Р Е Ш Е Н И Е по делу № 2а-394/2018
Именем Российской Федерации
20 июня 2018 года г.Бокситогорск
Бокситогорский городской суд Ленинградской области в составе:
председательствующего судьи Пименовой А.Г.,
при секретаре Телешман И.В.,
с участием:
административного истца - представителя администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Королевой О.С.
административного ответчика – представителя Прокуратуры Ленинградской области Яблочкиной Г.А.
рассмотрев административное исковое заявление администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области о признании представления Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ незаконным в части требования о признании должностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района должностями муниципальной службы
У С Т А Н О В И Л:
Администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области обратилась в суд с административным иском о признании представления Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ незаконным в части требования о признании должностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района должностями муниципальной службы.
В обоснование иска указано, что в администрацию Бокситогорского муниципального района Ленинградской области внесено представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № (бланк №) о допущенных нарушениях требований трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции, в части наделения лиц, не являющихся муниципальными служащими, обязанностями по обеспечению исполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования.
Как указано прокурором в названном представлении, на лица, замещающие должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего бухгалтера отдела финансовобухгалтерского учета и контроля комитета социальной защиты населения, инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инспектора комитета экономического развития, ведущего инспектора сектора по сельскому хозяйству комитета экономического развития, ведущего инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, ведущего архитектора сектора по градостроительству администрации Бокситогорского муниципального района, возложены обязанности по исполнению полномочий органов местного самоуправления Бокситогорского муниципального района, а, следовательно, данные должности являются должностями муниципальной службы.
Администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области считает представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № незаконным в части признания муниципальными должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, в виду следующего:
На основании пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления. В соответствие с пунктом 1 статьи 10 названного Федерального закона муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Областной закон Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" в пункте 2 статьи 2 предусматривает, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Ленинградской области, утвержденным названным областным законом.
Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден перечень должностей муниципальной службы в администрации Бокситогорского муниципального района, в котором должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству отсутствуют, следовательно, не являются должностями муниципальной службы.
В тоже время, на основании пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Вышеуказанная норма Федерального закона нашла свое отражение и в пункте 4 статьи 7 областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", в соответствие с которым в штатные расписания органов местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности могут включаться должности, не являющиеся должностями муниципальной службы.
Указанным нормам федерального и областного законодательства корреспондируют и положения статьи 30 Устава Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, в соответствие с которыми в штатном расписании администрации могут быть установлены должности для осуществления технического обеспечения деятельности администрации, не являющиеся должностями муниципальной службы.
Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, в котором присутствуют должности ведущего бухгалтера, бухгалтера, ведущего инспектора, ведущего инженера, инженера, начальника отдела по строительству.
Таким образом, должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района не являются должностями муниципальной службы и относятся к должностям для осуществления технического обеспечения деятельности администрации.
2. В статьях 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечислены вопросы местного значения городского поселения и муниципального района, в статьях 14.1. и 15.1. названного Федерального закона указаны права органов местного самоуправления городского поселения и муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в статье 17 данного Федерального закона указаны полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
На основании статьи 31 Устава Бокситогорского муниципального района Ленинградской области к полномочиям администрации Бокситогорского муниципального района относится:
1) разработка проектов местного бюджета, планов, программ, решений, представляемых главой администрации на рассмотрение совета депутатов;
2) исполнение местного бюджета и представление на утверждение совета депутатов отчета о его исполнении;
3) исполнение решений совета депутатов;
4) содержание и использование находящихся в муниципальной собственности жилых и нежилых помещений, транспорта, учреждений образования, культуры, социальной защиты населения, других муниципальных предприятий и учреждений;
5) управление муниципальной и иной, переданной в управление муниципальному району, собственностью;
6) осуществление муниципального контроля;
7) осуществление отдельных государственных полномочий, переданных администрации федеральными законами и законами Ленинградской области;
8) исполнение полномочий администрации Бокситогорского городского поселения в соответствии с настоящим Уставом и Уставом Бокситогорского городского поселения;
9) осуществление иных полномочий по решению вопросов местного значения, не отнесенных к компетенции совета депутатов, иных органов местного самоуправления муниципального района.
Из анализа вышеприведенных норм Федерального закона, Устава Бокситогорского муниципального района и должностных обязанностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района, указанных в должностных инструкциях, утвержденных главой администрации Бокситогорского муниципального района видно, что данные обязанности никоим образом не вытекают и не перекликаются с вопросами местного значения городского поселения или муниципального района, не являются полномочиями администрации по решению вопросов местного значения, а лишь обладают свойствами технического обеспечения деятельности администрации и, следовательно, указанные должности не могут являться муниципальными должностями.
3.В связи с тем, что должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района не являются муниципальными должностями, на лиц, их замещающих, не могут распространяться квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", областным законом Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", а также постановлением администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 30.01.2017 № 92 " Об утверждении квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы муниципальных служащих в администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области".
Тем не менее, на лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, распространяются квалификационные требования, установленные в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Министерства труда России от ДД.ММ.ГГГГ№.
Более того, на указанных выше лиц не распространяются также права, обязанности (в том числе обязанность по представлению сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей), ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего.
Таким образом, лица, замещающие должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района, по своему правовому статусу не осуществляют публичные функции, состоят в трудовых отношениях, частноправовых по своей природе, и не могут являться муниципальными служащими, в связи с чем истец полагает, что представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № в данной части является незаконным.
На основании изложенного истец просит:
признать представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № незаконным в части требования о признании должностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района должностями муниципальной службы.
Административным ответчиком – заместителем Бокситогорского городского прокурора Яблочкиной Г.А. представлен в суд отзыв на административное исковое заявление, согласно которого просит в удовлетворении иска отказать. В обоснование своей позиции прокурор указывает, что из содержания оспариваемого представления следует, что требование прокурора об отнесении должностей, правовой статус которых установлен оспариваемыми должностными инструкциями к категории муниципальной должности, отсутствует в представлении. Требования прокурора направлены на профилактику возможных коррупционных рисков путем исключения из должностных инструкций трудовых обязанностей, возложение и выполнение которых возможно работниками, замещающими муниципальные должности. Муниципальным правовым актом представительного органа указанные должности отнесены к категории немуниципальной службы и являются должностями по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.
В обоснование своей позиции, прокурором приняты во внимание положения ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответствии с которой - установление квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки предусмотрено для замещения должности муниципальной службы.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимому для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25- ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Оспоренные должностные инструкции устанавливают обязанности работников, осуществляющих функции в сфере строительства, бухгалтерского учета и казначейского исполнения бюджета, а также в сфере финансового контроля, а также по рассмотрению обращений лиц.
Полномочия ОМСУ установлены ст. 17 ФЗ от 06.10.2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положениями ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми к полномочиям органов местного самоуправления относится организация и осуществление муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципального контроля за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также иные полномочия, установленные законами.
Указывает, что статьями 9, 157, 269.2 Бюджетного кодекса РФ установлены полномочия муниципальных образований в бюджетной сфере, в частности статья 9 БК РФ - к бюджетным полномочиям муниципальных образований относит, в т.ч., составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета, статья 157 БК РФ - бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) местных администраций, по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом, ст. 269.2 БК РФ к полномочиям внутреннего муниципального контроля относит контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов бюджетной сферы.
Таким образом, содержащие полномочия по осуществлению контроля бюджетных процедур, кассовое исполнение бюджетов поселений и контроль за соблюдением бюджетного законодательства, содержащиеся в инструкциях бухгалтера отдела бухучета, ведущего инспектора отдела бюджетной политики являются полномочиями органов местного самоуправления обязанности исполнения которых относятся к должности муниципальной службы.
Указывает, что в соответствии с п. 3 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ к полномочиям ОМСУ относится также осуществление закупок для муниципальных нужд.
Таким образом, полномочия по формированию плана, осуществлению ведомственного контроля проведение проверок в сфере закупок, отраженные в должностных инструкциях ведущего бухгалтера отдела бухучета, и ведущего бухгалтера отдела казначейского исполнения бюджета также являются полномочиями органов местного самоуправления обязанности исполнения которых относятся к должности муниципальной службы.
Должностные инструкции инженера, ведущего инженера, главного инженера и начальника отдела строительства по составлению, проверке, корректировке сметной документации, контролю за сроками и качеством выполненных строительных работ, выбору подрядчиков на выполнение проектно-изыскательских работ, ремонтных, строительно-монтажных работ и поставку оборудования, приемке выполненных работ с предъявлением при необходимости соответствующих санкций и иные полномочия в сфере строительства, относятся к категории полномочий ОМСУ по градостроительной деятельности, по исполнению функции выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов строительства (ст. 51, ст. 55 ГрК РФ).
Таким образом, полномочия, отраженные в должностных инструкциях инженера, ведущего инженера, главного инженера и начальника отдела строительства администрации Бокситогорского района также являются полномочиями органов местного самоуправления, обязанности исполнения которых относятся к должности муниципальной службы. В связи с чем, в протестах прокурора поставлен вопрос о приведении должностных инструкций в соответствие с законодательством путем исключения из обязанностей работников, занимающих должности немуниципальной службы полномочий по исполнению полномочий органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах, и с учетом совокупности изложенных выше норм законодательства, прокурор полагает, что указанные выше и установленные должностные обязанности не относятся к категории технического обеспечения и соответственно могут быть установлены для муниципального служащего и не могут быть установлены для лица, не являющегося муниципальным служащим. Соответственно, требования, установленные для данной должности, соответствуют требованиям, установленным для муниципальной должности.
Помимо прочего, п. 38 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения.
В соответствии с ч. ч. 1, 4 ст. 6 Областного закона Ленинградской области от 17.06.2011 № 44-оз «О противодействии коррупции в Ленинградской области» в целях повышения эффективности противодействия коррупции в Ленинградской области органы местного самоуправления Ленинградской области обеспечивают предъявление в установленном законодательством Ленинградской области порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, проведение проверок представленных ими сведений; совершенствование работы кадровых служб органов местного самоуправления Ленинградской области и повышение ответственности должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.
Статьи 8 и 8.1 Федерального закона Российской Федерации от 25.12.2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» обязывают лиц, замещающих должности муниципальной службы представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В нарушение указанных выше норм законодательства о противодействии коррупции, предоставление работнику, не являющемуся муниципальным служащим, полномочий, установленных федеральным законодательством для муниципальной должности, нарушает законодательство Российской Федерации о муниципальной службе и противодействии коррупции, освобождает лиц, осуществляющих предусмотренные должностной инструкцией обязанности, относящиеся к муниципальной должности, от исполнения обязанности соблюдать ограничения, выполнять обязанности и не нарушать запреты, связанные с прохождением муниципальной службы, нарушает принцип равного доступа граждан к муниципальной службе, не позволяет своевременно оценить профессионализм и компетентность муниципальных служащих в решении вопросов местного значения поселения.
Таким образом, возложение на работников, не являющихся муниципальными служащими полномочий муниципальных служащих не препятствует проявлению коррупционных рисков и противоречит п. 38 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения.
Административный истец - представитель администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Королева О.С. заявленные требования поддержала, просила их удовлетворить по основаниям, изложенным в иске.
Административный ответчик – представитель Прокуратуры Ленинградской области Яблочкина Г.А. в судебном заседании просила в удовлетворении иска отказать по основаниям, изложенным в отзыве на исковое заявление.
Административный ответчик – Бокситогорский городской прокурор в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Заинтересованное лицо – представитель совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Исследовав доказательства, представленные суду в письменной форме, выслушав доводы участников процесса, суд приходит к следующему:
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
На основании ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Согласно ст. 42 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления.
В соответствие с пунктом 1 статьи 10 названного Федерального закона № 25-ФЗ муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Ленинградской области, утвержденным названным областным законом.
Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 299 утвержден перечень должностей муниципальной службы в администрации Бокситогорского муниципального района.
На основании пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими, что соответствует также положениям пункта 4 статьи 7 областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", в соответствии с которым в штатные расписания органов местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности могут включаться должности, не являющиеся должностями муниципальной службы.
Статья 30 Устава Бокситогорского муниципального района Ленинградской области также предусматривает, что в штатном расписании администрации могут быть установлены должности для осуществления технического обеспечения деятельности администрации, не являющиеся должностями муниципальной службы.
Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.
Главой администрации Бокситогорского муниципального района были утверждены должностные инструкции, в том числе: ДД.ММ.ГГГГ ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов; ДД.ММ.ГГГГ бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов; ДД.ММ.ГГГГ ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов; ДД.ММ.ГГГГ ведущего инженера отдела по строительству; ДД.ММ.ГГГГ начальника отдела по строительству; ДД.ММ.ГГГГ инженера отдела по строительству.
При этом, в перечне должностей муниципальной службы в администрации Бокситогорского муниципального района, утвержденном Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ отсутствуют должности: ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, что соответствует Реестру должностей муниципальной службы в Ленинградской области, утвержденным вышеназванным областным законом. Таким образом, в силу указанного Решения совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ указанные должности не являются должностями муниципальной службы. Вышеуказанные должности Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ№ включены в перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.
Как установлено судом и не оспаривается сторонами, Бокситогорской городской прокуратурой была проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции, о муниципальной службе.
Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с пунктом 3 статьи 22 настоящего Закона вносит представление об устранении нарушений закона, по которому в соответствии со статьей 24 (пункт 1) указанного Закона должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Поскольку за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц, то представление прокурора, внесенное им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, подлежит оспариванию в порядке, определенном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Как установлено судом, по результатам вышеуказанной проверки Бокситогорским городским прокурором в администрацию Бокситогорского муниципального района Ленинградской области было внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ № № (бланк №) о допущенных нарушениях требований трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции, в части наделения лиц, не являющихся муниципальными служащими, обязанностями по обеспечению исполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования, из которого следует, что на работников администрации, не являющихся муниципальными служащими, в частности: на лица, замещающие должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего бухгалтера отдела финансовобухгалтерского учета и контроля комитета социальной защиты населения, инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инспектора комитета экономического развития, ведущего инспектора сектора по сельскому хозяйству комитета экономического развития, ведущего инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, ведущего архитектора сектора по градостроительству администрации Бокситогорского муниципального района, возложены обязанности по исполнению полномочий органов местного самоуправления Бокситогорского муниципального района, то есть обязанности муниципального служащего, что является нарушением действующего законодательства.
Прокурор потребовал: рассмотреть названное представление в кратчайшие сроки с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения, исключить подобные нарушения законодательства впредь, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных в сложившейся ситуации лиц, копию решения о наказании представить в прокуратуру. Рассмотреть настоящее представление с участием Бокситогорского городского прокурора, уведомив его о дате и времени рассмотрения заблаговременно.
Администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области обратилась в суд с настоящим иском указывая, что считает представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № незаконным в части признания муниципальными должности: ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству.
В силу пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Проанализировав вышеуказанные положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", применительно к возникшим правоотношениям, а также оспариваемое истцом представление, суд приходит к выводу о том, что представление в оспариваемой истцом части соответствует требованиям закона, выдано уполномоченным на то должностным лицом в пределах предоставленных ему законом полномочий и прав истца не нарушает. Рассматривая требования административного истца, суд полагает необходимым отметить, что из буквального толкования оспариваемого представления Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № № следует, что в представлении отсутствует требование, как указывает на то административный истец, о признании должностей: ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, муниципальными должностями. Из содержания оспариваемого представления следует, что требования прокурора направлены на приведение должностных инструкций вышеуказанных должностей в соответствие с требованиями действующего законодательства с учетом того, что муниципальным правовым актом представительного органа указанные должности отнесены к категории не муниципальной службы и являются должностями по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. В частности, в указанном представлении указано, что в ходе проведения проверки должностных инструкций лиц, не являющихся муниципальными служащими администрации Бокситогорского муниципального района, установлено, что на работников, не являющихся муниципальными служащими, по мнению прокурора, возложены обязанности по исполнению полномочий органа местного самоуправления, в частности, предусмотренные: п.3.2.9 должностной инструкции ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета администрации Бокситогорского муниципального района, п.3.6 должностной инструкции бухгалтера отдела учета и казначейского, дополнения бюджета комитета финансов администрации Бокситогорского муниципального района, п.3.2, 3.3, 3.17 должностной инструкции на ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов администрации Бокситогорского муниципального района, п. 3.27 должностной инструкции ведущего бухгалтера отдела - финансово-бухгалтерского учета и контроля комитета, социальной защиты населения администрации Бокситогорского муниципального района. При этом, несмотря на то, что в оспариваемом представлении не указаны конкретные положения должностных инструкций ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, которыми, по мнению прокурора, на данные должности возложены обязанности по исполнению полномочии органа местного самоуправления, судом установлено, и это не оспаривается сторонами, следует из протестов прокурора, предшествующих внесению оспариваемого преставления, что по мнению прокурора, обязанности по исполнению полномочий органа местного самоуправления предусмотрены, также в частности: п. 3.4, 3.11 должностной инструкции ведущего инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района, п. 3.5, 3.12 должностной инструкции начальника отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района, п. 3.1, 3.2, 3.8 должностной инструкции инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района. Таким образом, прокурором не поставлен вопрос о признании вышеуказанных должностей должностями муниципальной службы, а поставлен вопрос о приведении должностных инструкций в оспариваемой прокурором части в соответствие с требованиями действующего законодательства.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.
Таким образом, оспариваемое представление, вынесенное прокурором в адрес главы администрации Бокситогорского муниципального района и содержащее требование о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы истца, в представлении прокурора поставлен вопрос о приведении должностных инструкций в соответствие с требованиями действующего законодательства с учетом того, что муниципальным правовым актом представительного органа поименованные истцом должности отнесены к категории немуниципальной службы и являются должностями по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, а не о признании поименованных истцом должностей муниципальными должностями, а потому оспариваемое представление Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № №, соответствует требованиям закона, в связи с чем административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении административного искового заявления администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области о признании представления Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ незаконным в части требования о признании должностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района должностями муниципальной службы - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ленинградский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи жалобы через Бокситогорский городской суд.
Решение в окончательной форме принято 25 июня 2018 года.
Судья:
