Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
21 декабря 2012 года Астраханский областной суд в составе
председательствующего судьи Лавровой С.Е.
при секретаре Харченко Г.Ф.
с участием прокурора Петровой О.Н.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-35/2012 по заявлению прокурора Астраханской области об оспаривании положений Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003- ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области»,
у с т а н о в и л :
Прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением об оспаривании положений Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003- ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области», в котором указал, что отдельные нормы Закона Астраханской области противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими, поскольку регулирование деятельности органов местного самоуправления, а также юридических лиц (организаций), не подведомственных органам государственной власти Астраханской области, по рассмотрению обращений, предоставлению информации по поступившим запросам, может осуществляться только федеральным законодательством и к вопросам правового регулирования субъектов Российской Федерации не относится. Положения Закона Астраханской области в той части, в которой они устанавливают порядок рассмотрения обращений, запросов, предоставления информации, осуществления приема должностными лицами органов местного самоуправления, организаций, не подведомственных органам государственной власти Астраханской области, приняты за пределами полномочий Думы Астраханской области и грубо противоречат требованиям Федерального закона от 06.09.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статье 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Гражданского кодекса Российской Федерации.
Просил признать недействующими положения абзаца 3 статьи 5 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области» в части слов «органы местного самоуправления..., а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области», абзаца 1 статьи 11 указанного Закона в части слов «органам местного самоуправления», абзаца 2 статьи 14 данного Закона в части слов «органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области», статьи 15 указанного Закона в части слов «органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Астраханской области», абзаца 1 статьи 16 данного Закона в части слов «органы местного самоуправления, общественные объединения либо предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности», абзаца 2 статьи 25 указанного Закона.
В судебном заседании прокурор Петрова О.Н. поддержала заявленные требования в полном объеме.
Представители Думы Астраханской области Сботов С.В., Максимов И.В., Губернатора Астраханской области Килочек Е.П. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы закона Астраханской области соответствует требованиям Федерального законодательства, определены в пределах компетенции субъекта федерации, предполагается действие оспариваемых норм во взаимосвязи с другими положениями законодательства, и указанные нормы введены по аналогии с положениями, устанавливающими статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Представитель управления министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области Ходжаев Т.З. полагал заявление прокурора Астраханской области обоснованным, в связи с несоответствием положений оспариваемого закона нормам федерального законодательства.
Выслушав объяснения прокурора, представителей Думы Астраханской области, Губернатора Астраханской области, Управления министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области, исследовав материалы дела, Астраханский областной суд находит основания для удовлетворения заявленных требований частично.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Закон Астраханской области № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области» принят Государственной Думой Астраханской области 22 июля 2003 года и опубликован в издании «Астраханские известия» № 33 от 14 августа 2003 года. Данный закон, как следует из его преамбулы, устанавливает права, обязанности и ответственность депутата Думы Астраханской области, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им своих полномочий.
Конституция Российской Федерации статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации непосредственно не регулирует. Данный вопрос, как относящийся к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72).
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). В частности, по вопросам установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, определяемым пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, основам пенсионного законодательства, определяемым пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, с учетом принципа равенства прав и свобод граждан (пункт 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
Федеральный закон N 184-ФЗ от 06 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает установление субъектом Российской Федерации гарантий депутатской деятельности. Под гарантиями депутатской деятельности понимаются условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие осуществление депутатом своей деятельности (статья 13).
Таким образом, Дума Астраханской области вправе закрепить на уровне закона условия осуществления депутатами области депутатской деятельности и определить порядок реализации депутатами соответствующего права, не противоречащие положениям федерального законодательства.
К формам депутатской деятельности Законом Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области» отнесены обращение с депутатским запросом, работа с избирателями, иные формы деятельности, соответствующие требованиям действующего федерального законодательства и законодательства Астраханской области (статья 6). Депутат Думы принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан (статья 7).
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2). Действие Федерального закона, как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Частью 2 статьи 32 указанного Федерального Закона установлено, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (пункты 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации), основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (часть 1, абзац 1 части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац 2 части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, права граждан и юридических лиц на невмешательство в осуществляемую ими деятельность могут быть ограничены только в случае указания на то федерального закона.
Согласно абзацу второму статьи 5 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области» удостоверение депутата Думы является документом, дающим право беспрепятственно посещать органы государственной власти Астраханской области, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области, если это не противоречит действующему законодательству.
Абзацем 2 статьи 14 предусмотрено, что при обращении депутата Думы в органы государственной власти Астраханской области, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области, должностные лица обеспечивают депутата Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют депутату Думы необходимую информацию и документацию с учетом ограничений, установленных федеральным законодательством.
Статьей 15 установлено, что для решения вопросов, связанных с осуществлением депутатских полномочий, депутат Думы пользуется правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Астраханской области, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Астраханской области.
Абзацем 1 статьи 16 предусмотрено, что органы исполнительной власти Астраханской области, другие государственные органы Астраханской области, органы местного самоуправления, общественные объединения либо предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также должностные лица, к которым обращается депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату Думы ответ в письменной форме на его обращение, предоставить запрашиваемые им документы или сведения в срок до четырнадцати календарных дней со дня его поступления с учетом ограничений, установленных федеральным законодательством.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что приведенные положения Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области», распространяющие свое действие не только на организации, подведомственные органам государственной власти Астраханской области, но и на органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области нарушают, установленную федеральным законом, внутреннюю организацию местного самоуправления в Российской Федерации, противоречат Федеральному законодательству в части вмешательства в частные дела юридических лиц и нарушают принцип самостоятельности органов местного самоуправления, поскольку возлагают на руководителей этих организаций обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством, а также допускают возможность неоднозначного толкования относительно определения круга субъектов, на который распространяют свое действие, и, следовательно, произвольного применения,
Возложение законом Астраханской области обязанностей рассматривать обращения депутатов Думы Астраханской области применительно к организациям, не подведомственным органам государственной власти Астраханской области, означает вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, ограничение их прав и свобод, что свидетельствует о противоречии указанной части Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области» федеральному законодательству. Ссылка в абзаце 3 статьи 5 на возможность указанных действий, если это не противоречит действующему законодательству, также свидетельствует о неопределенности данного положения, допуская возможность его неоднозначного понимания.
Статья 25 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области» определяет социальные гарантии депутата Думы и членов его семьи, а абзац второй - особенности пенсионного обеспечения депутата Астраханской областной Думы, что относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (пп. «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
На основании пунктов 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету совместного ведения.
Согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций, пенсия является ежемесячной денежной выплатой, предоставляемой гражданам в целях компенсации им заработка (дохода).
В соответствии с абзацем 2 статьи 25 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области» гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в течение одного созыва, имеет право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости (инвалидности). Ежемесячная доплата к государственной пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудовой пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 0.6 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Думы, работающего на профессиональной постоянной основе и занимающего в Думе соответствующую должность.
Установление доплаты к трудовой пенсии депутатам, осуществляющим свои полномочия без отрыва от основной деятельности противоречит абзацу 2 статьи 2 Федерального закона от 17 декабря 2001 года №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статье 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», предусматривающим назначение пенсионного обеспечения в целях компенсации гражданам утраченного заработка в связи с установлением им трудовой пенсии.
Статус депутата, работающего в Астраханской областной Думе на профессиональной постоянной основе, и статус депутата, осуществляющего свои полномочия без отрыва от основной деятельности, различен.
Согласно статье 17 Закона области «О статусе депутата Думы Астраханской области» право на получение ежемесячного денежного вознаграждения имеют только депутаты Думы, работающие в Думе на профессиональной постоянной основе. Депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, денежное вознаграждение не полагается, они не состоят с Астраханской областной Думой в трудовых отношениях, основным видом их заработка является доход от профессиональной деятельности, не связанной с депутатской деятельностью.
