дело № 3а-86/2022
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
г. Астрахань 19 июля 2022 года
Астраханский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мухамбеталиевой Н.Х.,
с участием прокурора Базаралиевой А.В.
при секретаре Воробиной А.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-89/2023 по административному исковому заявлению ФИО1 ФИО28 к администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань», Городской Думе муниципального образования «Городской округ город Астрахань» о признании недействующим в части нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
ФИО1 ФИО28 обратилась в Астраханский областной суд с административным иском к администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань», Городской Думе муниципального образования «Городской округ город Астрахань» о признании недействующим решения Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» от 19 ноября 2020 года № 43 «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. № 3» в части исключения п.4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2). В обоснование своих требований указала, что она замещала выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», в связи с чем в 2009 году ей назначена доплата к страховой пенсии. Принятие обжалуемого нормативного правового акта повлекло нарушение её прав, поскольку она лишена доплаты в повышенном размере (в случае централизованного увеличения денежного вознаграждения) ввиду исключения пункта 4 из Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2).
С вопросом о восстановлении прав на получение доплат в повышенном размере она вместе с другими лицами, замещавшими выборные муниципальные должности на постоянной основе, обращалась в прокуратуру города Астрахани, откуда поступил ответ за номером 1435ж-2022/Он759-22 от 27 октября 2022 года, из которого следует, что должность заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» исключена из Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2) и в этой связи увеличение ежемесячной доплаты при централизованном увеличения денежного вознаграждения не произведено. Аналогичный ответ получен от руководителя финансового казначейского управления муниципального образования «Городской округ город Астрахань» от 10 октября 2022 года за № 05/22-7631-0-1. При этом указывает, что в конце 2021 года, несмотря на действие оспариваемого нормативного правового акта, такое увеличение доплаты при централизованном увеличения денежного вознаграждения было произведено. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям пункта 1 статьи 25 Федерального закона РФ №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», положениям пункта 6 статьи 75 Конституции Российской Федерации и другим положениям федерального и регионального законодательства.
В ходе судебного заседания ФИО2, ее представитель ФИО3 требования поддержали, их правовая позиция поддержана заинтересованными лицами ФИО4, ФИО5, ФИО6
Представители администрации МО «Городской округ город Астрахань» ФИО7 и ФИО8, Городской Думы МО «Городской округ город Астрахань» ФИО9 с административными исковыми требованиями не согласились, указали, что административными истцами срок для обращения в суд, установленный ч.1 ст. 219 КАС РФ, пропущен. По существу требований указали, что обжалуемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований и норм законодательства Российской Федерации, на основании и в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Астраханской области от 31.07.2008 №54/2008-03 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», Уставом муниципального образования «Город Астрахань». Решение от 19.11.2020 года №43 принято Городской Думой в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие.
Кроме того, представитель администрации МО «Городской округ город Астрахань» ФИО8 указала, что администрация МО «Городской округ город Астрахань» не может являться административным ответчиком по настоящему делу, поскольку обжалуемый нормативный правовой акт не принимала.
Представитель Городской Думы МО «Городской округ город Астрахань» ФИО9 полагала, что административным истцом выбран неверный способ защиты, поскольку обжалуемый нормативный правовой акт не содержит положений о нарушении прав истца, как лица, получающего доплаты к пенсии. В этом случае ФИО2 необходимо было обратиться в суд в исковом порядке и взыскании доплаты к пенсии в связи с неправильным толкованием, применением и исполнением действующего регионального законодательства, регулирующего вопросы выплаты доплат к страховой пенсии.
Определением Астраханского областного суда от 04 июля 2023 года в качестве заинтересованного лица по настоящему делу привлечено финансовое казначейское управление муниципального образования «Городской округ город Астрахань», представитель которого заслушан судом в ходе судебного заседания. Руководитель ФКУ муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО10 пояснила, что в соответствии с пунктом 14 Положения о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1031-1 «О занятости населения в Российской Федерации» депутатам, членам выборного органа местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», членам избирательной комиссии муниципального образования «Город Астрахань», работавшим в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, утвержденным решением городского Совета города Астрахани от 28 октября 2003 года №82, при увеличении в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения по соответствующей должности размер ежемесячной доплаты к пенсии пересчитывается с соблюдением правил, предусмотренных настоящим Положением. Поскольку ранее занимаемая должность ФИО2 (выборная муниципальная должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань») исключена обжалуемым нормативным правовым актом, то увеличение ежемесячной доплаты к пенсии не предусмотрено. Такое увеличение было произведено ранее, в конце 2021 года в централизованном порядке, в том числе и административному истцу, возможно ошибочно, при этом понятие «в централизованном порядке» в законодательстве субъекта Российской Федерации не раскрыто, что вносит правовую неопределенность в применении названного выше пункта.
Выслушав административного истца ФИО2, её представителя ФИО3, представителей администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО8 и ФИО7, Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО9, заинтересованных лиц ФИО4, ФИО5, ФИО6, представителя финансового казначейского управления муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО10, свидетеля ФИО30., исследовав материалы дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Базаралиевой А.В. о нарушении прав ФИО11 и необходимости удовлетворения административного искового заявления, Астраханский областной суд приходит к следующему.
Согласно положениям статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. В этой связи суд не может согласиться с позицией административных ответчиков о пропуске срока обжалования нормативного правового акта в соответствии счастью 1 статьи 219 КАС РФ, которой предусмотрен трехмесячный срок для подачи административного искового заявления в суд в порядке главы 22 КАС РФ.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд на основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 ст.213 КАС РФ).
Согласно статье 43 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов.
Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 31.03.2016 N 24 принят Устав муниципального образования "Городской округ город Астрахань", в котором указано, что Городская Дума муниципального образования "Город Астрахань", действуя от имени избирателей муниципального образования "Город Астрахань", объединенных общей судьбой на своей земле, сознавая свою ответственность за судьбу города перед нынешним и будущим поколениями, глубоко уважая память наших предков, основавших наш город, сохранявших и приумножавших на протяжении веков его культурные и нравственные традиции, стремясь обеспечить достойную жизнь, гражданский мир и согласие, равные права населения города, признавая необходимость закрепления правового статуса города, принимает настоящий Устав.
Устав закрепляет правовые основы местного самоуправления на территории муниципального образования "Город Астрахань", определяет порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань" по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий.
Городская Дума является представительным органом местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования «Город Астрахань» (пункт 1 статьи 32 Устава).
Согласно статье 30 Устава проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами Городской Думы, главой муниципального образования "Город Астрахань", иными выборными органами местного самоуправления, органами и должностными лицами местного самоуправления, установленными настоящим Уставом, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Проекты нормативных правовых актов могут вноситься в Городскую Думу прокурором города Астрахани.
28 января 2020 года Городской Думой муниципального образования «Город Астрахань» принято решение № 3 «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», которым утверждено, в том числе, Положение об оплате труда депутата городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2). В названное решение неоднократно вносились изменения.
19 ноября 2020 года принято решение №43 «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 года №3» и пунктом 1.2.3. исключены пункты 3,4,5 названного Положения. Пункт 4 предусматривал положение о том, что заместителю председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, устанавливается денежное вознаграждение в размере 55 % денежного вознаграждения Главы муниципального образования «Город Астрахань».
Решения Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования «Город Астрахань», принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Городской Думы (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, пункт 1 статьи 27 Устава). За принятие решения голосовало 30 депутатов, что соответствует части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 1 статьи 27 Устава.
В соответствии со статьей 46 Регламента Городской муниципального образования «Город Астрахань» проект решения Городской Думы рассматривался на комитете Городской Думы по нормотворчеству, законности и противодействию коррупции, который в свою очередь рекомендовал одобрить проект решения «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28.01.2020 года №3». Согласно части 5 статьи 43 Федерального закона №131–ФЗ председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (часть 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьей 27 Устава нормативные правовые акты, принимаемые Городской Думой, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 19.11.2020 № 43 подписано председателем Городской Думы ФИО12 и главой муниципального образования «Город Астрахань» ФИО13, опубликовано в бюллетене «Астраханский вестник» № 53 от 26.11.2020 и размещено на официальном сайте Городской Думы.
На основании изложенного решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 19.11.2020 года № 43 принято компетентным нормотворческим органом - Городской Думой, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры его принятия, введения в действие и опубликования, является нормативным правовым актом, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений.
Лица, участвующие в деле, нормативный характер обжалуемого правового акта не оспаривали.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Как установлено абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ) часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ была дополнена абзацем вторым, в силу положений которого в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.
Из изложенного следует, что реализуя полномочия по установлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, включая установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в виде ежемесячной доплаты к пенсии, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное нормативное правовое регулирование, которое, вместе с тем, в случае принятия на федеральном уровне нормы, регулирующей соответствующие правоотношения, подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Таким образом, правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств соответствующих бюджетов, отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Учитывая, что финансирование доплат к пенсии осуществляется за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, органы местного самоуправления вправе вводить, применять порядок и условия доплат к пенсии муниципальным служащим. Решение вопросов о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные должности, отнесено к компетенции органа местного самоуправления, который не может быть лишен возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим выборные должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде доплат, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией Российской Федерации и законом; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам (Постановления от 16 октября 1997 года N 14-П и от 30 ноября 2000 года N 15-П).
Из этого следует, что гарантированное в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право определить порядок и условия осуществления полномочий депутатами представительного органа местного самоуправления и организации его деятельности должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п.
Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, гарантии его осуществления, включая правовые основы определения структуры органов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления, закреплены в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Положениями частей 1, 4 статьи 7 указанного Федерального закона предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 20 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, - председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Частями 1 и 3 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 40 указанного Федерального закона депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).
При этом согласно части 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.
На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.
Таким образом, применительно к депутатам представительного органа муниципального образования указанные законоположения закрепляют количественные и процентные параметры относительно установленной численности депутатов, которыми указанная возможность ограничивается таким образом, чтобы обеспечить осуществление депутатских полномочий преимущественно на непостоянной основе.
При этом, количество депутатов в пределах установленной законом пропорции, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в зависимость от степени дотационности муниципального образования не поставлено.
Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объемы и границы их реализации, указав в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, что такие гарантии определяются непроизвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Депутаты имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности.
В свою очередь, депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, не является наемным работником, - его правовой статус обусловлен актом избрания на выборах, а также решением представительного органа местного самоуправления об осуществлении конкретным депутатом полномочий на профессиональной постоянной основе.
Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием депутата на должность в представительном органе муниципального образования, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.
К числу материально-финансовых гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на профессиональной постоянной основе относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии, предоставляемые депутатам в течение срока их полномочий.
Такие материально-финансовые гарантии депутатской деятельности, осуществляемой на профессиональной постоянной основе, вытекают из природы депутатского мандата, характера профессиональной депутатской деятельности и направлены на обеспечение независимости депутатов.
Предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам, связанным с условиями осуществления деятельности депутатов, замещающих должности в представительном органе муниципального образования, не означает, что они могут действовать произвольно. Правовой механизм реализации полномочий таких лиц, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.
Иное означало бы, что механизм реализации депутатами соответствующего права не опирается на стабильную правовую основу, без которой невозможно верховенство права, включающее в качестве обязательного элемента правовую определенность.
Следует учесть, что законодательное регулирование условий осуществления депутатской деятельности не влечет никаких различий в объеме полномочий депутатов, независимо от условий осуществления депутатской деятельности, поскольку данные лица обладают законодательными и иными полномочиями на равноправной основе. Депутатам, работающим как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности, гарантируются равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в течение всего срока полномочий.
Установлено, что ФИО2 в период с 2000 года по 2004 год занимала выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань». Впоследствии указанная должность переименована в должность заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань».
В 2009 году ФИО2 в соответствии с Положением о материально-техническом обеспечении и социальных гарантиях депутатов Городской Думы МО «Город Астрахань», утвержденным решением Городского Совета г. Астрахани от 14.03.2001 № 28 (далее Решение № 28), установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии по выборной муниципальной должности заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета МО «Город Астрахань». При назначении доплаты к пенсии применен п. 10 названного Решения №28. До настоящего времени назначенная ежемесячная доплата к государственной пенсии ФИО2, как лицу, ранее осуществлявшему полномочия депутата, выплачивается на регулярной основе.
Решение Городского Совета г. Астрахани от 14.03.2001 года № 28 утратило силу в связи с изданием Решения Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 28.01.2020 N 3, вступившего в силу после официального опубликования (опубликовано в издании "Астраханский вестник", N 4, 30.01.2020). Однако п.10 Решения № 28 с точностью воспроизведен в пункте 4 (исключение которого обжалует ФИО2) Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2), утвержденного Решением № 3 от 28 января 2020 года.
При установлении доплаты к пенсии наряду с Решением № 28 правоприменитель руководствовался решением городского Совета города Астрахани от 28.10.2003 № 82 (далее Решение №82), которым утверждено Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" депутатам, членам выборного органа местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", членам избирательной комиссии муниципального образования "Город Астрахань", работавшим в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе.
В соответствии с п. 5 Положения ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" лицам, замещавшим муниципальные должности, устанавливается в процентном соотношении от месячного денежного вознаграждения по соответствующей должности.
Аналогичная норма предусмотрена ст. 13 Закона Астраханской области от 04.07.2022 № 39/2022-ОЗ «О Губернаторе Астраханской области и лицах, замещающих государственные должности Астраханской области».
Положение предусматривает порядок и условия назначения доплат к пенсии, случаи и порядок приостановления и возобновления выплат, а также случаи утраты лицом права на получение ежемесячной доплаты к страховой пенсии.
Пунктом 14 Положения, утвержденного решением городского Совета города Астрахани от 28.10.2003 № 82, предусмотрено, что перерасчет ежемесячной доплаты к пенсии производится при увеличении в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения по соответствующей должности. Такие «соответствующие должности» перечислены в Положении (Приложение №2), утвержденного Решением №3.
Таким образом, вышеперечисленные нормативные правовые акты приняты в целях реализации полномочий органов местного самоуправления по установлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, включая установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в виде ежемесячной доплаты к пенсии.
Согласно статье 6 Закона Астраханской области от 31.07.2008 № 54/2008-03 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета устанавливается оплата труда.
В соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Численность депутатов представительного органа городского округа определяется уставом муниципального образования (часть 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В соответствии со статьей 33 Устава муниципального образования «Город Астрахань» Городская Дума состоит из 36 депутатов. Таким образом, на постоянной основе в Городской Думе могут работать 3 депутата. Согласно статье 35.1 Устава муниципального образования «Город Астрахань» председатель Городской Думы избирается депутатами Городской Думы из их числа и осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Также Городская Дума избирает из своего состава двух заместителей председателя Городской Думы, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе (статья 35 Устава). Таким образом, на постоянной основе осуществляют свои полномочия председатель Городской Думы, два заместителя председателя Городской Думы. В целях приведения решения Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28.01.2020 № 3 в соответствие с действующим федеральным законодательством и Уставом муниципального образования «Город Астрахань» принято решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 19.11.2020 № 43, пунктом 1.2.3. которого исключены положения об оплате труда в отношении председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» и депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе.
Исключение названных должностей (в том числе должности заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», которую ранее замещала ФИО2) из Положения (Приложения № 2) повлекло отмену части ежемесячной доплаты к пенсии при её увеличении в централизованном порядке, что привело к нарушению прав административного истца.
