Дело № 3а-23 /2018
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Брянск 21 марта 2018 года
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Бобылевой Л.Н.
при секретаре Денисовой К.А.
с участием прокурора Дзех К.А.
административного истца Миненко Т.П., представителя административного ответчика, заинтересованных лиц Исаева С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Миненко ТП о признании недействующим решения Совета народных депутатов пгт Климово третьего созыва от 03 февраля 2017 года № 3-177 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области»,
УСТАНОВИЛ:
03 февраля 2017 года Советом народных депутатов пгт Климово третьего созыва принято решение № 3-177 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области» (далее –Решение).
Указанное решение опубликовано в информационном бюллетене Совета народных депутатов пгт Климово № 9 (75) от 06 февраля 2017 года.
П. 2 данного решения на администрацию Климовского района возложена обязанность произвести перерасчет ранее назначенных пенсий за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области в соответствии с настоящим Положением с момента вступления в силу настоящего Решения.
П. 3 признано утратившим силу решение Совета народных депутатов пгт Климово от 24 апреля 2009 года №1-40 «Об утверждении Положения «Об условиях, порядке назначении и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии (муниципальной пенсии за выслугу лет) главе муниципального образования пгт Климово, депутату Совета народных депутатов пгт Климово, члену выборного органа местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе».
Приложение к решению Совета народных депутатов пгт Климово содержит «Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области» (далее – Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет, Положение).
Указанное Положение содержит понятие пенсии за выслугу лет - ежемесячная денежная выплата, право на получение которой устанавливается лицам, имеющим право на страховую пенсию по старости (инвалидности), назначенную в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо пенсию, досрочно назначенную в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» или в соответствии с Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», замещавшим выборные муниципальные должности и получавшим денежное содержание за счет средств бюджета городского поселения пгт Климово (п. 2); устанавливает условия назначения пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, при осуществлении полномочий на постоянной основе: в случае замещения выборной муниципальной должности менее одного срока полномочий (но не менее 3 лет) в размере 45 процентов среднемесячного заработка за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях»; за каждый полный год свыше трех лет размер пенсии за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного заработка, но общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии не может превышать 75 процентов среднемесячного заработка лица, замещавшего выборные муниципальные должности (п. 3); определение размеров пенсии - размер пенсии исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев по занимаемой выборной муниципальной должности, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию, предусмотренную Федеральным законом «О страховых пенсиях». Размер среднемесячного заработка, исходя из которого лицу, замещавшему выборную муниципальную должность исчисляется пенсия, не может превышать 0,8 денежного содержания, установленного лицу, замещавшему выборную муниципальную должность в соответствующем периоде либо сохраненного в соответствующем периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации. Размер пенсии не может быть ниже 3 204 рубля (п.п. 4-7); порядок назначения, приостановления, возобновления, прекращения и перерасчета пенсии (п.п. 8-20), закрепляет положение о финансировании расходов, связанных с выплатой пенсии (п. 21), и формы необходимых для назначения и выплаты пенсии документов (формы 1-10).
Миненко Т.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Совета народных депутатов пгт Климово третьего созыва от 03 февраля 2017 года № 3-177, ссылаясь на то, что на основании распоряжения Климовского поселкового Совета народных депутатов второго созыва от 21 января 2005 года № 8-р она являлась получателем ежемесячной доплаты к государственной пенсии, составляющей суммарно с учетом государственной пенсии 55 % ежемесячного денежного содержания. Однако, с февраля 2017 года стала получать доплату к пенсии в меньшем размере, что нарушает ее права. Полагает, что оспариваемое решение Совета народных депутатов пгт Климово не соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: п. 12 ч. 1 ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 15 Закона Брянской области от 12 августа 2008 года № 69-3 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области», которыми выборным должностным лицам органа местного самоуправления гарантировано пенсионное обеспечение за выслугу лет. При этом федеральный законодатель, относя пенсионное обеспечение за выслугу лет к числу специальных гарантий, не связывает его исполнение с таким условием, как отсутствие у муниципального образования необходимых собственных денежных средств для выплаты муниципальным служащим указанной надбавки к пенсии. Расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Полагает, что при таком положении у Совета народных депутатов пгт Климово не было правовых оснований для отмены ранее действующего Положения.
