зарегистрировано 27 апреля 2009 года, сведения об этом земельном участке внесены в Единый государственный реестр недвижимости и не противоречат в этой части сведениям Государственного лесного реестра.
Ссылка административного ответчика на постановление Правительства Челябинской области № 455-П от 22 августа 2012 года «О границах и площади лесопарковых зон, зеленых зон, расположенных в лесах Саткинского лесничества» не может быть принята судом в качестве доказательства исключения спорной территории из состава земель лесного фонда, поскольку это не вытекает из содержания данного нормативного правового акта. Отсутствие в перечне кварталов, включенных в границы лесопарковых зон, зеленых зон, расположенных в лесах Саткинского лесничества, квартала № 36 Саткинского участкового лесничества не свидетельствует об его исключении из земель лесного фонда.
Наличие не вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Челябинской области от 28 января 2020 года, постановленного по делу № А76-40275/2019 по заявлению Администрации Саткинского муниципального района Челябинской области к Главному управлению лесами Челябинской области об оспаривании отказа в исключении из Государственного лесного реестра сведений о земельных участках с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> и <данные изъяты>, исходя из положений части 2 статьи 64 КАС Российской Федерации, не носит преюдициального характера как в силу того, что данное решение на момент рассмотрения настоящего административного дела не вступило в законную силу, так и в связи с тем, что обстоятельства, установленные арбитражным судом в отношении административного ответчика - Совета депутатов Саткинского городского поселения, которое не было привлечено арбитражным судом к участию в деле, не были установлены.
Между тем, то обстоятельство, что оспариваемое Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу решение от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения…» было применено в споре арбитражным судом в отношении административного истца, свидетельствует в силу положений части 1 статьи 208 КАС Российской Федерации о праве административного истца оспорить это решение.
Поскольку по делу не было добыто доказательств перевода земель лесного фонда в иную категорию земель - земли населенных пунктов с соблюдением процедуры согласования проекта генерального плана в части включения лесных участков в границы городского поселения, предусмотренной статьей 25 ГрК Российской Федерации, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований, так как нормативный правовой акт в оспариваемой части признается не соответствующим федеральному законодательству.
Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела. Поскольку оспариваемое в части решение Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области от 24 декабря 2012 года № 164/36 до принятия решения судом применялось и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд признает это решение не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области от 24 декабря 2012 года № 164/36 «Об утверждении Генерального плана Саткинского городского поселения в составе Схемы территориального планирования Саткинского муниципального района» в части включения в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Саткинского лесничества Саткинского участкового лесничества :
в квартале 36 – часть выдела 31 площадью 15 164 кв.м, часть выдела 34 площадью 43 504 кв.м, выдел 38 площадью 6 058 кв.м, часть выдела 39 площадью 6846 кв.м, часть выдела 40 площадью 1 286 кв.м, часть выдела 42 площадью 7 994 кв.м, выдел 43 площадью 12 250 кв.м, выдел 44 площадью 2501 кв.м, часть выдела 45 площадью 17 487 кв.м, часть выдела 46 площадью 11 435 кв.м, часть выдела 47 площадью 1 621 кв.м, часть выдела 48 площадью 5 311 кв.м, часть выдела 49 площадью 54 692 кв.м, часть выдела 55 площадью 5143 кв.м,
в квартале 36 часть выдела 34 площадью 7509 кв.м, часть выдела 42 площадью 2160 кв.м, часть выдела 47 площадью 13 094 кв.м, часть выдела 54 площадью 863 кв.м, часть выдела 55 площадью 768 кв.м,
в квартале 36 – часть выдела 40 площадью 822 кв.м, часть выдела 49 площадью 11 183 кв.м, часть выдела 55 площадью 32 487 кв.м, часть выдела 56 площадью 3965 кв.м, часть выдела 62 площадью 2062 кв.м.
Возложить на Совет депутатов Саткинского городского поселения Саткинского муниципального района Челябинской области обязанность опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления и на официальном сайте в сети «Интернет» в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Председательствующий:
