Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
г. Астрахань 22 октября 2020 г.
Астраханский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мухамбеталиевой Н.Х.,
с участием прокурора Петровой О.Н.,
при секретаре Шнейдмиллер Л.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-238/2020 по административному исковому заявлению главы МО «Батаевский сельсовет» ФИО1 о признании частично недействующими отдельный положений Закона Астраханской области № 78/2019-03 от 12 декабря 2019 года «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»,
установил:
12 декабря 2019 года Думой Астраханской области принят Закон Астраханской области № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов». Нормативный правовой акт опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 50 от 15 декабря 2019 года, на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru 13 декабря 2019 года, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 декабря 2019 года.
Административным истцом подано административное исковое заявление, в котором он просит признать подпункты а, б пункта 1 части 1 статьи 8 (об утвержденных объемах и распределении межбюджетных трансфертов: на 2020 год в объеме 514899,6 тыс. рублей; на 2021 в объеме 518065,6 тыс. рублей, на 2022 год в объеме 520996,2 тыс. рублей), пункты 1 и 2 части 1 статьи 10 (об утвержденных объемах дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных (городских округов) Астраханской области: на 2020 год в сумме 302006,3 тыс. рублей; на 2021 год в сумме 314086,5 тыс. рублей), статьи 11 (об утвержденных критериях выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2020, 2021, 2022 годы в размере 1,07; об утвержденных дополнительных нормативах отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов), замещающих вторую часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)), статьи 12 (об утверждении расчетного размера подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рублей на человека), статьи 13 (об утверждении критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рублей на человека), приложения 15, 16, 19, 20 (в отношении вида субвенции, предусмотренной в строке 13), 24, 25 Закона Астраханской области № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» недействующими ввиду несоответствия их нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – статье 28 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
В обоснование административного искового заявления с учетом уточнений к нему глава МО «Батаевский сельсовет» ФИО1 указал, что при определении общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений не использована единая методика расчетов в нарушение п.5.2 Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации), доведенных до руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации письмом Минфина России от 29 ноября 2019 года № 06-04/01/92759, не рассчитан и не использован в расчетах критерий выравнивания финансовых возможностей сельских поселений совместно с критерием выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности бюджетов для определения общего объема дотаций. Таким образом, общий объем дотаций рассчитан не правильно, с нарушением принципа единства бюджетной системы Российской Федерации и ст.29 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Расчет объема субвенций произведен на основании размера подушевой дотации, что привело к снижению доходной части бюджета МО «Батаевский сельсовет» и не позволяет полноценно исполнять обязанности по вопросам местного значения в соответствии со ст. 14 ФЗ № 131 от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Утверждает, что положения закона должны быть разработаны для консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в состав которого должны входить и местные бюджеты.
Представитель Думы Астраханской области ФИО2, представители министерства финансов Астраханской области ФИО3 и ФИО4, заместитель министерства финансов Астраханской области ФИО5, представитель Правительства Астраханской области и администрации Губернатора Астраханской области ФИО6 административные исковые требования не признали, просили в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые положения Закона Астраханской области требованиям федерального законодательства либо иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречат.
Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Петровой О.Н., полагавшей, что в удовлетворении требований административному истцу следует отказать в связи с их необоснованностью, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Статья 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.
Согласно ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Статья 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относит установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации; составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 ст. 187 БК РФ установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение, определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
В силу пп. «а» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Таким образом, порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 15 Устава Астраханской области законодательная власть в Астраханской области осуществляется Думой Астраханской области, которая является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Астраханской области.
В силу п. 2 ст. 27 Устава Астраханской области Правительство Астраханской области разрабатывает и представляет Губернатору Астраханской области для последующего утверждения Думой Астраханской области проект бюджета Астраханской области.
Этапы составления проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период (далее - проект бюджета Астраханской области), а также полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области по составлению проекта бюджета Астраханской области определены Порядком составления проекта бюджета Астраханской области и проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Астраханской области, утвержденным постановлением Правительства Астраханской области от 08.08.2008 № 432-П.
В соответствии с п. 2.1, 2.2 раздела 2 вышеуказанного Порядка министерство финансов Астраханской области организует разработку и составляет проект бюджета Астраханской области, Правительство Астраханской области представляет проект бюджета Астраханской области с документами и материалами, установленными статьей 11 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области», Губернатору Астраханской области для последующего утверждения Думой Астраханской области.
Согласно п. 13 ст. 23 Устава Астраханской области Губернатор Астраханской области представляет на утверждение Думы Астраханской области проект бюджета Астраханской области, представляет отчет об исполнении бюджета Астраханской области.
12 декабря 2019 года Думой Астраханской области принят Закон Астраханской области № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», является нормативным правовым актом, опубликованным в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 50 от 15 декабря 2019 года, на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru 13 декабря 2019 года, а также на официальный интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 декабря 2019 года. Закон принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, опубликован в установленном законном порядке, по форме соответствует требованию действующего законодательства, вступил в силу с 01 января 2020 года и действует по настоящее время.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с распоряжением от 16 октября 2015 года №20-р административный истец ФИО1 является главой муниципального образования «Батаевскийсельсовет». На основании названного распоряжения настоящее административное исковое заявление подано в Астраханский областной суд. 13 сентября 2020 года ФИО1 вновь избран Главой муниципального образования «Батаевский сельсовет» Ахтубинского района Астраханской области.
Исходя из устава муниципального образования «Батаевский сельсовет» глава муниципального образования принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального образования в судебных органах (пункт 8 части 3 статьи 17 Устава).
В соответствии с положениями статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет) (абзац 1 части 1). Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 3).
В соответствии с частью 5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом. По мнению административного истца, оспариваемые нормативные правовые акты противоречат нормам действующего бюджетного законодательства, необоснованно утверждают расчетный размер подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений, приравнивая его к критерию выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений в сумме 897,17 рублей на человека, что приводит к снижению доходной части бюджета муниципального образования «Батаевский сельсовет». Следовательно, глава муниципального образования «Батаевский сельсовет» ФИО1 вправе обратиться в суд с административным иском об оспаривании отдельных положений Закона Астраханской области № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов».
Оспариваемыми статьями Закона Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» утверждены:
- объемы и распределение всех межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов) для муниципальных образований Астраханской области;
- единый критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов), замещающие вторую часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- единый расчетный размер подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений;
- единый критерий выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений.
Суд, анализируя эти нормы на предмет их соответствия нормам действующего законодательства, пришел к выводу о соответствии этих норм действующему федеральному и региональному законодательству и несостоятельности доводов административного истца.
В соответствии со ст. 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:
- единства бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
- сбалансированности бюджета;
- эффективности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- прозрачности (открытости);
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств;
- подведомственности расходов бюджетов;
- единства кассы.
В соответствии со статьей 6 БК РФ под консолидированным бюджетом понимается свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации не установлено, что бюджет субъекта Российской Федерации является консолидированным бюджетом.
Консолидированный бюджет не входит в структуру бюджетной системы РФ, установленную статьей 10 БК. Согласно статьям 14, 15 БК РФ каждый субъект имеет собственный бюджет, и каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
В соответствии со статьей 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации относятся - составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. В БК РФ формулировка «консолидированный бюджет» применяется только в целях подготовки отчетов об исполнении бюджетов.
В силу ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления, устанавливающий, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.
Право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в местные бюджеты, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов установлены статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления закреплен положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), статьёй 14 которого установлено, что составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, отнесены к вопросам местного значения сельского поселения.
Кроме того, статьей 53 Федерального закона № 131-ФЗ, статьей 86 БК РФ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ, исполнение которых осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов.
Статьей 63.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено право субъектов РФ на предоставление местным бюджетам из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в соответствии с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъекта РФ.
В соответствии со ст. 28 абз. 3, 4, ст. ст. 30, 31 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Принцип самостоятельности, закрепленный в ст. 31 БК РФ, означает:
право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений
бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Согласно ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями БК РФ.
Таким образом, финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.
Административный истец указал, что Закон Астраханской области от 5 декабря 2005 г. № 74/2005-03 «О межбюджетных отношениях в Астраханской области» в части установления методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов Астраханской области не соответствует требованиям п.5.2 Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации), доведенных до руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации письмом Минфина России от 29 ноября 2019 года № 06-04/01/92759, и является нарушением равенства бюджетных прав, предусмотренных статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Суд считает, что принцип и методика распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов Астраханской области соответствуют положениям статей 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а в Методических рекомендациях указано, что изложенные в них предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства, что в свою очередь не требует обязательного применения норм Методических рекомендаций (страница 6 (введение) Методических рекомендаций).
Согласно подпункту «б» пункта 5.2 раздела 5 Методических рекомендаций одним из предлагаемых вариантов расчета критерия выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения является:
«б) Исходя из параметров сбалансированности регионального и местных бюджетов:
КВФВ - ДВ / Н,где
ДВ - общий объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) на очередной финансовый год (первый или второй годы планового периода), определяемый исходя из прямой оценки потребности бюджетов соответствующих муниципальных образований в финансовой помощи;
Н - численность постоянного населения муниципальных образований соответствующего типа.
При отсутствии законодательных изменений состава полномочий или доходов бюджетов поселений (внутригородских районов) в представленных выше вариантах расчета критериев выравнивания должно также выполняться условие: КВФВ > КВФВО».
Кроме того, в подпункте «б» пункта 5.2 вышеуказанных Методических рекомендаций описан один из возможных вариантов определения критерия выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, который соответствует подходу определения критерия финансовых возможностей поселений, применяемому в Астраханской области (подпункт 1.1 пункта 1 Приложения 1 к Закону Астраханской области от 05.12.2005 № 74/2005-03 «О межбюджетных отношениях в Астраханской области»).
В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Из этого следует, что субъектам Российской Федерации дано право выбора подходов к расчетам дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений в случае прямого финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации или исходя из численности жителей в случае финансирования через муниципальные районы при наделении государственными полномочиями:
в случае если субъект Российской Федерации предоставляет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений бюджетам поселений самостоятельно, то подход к расчету дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется исходя из бюджетной обеспеченности для каждого муниципального образования, где должны быть просчитаны индексы налогового потенциала и индексы бюджетных расходов необходимые для определения уровней бюджетной обеспеченности поселений (который не должен превышать критерий выравнивания бюджетной обеспеченности) с последующим определением конечного объема дотаций каждому поселению исходя из полученных уровней бюджетной обеспеченности;
в случае если субъект Российской Федерации в соответствии с абзацем 1 пункта 5 статьи 137 БК РФ законом субъекта Российской Федерации наделил органы местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, то в данном случае подход по расчету дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется только исходя из численности жителей (абзац 3 пункта 5 статьи 137 БК РФ).
Учитывая вышеизложенное, а также в соответствии с Законом Астраханской области от 03.12.2019 № 70/2019-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельным государственным полномочием Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области» из бюджета Астраханской области бюджетам муниципальных районов Астраханской области предоставляются субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области, расчет которых производится исходя из численности жителей Астраханской области, что соответствует требованиям 137 статьи БК РФ.
В соответствии с пунктом 5 статьи 137 Бюджетного кодекса РФ в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части, касающейся предоставления дотаций бюджетам поселений, находящихся на территориях муниципальных районов, в составе бюджета субъекта Российской Федерации не предусматриваются. На основании изложенного Законом Астраханской области от 12.12.2019 года № 78/2019-03 "О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" не установлен общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Астраханской области и не нарушен пункт 2 статьи 137 Бюджетного кодекса РФ.
Приложениями 19 и 20 к Закону Астраханской области от 12.12.2019 года № 78/2019- 03 "О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" утверждено распределение субвенций муниципальным районам на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области в соответствии с действующим бюджетным законодательством.
Таким образом, Методическими рекомендациями не установлена обязанность субъекта РФ, при расчете общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, применять механизм полного покрытия расходов, возникающих при решении вопросов местного значения. Методическими рекомендациями допускается частичное покрытие расходов поселений общим объемом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. субъект РФ не обязан покрывать за счет средств бюджета субъекта РФ в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений дефициты местных бюджетов в полном объеме. Поскольку Законом о передаче полномочий полномочия по расчету дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) Астраханской области переданы муниципальным районам, распределение дотаций между поселениями Астраханской области осуществляется муниципальными районами и не утверждается Законом о бюджете. Таким образом, права истца в этой части не нарушаются.
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
Таким образом, Закон № 78/2019-03 в этой обжалуемой части также не противоречит требованиям федерального законодательства и законодательства Астраханской области.
Утверждение административного истца о том, что оспариваемые нормы повлекли существенное снижение доходов бюджета МО «Батаевский сельсовет» и, как следствие, неисполнение последним полномочий, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, суд считает также необоснованными.
В соответствии со статьей 55 Федерального закона № 131-ФЗ формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.
Административный истец считает, что Законом Астраханской области должны быть установлены нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов РФ. Данное утверждение не основано на нормах действующего законодательства.
Согласно статье 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъекта РФ относится, в том числе:
-установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов РФ;
-установление нормативов отчислений доходов в бюджеты сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов, в случае, если законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений.
Закрепленные БК РФ полномочия субъекта РФ по установлению нормативов отчислений доходов не накладывают на субъект обязанности по их установлению.
Так статьями 26.16, статьи 26.17 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установлено что:
-Законом субъекта РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ;
-Законом субъекта РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Кроме того, пунктом 3.2 статьи 58 БК РФ установлено право законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта Российской Федерации или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) устанавливать единые для соответствующих видов муниципальных образований нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от следующих неналоговых доходов, подлежащих зачислению в соответствии с БК в бюджет субъекта РФ:
денежные взыскания (штрафы), предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
плата за негативное воздействие на окружающую среду;
плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации.
Утверждение административного истца о том, что законом Астраханской области должен быть установлен норматив отчислений платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков, также не обоснованно. Федеральным законом от 02.08.2019 № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» такое право предоставлено муниципальным районам, в местные бюджеты которых подлежит зачислению данный вид доходов в соответствии с требованиями БК РФ.
Статьей 63 БК РФ установлены полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, неналоговых доходов в бюджеты городских, сельских поселений. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех сельских поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты сельских поселений от следующих неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района:
денежные взыскания (штрафы), предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
плата за негативное воздействие на окружающую среду;
плата от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков.
Учитывая изложенное, установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации является правом субъекта Российской Федерации, реализуемым исходя из финансовых возможностей субъекта Российской Федерации и не должно повлечь риски несбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации, невозможности исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Кроме того, установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации осуществляется Законом Астраханской области от 19.12.2013 № 77/2013-03 «О нормативах отчислений от федеральных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в местные бюджеты» и не является предметом регулирования Закона о бюджете.
Истец трактует формулировку «бюджетные полномочия субъекта РФ», исключительно как «обязанности» субъекта РФ и указывает, что в нарушение БК РФ законом субъекта не установлены в обязательном порядке нормативы отчислений в бюджет МО «Батаевского сельсовета». Однако такой вывод административного истца основан на неправильном понимании и толковании норм БК РФ. Согласно статье 6 БК РФ бюджетные полномочия - установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса, в статье 8 БК РФ перечислены и права, и обязанности субъекта РФ, а конкретное содержание этих прав и обязанностей перечисляются в других статьях БК РФ. Так, статьей 58 БК РФ установлено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены единые для всех сельских поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты городских поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации. Формулировка «могут быть» означает - право субъекта РФ, а не обязанность.