Кроме того, пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительских) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что депутат, осуществляющий деятельность на постоянной основе, не может заниматься другой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Выплата депутату, осуществляющему свои полномочия без отрыва от основной деятельности, в соответствии со статьей 18 оспариваемого Закона среднего заработка из областного бюджета за период освобождения его от работы на время осуществления депутатской деятельности, не свидетельствует о наличии между депутатом и Астраханской областной Думой трудовых отношений. Расходы (компенсационные выплаты), которые согласно статье 17 Закона Астраханской области, подлежат возмещению депутатам, осуществляющим свои полномочия без отрыва от основной деятельности, не относятся к выплатам, указанным в абзаце 2 статьи 2 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и статье 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», поскольку основное значение пенсионных выплат, заключается в компенсации утраченного пенсионером заработка, который он имел до выхода на пенсию, что является одним из основных принципов назначения социального обеспечения. Таким образом, оспариваемая норма областного закона устанавливает не предусмотренные федеральным законом преимущества, осуществляющим без отрыва от основной деятельности свои полномочия, депутатам.
Кроме того, Астраханская область отнесена к дотационным субъектам Российской Федерации, установление доплаты к трудовой пенсии депутатам Астраханской областной Думы, не работавшим на постоянной основе, не получавшим соответствующего денежного содержания и, следовательно, не утратившим его с выходом на пенсию, также противоречит установленному федеральным законодательством принципу назначения трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка.
Абзац 1 статьи 11 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области» устанавливает, что письменное обращение депутата Думы к органам государственной власти Астраханской области, другим государственным органам Астраханской области, органам местного самоуправления или к их должностным лицам по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, с требованием дать письменное объяснение об определенных обстоятельствах и сообщить о мерах, которые принимаются соответствующими должностными лицами в связи с этими обстоятельствами, по решению Думы может быть признано депутатским запросом.
Прокурором заявлено требование о признании недействующим положения вышеуказанного абзаца в части слов «органам местного самоуправления» по основаниям несоответствия федеральному законодательству.
Однако, обращение с депутатским запросом является одной из законодательно установленных форм осуществления депутатской деятельности (статья 6 Закона Астраханской области). Определяя перечень субъектов, в отношении которых может применяться такая форма деятельности, как депутатский запрос, статьей 11 указанного закона установлены порядок его оформления и направления, что предусматривает определение компетенции соответствующего субъекта до направления ему депутатского запроса, что не противоречит Федеральному закону от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации".
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации ).
Поскольку оспариваемые нормы применялись на территории Астраханской области и на их основании были реализованы права граждан, суд полагает необходимым признать положения абзаца 3 статьи 5 в части слов «органы местного самоуправления,..., а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области, если это не противоречит действующему законодательству»; абзаца 2 статьи 14 в части слов «органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области», статьи 15 в части слов «органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Астраханской области», абзаца 1 статьи 16 в части слов «органы местного самоуправления, общественные объединения либо предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности», абзаца 2 статьи 25 Закона Астраханской области № 35/2003-03 от 22 июля 2003 года «О статусе депутата Думы Астраханской области» недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. В остальной части требования прокурора Астраханской области оставить без удовлетворения.
руководствуясь статьями 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
р е ш и л :
заявление прокурора Астраханской области об оспаривании некоторых положений Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003- ОЗ «О статусе депутата Думы Астраханской области» удовлетворить частично.
Положения Закона Астраханской области от 22 июля 2003 года № 35/2003-03 «О статусе депутата Думы Астраханской области»:
абзаца 3 статьи 5 в части слов «органы местного самоуправления,..., а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области, если это не противоречит действующему законодательству»,
абзаца 2 статьи 14 в части слов «органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области»,
статьи 15 в части слов «органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Астраханской области»,
абзаца 1 статьи 16 в части слов «органы местного самоуправления, общественные объединения либо предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности»,
абзаца 2 статьи 25 Закона Астраханской области № 35/2003-03 от 22 июля 2003 года «О статусе депутата Думы Астраханской области» признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В остальной части заявленные требования оставить без удовлетворения.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и правовых актов, принятых Думой Астраханской области.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Астраханский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