По указанным основаниям, с учетом уточненных требований, просит признать недействующим с момента принятия решение Совета народных депутатов пгт Климово третьего созыва от 03 февраля 2017 года № 3-177 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области».
В судебном заседании Миненко Т.П. поддержала заявленное требование по основаниям изложенным в иске, пояснив, что оспаривает Решение в целом, поскольку была нарушена процедура принятия нормативного правового акта. Проект Положения помимо рассмотрения на заседании комитета по законодательству и правовому регулированию, подлежал рассмотрению также социальным и бюджетным комитетами. В нарушение требований Регламента работы Совета народных депутатов пгт Климово, депутаты и население не были извещены о повестке дня очередного заседания Совета, депутатам не был представлен проект Положения не позднее чем за семь дней до дня заседания Совета. Повестка дня Малым Советом не была сформирована и не обнародована. Указанные нарушения ограничили ее права на участие в заседании Совета и обсуждении проекта Положения. Кроме того, принятое Решение не введено в действие, поскольку опубликовано только в информационном бюллетене, а не в газете «Авангард», являющейся средством массовой информации. Полагает, что оснований для отмены ранее действующего Положения, соответствующего требованиям законодательства, и принятия нового Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет при отсутствии изменений Федерального законодательства не имелось. Положение в части установления размера пенсии 45 % среднемесячного заработка (п. 3), определения размера среднемесячного заработка, который не должен превышать 0,8 денежного содержания, установленного лицу, замещавшему выборную муниципальную должность в соответствующем периоде (п. 4), определения минимального размера пенсии (п. 5), а также п. 19 об индексации размера пенсии на уровень инфляции при условии включения необходимых средств в бюджет городского поселения на соответствующий год, о перерасчете пенсии (уменьшении или увеличении) не соответствуют требованиям Федеральных законов от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях», от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», которыми гарантированы выплаты пенсии муниципальным служащим, Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим возможность надлежащего бюджетного регулирования расходных обязательств муниципального образования, а также общим принципам принятия законодательных актов и недопустимости приданию закону обратной силы.
Представители административного истца Репин С.В., Якуткина Л.П. надлежаще уведомлены о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, не сообщив об уважительности причин неявки, ходатайств об отложении рассмотрения дела не представили. В соответствии со ст. 150, 152, ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также с учетом позиции административного истца, дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.
Представитель административного ответчика Совета народных депутатов пгт Климово Исаев А.С. возражал против заявленных требований, мотивируя тем, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий Совета, с соблюдением установленного порядка и в соответствии с требованиями правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Поскольку правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения лицу, осуществляющему полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органа местного самоуправления, то муниципальное образование вправе изменять порядок и условия выплаты такой пенсии. Оспариваемое решение обеспечивает единый подход к реализации пенсионных прав, как муниципальных служащих, так и выборных должностных лиц, но при этом с учетом статуса выборных должностных лиц определен срок замещения должности, а это не менее трех лет, при котором возникает право на назначение пенсии, тогда как муниципальным служащим требуется не менее пятнадцать лет стажа.
Исаев А.С., представляя также интересы привлеченных к участию в рассмотрении дела заинтересованных лиц администрации Климовского района, финансового отдела администрации Климовского района, просит в иске отказать, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято с учетом финансово-экономических возможностей бюджета городского поселения, которые не позволяют в полной мере реализовать обязательства по пенсионному обеспечению за счет собственных средств.
Выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами «ж» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 5.1 ст. 40 указанного Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Законом Брянской области от 12 августа 2008 года № 69-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области» предусмотрено, что уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться пенсионное обеспечение (п. 10 ч. 1 ст. 2).
Муниципальное образование «пгт Климово» наделено статусом городского поселения в соответствии с Законом Брянской области от 28 декабря 2007 года № 177-З «О преобразовании муниципального образования городской округ пгт Климово».
Согласно пп. 10 п. 1 ст. 39 Устава городского поселения пгт Климово депутату Совета народных депутатов пгт Климово, главе муниципального образования пгт Климово, члену выборного органа местного самоуправления пгт Климово за счет средств бюджета муниципального образования пгт Климово гарантируется пенсионное обеспечение, в том числе, доплата к государственной пенсии - муниципальная доплата за выслугу лет.
