№ 3а-4/16
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Брянск 25 января 2016 г.
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Стоян Е. В.
с участием прокурора Богдановой Н.С.
при секретаре Сонькиной М.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска»,
У С Т А Н О В И Л:
Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 принято Положение о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска, которым установлены условия, порядок назначения и выплаты муниципальной пенсии за выслугу лет (ежемесячной доплаты к государственной пенсии) лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска (далее Положение).
Первоначальный текст документа опубликован в муниципальной газете «Брянск» N8 02 марта 2007г., являющейся официальным источником опубликования муниципальных правовых актов города Брянска.
В настоящее время оспариваемое Положение о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска действует в редакции Решений Брянского городского Совета народных депутатов от 30 января 2008г. N891, от 26 ноября 2008г. N1137, от 27 февраля 2013г. N949, от 25 декабря 2013г. N1141, от 27 августа 2014г. N1277, которые опубликованы в установленном порядке в муниципальной газете «Брянск».
В соответствии с пунктом 1.2. Положения муниципальная пенсия за выслугу лет (ежемесячная доплата к государственной пенсии) назначается лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска, получающим государственную пенсию, назначенную в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленную в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
Согласно пунктам 2.1., 3.1. Положения пенсия назначается лицам, замещавшим на постоянной основе предусмотренные Уставом города Брянска муниципальные должности города Брянска не менее трех лет либо не менее шести месяцев, но при наличии стажа муниципальной службы не менее пятнадцати лет, и получавшим денежное содержание за счет средств бюджета города Брянска; в размере 45 процентов от их среднемесячного заработка; при наличии стажа муниципальной службы свыше 15 лет пенсия увеличивается на 3 процента от среднемесячного заработка за каждый полный год стажа; при этом размер пенсии не может превышать 65 процентов от среднемесячного заработка лица, замещавшего муниципальную должность города Брянска.
Пунктом 8 оспариваемого Положения установлено, что финансирование пенсии и ее доставка производятся за счет средств бюджета города Брянска в размере, определенном решением Брянского городского Совета народных депутатов о бюджете города Брянска на соответствующий финансовый год.
Прокурор Брянской области обратился с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N 644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска». В обоснование требований прокурор указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку установление дополнительных материальных гарантий в части пенсионного обеспечения лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, так как бюджет города Брянска из года в год является дотационным, муниципальное образование получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из областного бюджета. Оспариваемый нормативный правовой акт противоречит требованиям статей 7,8,31,33,65,85,137 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим соблюдение самостоятельности и сбалансированности бюджета, пункту9 статьи34 Федерального закона N 131-ФЗ от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В судебном заседании административный истец прокурор Брянской области Богданова Н.С., уточнив заявленные требования, просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. №644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» и утвержденное им «Положение о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска».
Административный ответчик представитель Брянского городского Совета народных депутатов Тулупова Л.А., действующая по доверенности, возражая против удовлетворения заявленных требований, пояснила, что Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» принято в соответствии с требованиями действующего законодательства на основании Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 15 декабря 2001г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995г. №854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"; Закона Брянской области от 12 августа 2008г. №69-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области»; Устава города Брянска. В оспариваемом Положении установленные порядок и условия назначения муниципальной пенсии, аналогичны порядку и условиям, установленным Законом Брянской области от 28 декабря 2005г. №102-3 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области". Оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, в соответствии с действующим законодательством и установленным порядком, процедура принятия не нарушена.
Представитель Брянской городской администрации Ивкин И.Н., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения заявленных административных исковых требований, указал, что оспариваемое Положение соответствует требованиям федерального и областного законодательства. Расходные обязательства по пенсионному обеспечению лиц, замещающих муниципальные должности города Брянска осуществляются за счет собственных доходов бюджета города Брянска. Доказательств выплаты указанных пенсий за счет дотаций из областного бюджета административным истцом не представлено.
Представители Финансового управления Брянской городской администрации Романов Б.С. и Баранова Г.А., действующие по доверенности, возражали против удовлетворения предъявленных административных исковых требований, пояснили, что финансирование статьи расходов на выплату пенсий лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска осуществляется за счет средств бюджета города Брянска.
В судебном заседании представители Контрольно-счетной палаты города Брянска Куцанова Е.В. и Ефремова И.А., действующие по доверенности, пояснили, что согласно нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы на выплату пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска не связаны с дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Другие межбюджетные трансферты из областного бюджета (субсидии, субвенции) носят целевой характер. Контроль за законностью использования денежных средств местного бюджета осуществляют контрольно-счетные органы муниципального образования, которые с 2007г. проводили проверку соблюдения статей 32 и 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при этом нарушений выявлено не было.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001г. N173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данной нормой субъектам Российской Федерации предписывается осуществление правового регулирования в указанной выше сфере, при этом установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления относится непосредственно к компетенции органа местного самоуправления.
Согласно подпункту 10 части 1 статьи 2 Закона Брянской области от 12 августа 2008г. №69-3 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области», уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться пенсионное обеспечение.