Довод административного истца о том, что согласно положениям Закона Астраханской области от 03.12.2019 № 70/2019-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельным государственным полномочием Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области" размер объема субвенции для каждого муниципального района Астраханской рассчитывается органами местного самоуправления с предоставлением расчетов в органы государственной власти Астраханской области для формирования бюджета и не может быть установлен органами государственной власти самостоятельно, суд считает несостоятельным. Нормами бюджетного законодательства не предусмотрена обязанность органов государственной власти осуществлять расчет объема субвенции на осуществление государственных полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на основании данных, представленных муниципальными образованиями.
Расчет субвенции осуществляется следующим образом: объем субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области определяется как расчетный размер подушевой дотации умноженный на численность постоянного населения поселений Астраханской области, не уплачивающих в соответствии со статьей 142.2 БК РФ субсидию в бюджет Астраханской области (404 116,8 тыс.руб. = 897,17руб. на чел. * 450 437 чел.). При этом расчетный размер подушевой дотации в сокращенном виде (т.к. поправочный коэффициент расходных потребностей поселений равен «1» - в силу отсутствия поселений с численность более 100 тыс. человек) определяется как объем финансовых средств, необходимый для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Астраханской области, деленный на численность населения поселений Астраханской области, являющихся получателями дотации.
Таким образом, методы и подходы расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, применяемые в Астраханской области не противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также соответствуют механизмам формирования межбюджетных отношений предлагаемых Методическими рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации.
Ежегодное формирование проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период в части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлялось в сроки установленные Графиком разработки проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период.
В соответствии с данным Графиком были установлены сроки предоставления Управлением Федеральной службы государственной статистики по Астраханской области и Республике Калмыкия информации по статистическим данным, участвующих в расчетах дотации (в том числе и поселениям) в разрезе муниципальных районов (городских округов) Астраханской области, а именно:
численность постоянного населения;
среднее число детей в группе в детских садах;
среднее число учащихся в классе в школах;
удельный вес населения, прогнивающего в населенных пунктах с численностью менее 500 человек;
численность постоянного населения старше трудоспособного возраста;
доля городского населения;
численность детей в возрасте 0-7лет;
численность постоянного населения старше 18 лет;
численность постоянного населения в возрасте 7-17 лет;
численность постоянного населения в возрасте 0-17 лет.
Данным Графиком устанавливаются сроки согласования органами местного самоуправления исходных данных.
Указанное согласование оформляется Протоколом, подписанным Главой муниципального образования (районного уровня). В случае несогласия с представленными данными уточнение показателей производится органами местного самоуправления при согласовании с соответствующими органами, ответственными за их формирование и сбор (корректировка показателей производится только в случае подтверждения исходных данных указанными органами государственной власти).
Кроме того, Минфин РФ ежегодно осуществляет проверку и согласование проекта бюджета Астраханской области. Замечания со стороны Минфина РФ в части расчетов и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не поступали.
Таким образом, статьи 8, 10, 11, 12, 13 Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 г. № 78/2019-03 «О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» и приложения 19, 20, 15, 16, 24, 25 приняты в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Астраханской области от 5 декабря 2005 г. № 74/2005-03 «О межбюджетных отношениях в Астраханской области», Законом Астраханской области от 3 декабря 2019 г. № 70/2019-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельным государственным полномочием Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области», Законом Астраханской области от 7 июля 2008 г. № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» и соответствуют нормам бюджетного законодательства.
В силу п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку судом установлено, что оспариваемые положения Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 г. № 78/2019-03 «О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» не противоречат федеральному и региональному законодательству, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь ст. ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, Астраханский областной суд
решил:
Административное исковое заявление главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» ФИО1 о признании недействующими отдельных положений Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 года № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов» - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца через Астраханский областной суд со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Астраханского
областного суда: Мухамбеталиева Н.Х.