В соответствии с п.п. 4, 5 ст. 8 Устава городского поселения пгт Климово органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета городского поселения (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального Закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае принятия Советом народных депутатов пгт Климово решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
По вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты. Совет народных депутатов пгт Климово по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, Уставом городского поселения, принимает решения, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории городского поселения (п. 1, 5 ст. 44 Устава).
В соответствии со ст. 8 Регламента Совета народных депутатов пгт Климово, утвержденного решением Совета народных депутатов пгт. Климово третьего созыва от 05 октября 2015 года № 3-8, Совет принимает правовые акты в форме решений.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования либо в районной газете, либо в информационном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования городского поселения (п. 5 ст. 45 Устава городского поседения пгт Климово в редакции, действующей на момент принятия решения).
С учетом изложенного решение Совета народных депутатов пгт Климово третьего созыва от 03 февраля 2017 года № 3-177 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области», принято уполномоченным органом в пределах его компетенции и вступило в силу.
Доводы административного истца о нарушении процедуры принятия указанного Решения суд находит несостоятельными по следующим основаниям.
Согласно ст. 23 Регламента работы Совета народных депутатов пгт Климово предварительная повестка дня очередных заседаний Совета пгт Климово формируется Малым Советом на основе предложений депутатов, постоянных комитетов и доводится до сведения депутатов и общественности не позднее 7 дней до начала заседания Совета пгт Климово. Окончательно повестка дня с указанием докладчиков, содокладчиков и порядок рассмотрения вопросов формируется и утверждается на заседании Совета пгт Климово (п. 1). Предложения и замечания по повестке дня и порядку работы Совета непосредственно на заседании депутатами излагаются в выступлениях (п. 2). На заседание Совета пгт Климово вносятся вопросы, которые предварительно рассмотрены в соответствующих постоянных комитетах и подготовлены для рассмотрения на заседании Совета пгт Климово (п. 3).
Как следует из материалов дела проект оспариваемого решения был внесен 02 февраля 2017 года в адрес главы пгт Климово для рассмотрения на очередной сессии Совета народных депутатов (т. 2 л.д. 100).
02 и 03 февраля 2017 года состоялись заседания постоянного комитета по законодательству и правовому регулированию Совета народных депутатов пгт Климово с участием приглашенных членов комитета по социальным вопросам, комитета по бюджету и налогам. По результатам обсуждения принято решение о вынесении данного вопроса на рассмотрение очередного заседания Совета народных депутатов пгт Климово с рекомендацией об утверждении Положения, что согласуется с положениями п. «б» ст. 39 Регламента, а также ч. 3 ст. 43 Регламента, согласно которой заседания постоянных комитетов могут проводиться в перерывах во время заседаний Совета пгт Климово и в период между заседаниями Совета пгт Климово (т. 1 л.д. 133-137).
Согласно протоколу № 11 заседания Совета народных депутатов пгт Климово от 03 февраля 2017 года по данным регистрации на заседании присутствовало 16 депутатов, которые единогласно голосовали за повестку дня, 11 вопросом которой являлось утверждение Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет. За утверждение данного Положения проголосовали 15 депутатов, 1 воздержался (т. 2 л.д. 126-135).
П. 1 ст. 45 Устава муниципального образования установлено, что Решения Совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского поселения (нормативные правовые акты), принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета, если иное не установлено Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Совет народных депутатов пгт Климово состоит из 20 депутатов, (ч. 1 ст. 24 Устава), соответственно оспариваемое решение было принято большинством голосов.
Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в п. 19 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (ст. 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями).
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что существенные положения Федерального закона и Устава муниципального образования пгт Климово при принятии оспариваемого решения были соблюдены, а допущенные нарушения основанием для удовлетворения административного искового требований с учетом конкретных обстоятельств дела сами по себе являться не могут.
Доводы административного истца о нарушении правил опубликования Решения также подлежат отклонению, поскольку согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 21 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в соответствии с уставом муниципального образования. Целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.
Как следует из материалов дела Решение с приложением было опубликовано в Информационном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования городского поселения пгт Климово, который согласно Уставу городского поседения является официальным периодическим изданием. Кроме того Решение опубликовано на официальном портале муниципального образования 06 февраля 2017 года.
При этом в судебном заседании установлено, что получателями надбавки к пенсии за выслугу лет по ранее действующему Положению являются четыре человека, в том числе Миненко Т.П., в связи с чем суд находит, что указанный способ публикации позволял обеспечить лицам, чьи права и свободы затрагивает оспариваемое Решение возможность ознакомиться с его содержанием.