Статьей 15 Закона Брянской области от 12 августа 2008г. N 69-З
для данной категории лиц предусмотрено право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", муниципальную пенсию за выслугу лет, условия, порядок назначения и выплаты которых устанавливаются муниципальным правовым актом в соответствии с уставом муниципального образования (в редакции Закона Брянской области от 07 июня2012г. N 26-З).
Согласно пункту 8 статьи 33 Устава города Брянска при осуществлении полномочий депутата городского Совета народных депутатов, Главы города Брянска для данной категории лиц гарантируется пенсионное обеспечение.
Таким образом, Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска», которым установлены условия, порядок назначения и выплаты муниципальной пенсии за выслугу лет (ежемесячной доплаты к государственной пенсии) лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска, принято полномочным органом в пределах своей компетенции.
Как следует из части 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ предусмотрено, что формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьями 7, 8, 9, 65, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 Бюджетного кодекса РФ).
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса РФ).
Федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации нормотворческими полномочиями по предоставлению дополнительных гарантий для осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, одновременно определил объемы и границы их осуществления, в связи с чем право органа местного самоуправления на установление самостоятельного правового регулирования по предоставлению гарантий дополнительного пенсионного обеспечения лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска, не является безусловным.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5апреля 2013г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", указано, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органом местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджета субъекта – Брянской области.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством возможность реализации органом местного самоуправления дискреционных полномочий по установлению дополнительных материальных гарантий, в том числе, по пенсионному обеспечению лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска, напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения муниципальным образованием своих расходных обязательств, и от объективных показателей социально-экономического положения данного муниципального образования.
Как усматривается из материалов дела, муниципальное образование «город Брянск», начиная с 2009 г. ежегодно получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта - Брянской области, который, в свою очередь, также является дотационным.
Данные обстоятельства административным ответчиком не оспариваются.
При этом материалами дела подтверждено, что расходы бюджета города Брянска, связанные с выплатой лицам, ранее замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления города Брянска пенсий на основании оспариваемого Положения, являются значительными.
Кроме того, как усматривается из материалов дела, фактически нормами оспариваемого нормативного правового акта, в отсутствие достаточных собственных средств в бюджете муниципального образования, для лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска, предусмотрена возможность установления дополнительного пенсионного обеспечения в повышенном размере, в связи с включением в объем денежного содержания, из которого производится расчет пенсии, особых надбавок и стимулирующих выплат.
Суд считает, что при наличии дотационного бюджета, установление представительным органом местного самоуправления муниципального образования «город Брянск», таких дополнительных гарантий для указанной категории лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.
Доводы представителя Брянского городского Совета народных депутатов о том, что соответствующая гарантия - муниципальная пенсия за выслугу лет установлена Законом Брянской области № 69-3, а не оспариваемым актом, являются необоснованными и не могут быть приняты во внимание, поскольку законом субъекта предусмотрены общие нормы о гарантиях указанной категории лиц, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установление таковых гарантий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Также суд не может принять во внимание утверждения административного ответчика о том, что финансирование расходов на выплату пенсий лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска осуществляется исключительно за счет средств бюджета города Брянска, поскольку это невозможно проверить в условиях дотационного бюджета.
В соответствии с действующим федеральным законодательством установление повышенных дополнительных гарантий по пенсионному обеспечению лицам, замещавшим муниципальные должности города Брянска, возможно только в случае, если бюджет муниципального образования не является дефицитным.
Доводы административного ответчика о соответствии оспариваемого Положения нормам Закона Брянской области от 28 декабря 2005г. N102-З «О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области» также не могут быть приняты во внимание. Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 2декабря 2015г. N83-АПГ15-15 отменено решение Брянского областного суда от 11 сентября 2015г., с вынесением нового решения, которым заявление прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия Закона Брянской области от 28 декабря 2005г. N102-З "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области" удовлетворено в части. Закон Брянской области от 28 декабря 2005г. N102-З "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области" признан недействующим с момента вступления решения суда в силу. Судебная коллегия по административным делам, принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности Брянской области, низкие показатели уровня социальной защищенности населения, пришла к выводу о том, что установление оспариваемыми нормами дополнительных материальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Брянской области, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям приведенного федерального законодательства.
При таких обстоятельствах, на основе анализа федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о противоречии Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» (в редакции Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 августа 2014г.), вышеуказанным нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Судом установлено, что оспариваемое «Положение о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» применялось длительное время, в соответствии с ним были реализованы права граждан. Указанные обстоятельства согласно разъяснениям, содержащимся в п.28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», являются основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим со дня вступления решения в законную силу.
Суд приходит к выводу, что Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
С учетом требований статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязывает Брянский городской Совет народных депутатов опубликовать сообщение о решении суда в муниципальной газете «Брянск» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» удовлетворить.
Признать Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 2007г. N644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска» (в редакции Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 августа 2014г.) противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда Е.В. Стоян
