№
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Брянск 20 апреля 2016 г.
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Стоян Е. В.
с участием прокурора Бойкачевой О.А.
при секретаре Сонькиной М.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301,
У С Т А Н О В И Л:
Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301 принято Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, которым установлены основания возникновения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет лиц, замещавших на постоянной основе выборные должности Суражского муниципального района, а также порядок ее назначения и выплаты (далее Положение).
Первоначальный текст документа опубликован в информационно-аналитическом бюллетене Муниципальный вестник Суражского района №1 от 6 февраля 2013года, являющимся официальным источником опубликования муниципальных правовых актов Суражского района Брянской области.
В настоящее время оспариваемое Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области действует в редакции Решения Суражского районного Совета народных депутатов от 27 марта 2013года N331, которое опубликовано в установленном порядке в информационно-аналитическом бюллетене Муниципальный вестник Суражского района №3 от 10 апреля 2013года.
В соответствии с пунктом 3 Положения право на пенсионное обеспечение за выслугу лет имеют лица, которые на 1 июня 1997года и позднее замещавшие на постоянной основе выборные должности, предусмотренные Уставом Суражского муниципального района Брянской области и получавшие денежное содержание за счет средств бюджета Суражского муниципального района (глава района, заместитель главы района, председатель представительного органа, заместитель председатель представительного органа).
Пенсия назначается лицам, замещавшим на постоянной основе выборные должности Суражского муниципального района Брянской области до трех лет, при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет, а также замещавшие на постоянной основе выборные должности Суражского муниципального района Брянской области свыше трех лет (без предъявления требований к стажу муниципальной службы), имеющие право на трудовую пенсию по старости при увольнении с выборной должности Суражского муниципального района Брянской области.
Согласно пункту 5 Положения лицам, замещавшим выборные должности Суражского муниципального района Брянской области и имеющим право на пенсионное обеспечение за выслугу лет в соответствии с частью первой пункта 3 настоящего Положения, назначается пенсионное обеспечение за выслугу лет в размере 45 процентов от их среднемесячного заработка за вычетом базовой и страховой частей трудовой песни по старости (инвалидности). При наличии у лица, замещавшего выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, стажа государственной службы более 15 лет за каждый полный год свыше 15 лет пенсионное обеспечение за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного заработка. При этом размер пенсионного обеспечения за выслугу лет не может превышать 65 процентов от среднемесячного заработка лица, замещавшего выборную должность Суражского муниципального района Брянской области.
Пунктом 15 оспариваемого Положения установлено, что финансирование пенсионного обеспечения за выслугу лет производится за счет средств районного бюджета в необходимом размере. Средства на выплату пенсионного обеспечения за выслугу лет перечисляются из бюджета Суражского муниципального района ежемесячно в количестве месячной потребности.
Прокурор Брянской области обратился с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, поскольку установление дополнительных материальных гарантий в части пенсионного обеспечения лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, так как муниципальное образование Суражский муниципальный район на протяжении последних лет ежегодно получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Брянской области. Оспариваемый нормативный правовой акт противоречит требованиям статей 7,8,31,33,65,85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим соблюдение самостоятельности и сбалансированности бюджета, пункту 9 статьи 34 Федерального закона N131-ФЗ от 06 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В судебном заседании административный истец прокурор Бойкачева О.А., заявленные требования поддержала по изложенным основаниям, просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301.
Представитель Суражского Совета народных депутатов, Администрации Суражского района Брянской области, Финансового отдела администрации Суражского района Зайцев М.С., действующий на основании доверенностей, возражая против удовлетворения заявленных требований, пояснил, что оспариваемое Положение принято в соответствии с требованиями действующего законодательства на основании Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Закона Брянской области от 12 августа 2008г. №69-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области»; Устава Суражского района Брянской области. Оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, в соответствии с действующим законодательством и установленным порядком, процедура принятия не нарушена. Расходные обязательства по пенсионному обеспечению лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области осуществляются за счет собственных средств бюджета муниципального образования. Доказательств выплаты указанных пенсий за счет дотаций из областного бюджета административным истцом не представлено.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001г. N173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Федеральный закон от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 6).
Частью 5.1 статьи 40 указанного Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данной нормой субъектам Российской Федерации предписывается осуществление правового регулирования в указанной выше сфере, при этом установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления относится непосредственно к компетенции органа местного самоуправления.
Согласно подпункту 10 части 1 статьи 2 Закона Брянской области от 12 августа 2008г. №69-3 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области» уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться пенсионное обеспечение.
Статьей 15 указанного Закона Брянской области от 12 августа 2008г. N 69-З для данной категории лиц предусмотрено право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", муниципальную пенсию за выслугу лет, условия, порядок назначения и выплаты которых устанавливаются муниципальным правовым актом в соответствии с уставом муниципального образования (в редакции Закона Брянской области от 07 июня2012г. N 26-З).
Суражский район Брянской области наделен статусом муниципального района Законом Брянской области от 9 марта 2005года №3-3 «О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области».
Согласно пункту 1 статьи 22 Устава Суражского района Брянской области представительным органом Суражского района, является Суражский районный Совет народных депуктатов, который состоит из 25 депутатов, избираемых населением Суражского района на муниципальных выборах.
Согласно статье 35 Устава Суражского района Брянской области Главе Суражского района, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета гарантируется пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, устанавливаемых муниципальным правовым актом.
Муниципальные правовые акты Суражского района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Муниципальные правовые акты Суражского района публикуются, обнародуются в СМИ и иных источниках информации. Наименование, условия и порядок опубликования правовых актов устанавливается представительным органом Суражского района (статья 8 Устава).