Из материалов дела следует, что распоряжением Климовского поселкового Совета народных депутатов от 21 января 2005 года № 8-р Миненко Т.П., замещавшей муниципальную должность - заместителя председателя Климовского поселкового Совета народных депутатов в Климовском поселковом Совете народных депутатов, с 24 декабря 2004 года была установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии, составляющая суммарно с учетом государственной пенсии 55 % ежемесячного денежного содержания. ( т.1 л.д. 22)
Администрацией Климовского района на основании п. 2 решения Совета народных депутатов от 03 февраля 2017 года № 3-177 произведен перерасчет ранее назначенной пенсии Миненко Т.П. в соответствии с принятым Положением, что привело к уменьшению размера ее пенсии с 6 158, 89 рублей до 3 627, 38 рублей. ( т.1 л.д. 25, т.2 л.д. 101)
Проверяя доводы административного истца о несоответствии Положения законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В силу п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ч. 1 ст. 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (ч. 2 ст. 39 ).
В Федеральном законе от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 11). Согласно п. 5 ч. 1 ст. 23 муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.
Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств (Постановление от 16 июля 2007 года № 12-П; Определения от 08 февраля 2001 года № 45-О, от 10 октября 2013 года № 1591-О и др.).
Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.
Муниципальная служба в силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
Таким образом, муниципальные служащие обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и способствуют выполнению обязанностей выборных должностных лиц, лиц, замещающих муниципальные должности, то есть выполняют единые вопросы местного самоуправления.
Соответственно социальные гарантии, к которым относится право на дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет, предусмотренные для муниципальных служащих, подлежат предоставлению и лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании.
Ст. 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (ч. 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (ч. 2).
Таким образом, федеральный законодатель в общем виде определил границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.
Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 1591-О следует, что законоположение, содержащееся в ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и находящееся в системном единстве с п. 6 ст. 5 этого же Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
В соответствии с п.п. 2, 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», и выплачивается одновременно с ней.
Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок ее назначения государственным гражданским служащим Брянской области установлен Положением о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности государственной службы Брянской области, должности государственной гражданской службы Брянской области (приложение 7 к Закону Брянской области от 16 июня 2005 года № 46-З «О государственной гражданской службе Брянской области»), в которое Законами Брянской области от 01 апреля 2016 года № 14-З, 29 декабря 2016 года № 114-З внесены изменения, согласно которым пенсия за выслугу лет указанным лицам назначается в размере 45 процентов среднемесячного заработка лица, замещавшего должность государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях».
За каждый полный год стажа государственной гражданской службы свыше установленного согласно приложению 10 к настоящему Закону пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного заработка лица, замещавшего должность государственной службы. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии не может превышать 75 процентов среднемесячного заработка лица, замещавшего должность государственной службы (п. 2).
Размер пенсии за выслугу лет государственным служащим исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев государственной службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию, предусмотренную Федеральным законом «О страховых пенсиях» (дававшего право на трудовую пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации») (п. 3). Размер пенсии не может быть ниже 3 204 рублей (п. 6).
Аналогичные нормы содержатся в Положении, утвержденном решением Совета народных депутатов пгт Климово от 03 февраля 2017 года № 3-177.
При указанных обстоятельствах, а также учитывая, что на федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (п. 5 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой (страховой) пенсии названной категории лиц, суд находит необоснованными доводы административного истца о несоответствии Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы Миненко Т.П. о нарушении принятым Положением гарантий пенсионного обеспечения в связи с уменьшением размера пенсии и недопустимости его применения к получателям ранее назначенных пенсий суд также находит несостоятельными по следующим основаниям.
Из системного толкования ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», п. 3.1 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», ст. 32 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» во взаимосвязи с нормами абз. 1 ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 10 октября 2013 года № 1591-О, учитывая взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы (ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в ст. 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил общие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, в том числе относительно определения размера государственной пенсии муниципального служащего (ч. 2), исходя из того, что при разрешении данного вопроса органы местного самоуправления не могут действовать произвольно. Однако это не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет в конкретном размере, поскольку в силу положений статей 130 (часть 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Таким образом, само по себе изменение органом местного самоуправления с учетом бюджетных возможностей муниципального образования правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как ухудшающее положение административного истца и нарушающим право на пенсионное обеспечение.