Таким образом, Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденное Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301 принято полномочным органом в пределах своей компетенции и опубликовано в установленном порядке.
Как следует из части 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 указанного Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ предусмотрено, что формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьями 7, 8, 9, 65, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 Бюджетного кодекса РФ).
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса РФ).
Федеральный законодатель, наделяя муниципальные образования нормотворческими полномочиями по предоставлению дополнительных гарантий для осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, одновременно определил объемы и границы их осуществления, в связи с чем, право органа местного самоуправления на установление самостоятельного правового регулирования по предоставлению гарантий дополнительного пенсионного обеспечения лицам, замещавшим выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, не является безусловным.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5апреля 2013г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", указано, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органом местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджета субъекта – Брянской области.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством возможность реализации органом местного самоуправления дискреционных полномочий по установлению дополнительных материальных гарантий, в том числе, по пенсионному обеспечению лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения муниципальным образованием своих расходных обязательств, и от объективных показателей социально-экономического положения данного муниципального образования.
Как усматривается из материалов дела, муниципальное образование Суражский муниципальный район ежегодно получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта - Брянской области. Помимо дотаций, существенную долю доходной части бюджета составляют субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств муниципального образования Суражский муниципальный район, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.
Данные обстоятельства административным ответчиком не оспариваются.
Согласно Решению Суражского районного Совета народных депутатов №341 от 26 апреля 2013 года «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Суражского муниципального района за 2012 год» в бюджет Суражского района поступило в 2012 году финансовых средств в объеме 315 102,6 тыс.руб., расходы составили 313 754,6тыс.руб., собственные доходы составили 100 240,0 тыс.руб.; безвозмездные поступления – 214 862,3 тыс.руб., из них: дотации – 25 014,5 тыс.руб., дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности-2 941,0руб., дотации на поддержку мер по сбалансированности бюджетов – 22 073,5руб., субсидии – 38 672,3 тыс.руб.
Решением Суражского районного Совета народных депутатов №414 от 20 июня 2014 года утвержден отчет об исполнении бюджета Суражского муниципального района за 2013 год. Доходы составили 367 892 541,95руб., из них безвозмездных поступлений в размере 258 566 229,78руб. в том числе: дотации 44 606 000,0руб., дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности- 4 016 000,00руб., дотации на поддержку мер по сбалансированности бюджетов – 18 590 000,00руб., субсидии – 27 444 087,70руб.
Из Решения Суражского районного Совета народных депутатов №89 от 24 июня 2015 года «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Суражского муниципального района за 2014 год» следует, что доходы составили 334 679 350,57руб., безвозмездные поступления – 260 983 610,18руб., из них дотации 66 198 977,78руб., дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности – 5 33 000,00руб., дотации на поддержку мер по сбалансированности бюджетов – 60 865 977,78руб., субсидии 16 366 477,60.
Согласно Решению Суражского районного Совета народных депутатов №54 от 26 декабря 2014 «О бюджете Суражского муниципального района на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» общий объем доходов районного бюджета определен в сумме 311 548 430,00руб., общий объем расходов бюджета составляет 318 237 405,00 руб., дефицит районного бюджета – 6 688 975,00руб. Безвозмездные поступления составили 228 778 430,00руб., из них: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 22 450 500,00руб., дотации на сбалансированность бюджетов – 19 484,100,00руб., субвенции – 180 787 116,00руб.
Таким образом, анализ указанных основных характеристик бюджета Суражского муниципального района позволяет сделать вывод о том, что на протяжении длительного времени бюджет данного муниципального образования является дотационным. Ежегодно муниципальное образование получает дотации из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности.
При этом материалами дела подтверждено, что помимо дотаций Суражский муниципальный район получает субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств муниципального образования, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ. Установлено, что указанные субсидии составляют существенную долю доходной части бюджета муниципального образования.
Суд считает, что при наличии дотационного бюджета, установление представительным органом Суражского района, таких дополнительных гарантий для указанной категории лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района лиц, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.
Доводы представителя Суражского районного Совета народных депутатов о том, что соответствующая гарантия, пенсионное обеспечение за выслугу лет, установлена Законом Брянской области № 69-3«О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области», а не оспариваемым актом, являются необоснованными и не могут быть приняты во внимание, поскольку законом субъекта предусмотрены общие нормы о гарантиях указанной категории лиц, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установление таковых гарантий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Также суд не может принять во внимание утверждения административного ответчика о том, что финансирование расходов на выплату пенсий лицам, замещавшим выборные должности осуществляется исключительно за счет средств бюджета Суражского муниципального района. Исполнение бюджета муниципального образования в 2012, 2013, 2014 годах с превышением доходов над расходами не свидетельствует о возможности исполнять свои расходные обязательства за счет собственных средств, поскольку признание муниципального образования дотационным не позволяет ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.
При таких обстоятельствах, на основе анализа федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о противоречии Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012 года N301 вышеуказанным нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Судом установлено, что оспариваемое Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области применялось длительное время, в соответствии с ним были реализованы права граждан. Указанные обстоятельства согласно разъяснениям, содержащимся в п.28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», являются основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим со дня вступления решения в законную силу.
Суд приходит к выводу, что Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301 подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
С учетом требований статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязывает Суражский районный Совет народных депутатов Брянской области опубликовать сообщение о решении суда в информационно-аналитическом бюллетене Муниципальный вестник Суражского района в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301 удовлетворить.
Признать Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших выборные должности Суражского муниципального района Брянской области, утвержденного Решением Суражского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2012года N301 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или в печатном издании, в котором подлежат опубликованию муниципальные правовые акты Суражского районного Совета народных депутатов в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда Е.В. Стоян