При проверке доводов административного истца об отсутствии оснований для принятия Положения и снижения размера пенсий по выслуге лет исходя из финансово - экономического положения городского поседения, а также возможности обеспечения таких расходных обязательств за счет средств бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации, судом установлено, что бюджет муниципального образования является дефицитным.
Так из основных характеристик бюджета городского поседения пгт Климово на 2017 год следует, что прогнозируемый дефицит бюджета составлял 1 748 997 рублей, расходы на ежемесячные доплаты к пенсии муниципальным служащим составляли 870 378 рублей. В 2018 году муниципальная надбавка к пенсии утверждена в сумме 735 400 рублей (том 1 л.д. 89-92).
Согласно приложению № 1 к решению Совета народных депутатов пгт Климово от 28 декабря 2017 года № 3-245 «О внесении изменений в Решение Совета народных депутатов пгт Климово от 28 декабря 2016 года № 3-160 «О бюджете городского поседения пгт Климово на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» бюджету городского поселения предоставлена дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в размере 5 267 674 рублей для погашения кредиторской задолженности (т. 2 л.д. 112-117).
Указанные обстоятельства, по мнению суда, свидетельствуют о низком уровне бюджетной обеспеченности муниципального образования.
Согласно ч. 9 ст. 34 и ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение принципа самостоятельности бюджета гарантируется недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации)
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования.
Ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, в таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.
При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 10 октября 2013 года № 1591-О, обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, распространяется и на случаи, связанные с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение установленных субъектом Российской Федерации требований к минимальному размеру пенсии муниципального служащего за выслугу лет. Следовательно, при недостаточности у муниципальных образований собственных источников финансирования финансовая обеспеченность таких расходных полномочий должна быть гарантирована на основе институтов межбюджетных отношений - за счет средств бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации.
С учетом изложенного доводы административного истца о том, что исполнение расходных обязательств по пенсионному обеспечению лиц, замещающих муниципальную службу, гарантировано на основе институтов межбюджетных отношений, суд находит несостоятельными, поскольку финансирование расходов, связанных с выплатой пенсии и ее доставкой, осуществляется за счет средств бюджета городского поседения пгт Климово (п. 21 Положения), каких-либо законов в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих не принималось, и размер пенсии, выплачиваемой Миненко Т.П. превышает минимальный размер пенсии муниципального служащего.
Доводы административного истца о незаконности оспариваемого решения Совета народных депутатов в связи с отсутствием оснований для отмены ранее действующего Решения суд находит несостоятельными, поскольку органы местного самоуправления вправе вводить или изменять порядок и условия выплаты муниципальной пенсии за счет собственных средств.
Отменив ранее принятое решение, представительный орган местного самоуправления пгт Климово, принял новое Решение, которым установлено новое правовое регулирование, что согласуется с разъяснениями, содержащимися в п. 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», о том, что необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.
Доводы Миненко Т.П. о том, что оспариваемые условия Положения, касающиеся размера пенсии, не подлежат распространению на правоотношения, возникшие между сторонами до введения в действие Положения не основаны на законе.
Исходя из положений п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 2 и ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт не может быть отнесен к актам гражданского законодательства, поскольку регулирует правоотношения, возникшие в сфере государственно - правого регулирования, которые носят публичные характер, в то время как гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений.
Более того, правоотношения по выплате пенсии за выслугу лет носят длящийся характер, порядок расчета получаемой истцом пенсии изменен на будущее время после издания органом местного самоуправления правового акта, направленного на обеспечение равенства муниципальных служащих данного муниципального образования.
С учетом изложенного доводы Миненко Т.П. о том, что ее размер пенсии по выслуге лет не может быть ниже ранее установленного, нельзя признать правильными.
В силу п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска Миненко Т.П.
Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административного искового заявления Миненко ТП о признании недействующим с момента принятия решения Совета народных депутатов пгт Климово третьего созыва от 03 февраля 2017 года № 3-177 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы пгт Климово, выборного должностного лица городского поселения пгт Климово, депутата Совета народных депутатов пгт Климово, члена выборного органа местного самоуправления городского поселения пгт Климово Брянской области» - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Брянский областной суд в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.
Судья Брянского областного суда Л.Н. Бобылева