Как следует из представленных финансово – казначейским управлением администрации муниципального образования «Город Астрахань» расчетов, доплата к пенсии ФИО2 неоднократно изменялась (доплата увеличивалась или уменьшалась в абсолютных цифрах) по двум основаниям: в связи с изменением фиксированной выплаты к страховой пенсии и в связи с централизованным увеличением месячного денежного вознаграждения. Несмотря на принятие обжалуемого нормативного правового акта, распоряжением №313-р-л от 29 декабря 2021 года ФИО2 произведено увеличение доплаты к пенсии в связи с централизованным увеличением месячного денежного вознаграждения. Как следует из пояснений руководителя финансово – казначейского управления администрации муниципального образования «Город Астрахань» ФИО10, специалиста по расчетам ФИО31., письменных пояснений от 10 июля 2023 г. №30-07-726 и возражений от 10 июля 2023 г. №30-07-727, в связи с принятием обжалуемого Решения № 43 увеличение доплат в централизованном порядке к пенсии ФИО2 в соответствии с пунктом 14 Положения, утвержденного решением городского Совета города Астрахани от 28.10.2003 № 82, не предусмотрено. Указали, что увеличение в централизованном порядке предусмотрено только по «соответствующей должности», а поскольку должность ФИО2 исключена из Положения, утвержденного Решением №3, то повышение доплаты в централизованном порядке не назначалось. Каких – либо оговорок в отношении лиц, которым доплата назначалась ранее и выплачивалась в течение длительного времени в обжалуемом правовом акте и других правовых актах не имеется. По их мнению, принимая оспариваемый нормативный акт, Городская Дума не определила механизма перерасчета доплаты к страховой пенсии лицам, должности которых исключены, создав правовую неопределенность в применении п.14 Положения, утвержденного Решением № 82.
Основываясь на этих объяснениях, суд считает, что неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 11 ноября 2003 года N 16-П).
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 Постановления от 25.12.2018 N 50, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
При этом неоднозначность представляет собой неопределенность - ситуацию, в которой понятию можно дать более одного толкования. Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
При установленных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что решение №43 об исключении пункта 4 из Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение №2), утвержденного Решением № 3 от 28 января 2020 год, нарушает принцип правовой определенности и препятствуют единообразию в соблюдении, исполнении и применении нормативного правового акта ввиду его неоднозначного толкования, что позволяет суду признать обоснованными доводы административного истца о том, что оспариваемые им положения затрагивают её право на получение доплат в связи с централизованным увеличением месячного денежного вознаграждения.
В этой связи нельзя признать обоснованной позицию представителя Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО9 о том, что нельзя признать обжалуемый нормативный правовой акт недействующим, поскольку он принят во исполнение норм федерального законодательства, но неправильно толкуется и исполняется должностными лицами исполнительной власти. Однако, как показало рассмотрение дела, обжалуемый нормативный правовой акт неоднозначно толкуется всеми участниками процесса, как административным истцом, так и представителями представительных и исполнительных органов власти.
Между тем, Городской Думой в пункте 16 Положения, утвержденного решением городского Совета города Астрахани от 28.10.2003 № 82, указано, что вопросы, связанные с установлением и выплатой ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", не урегулированные настоящим Положением, разрешаются в соответствии с правилами назначения и выплаты государственных пенсий.
В этой связи вследствие непрерывных инфляционных процессов, происходящих в национальной экономике, применение индексации является необходимым элементом правового регулирования, направленного на восполнение фактических потерь граждан от снижения установленного законом размера социальной выплаты, и ее исключение в этих условиях равносильно отказу государства от ранее принятых на себя публично-правовых обязательств перед гражданами.
Таким образом, Городская Дума, принимая решение об исключении выборной должности - заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», переименованной в заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» из Положения, утвержденного Решением № 3, отрицательно повлияла на возможность индексации доплат к страховой пенсии, не предложив соответствующего механизма адекватной компенсации потерь для получателей доплаты к страховой пенсии. Принятие обжалуемого нормативного правового акта напрямую повлияло на применение п.14 Положения, утвержденного Решением №82, при этом сам пункт корректировке не подвергался и остался неизменным. В этой связи позиция административного ответчика о том, что административный истец выбрал неверный способ защиты своих прав, не обжаловав п. 14 Положения, является необоснованной.
Иными словами, приведение решения Городской Думы от 28.01.2020 № 3 в соответствие с требованиями Федерального Закона № 131 в части установления предельного количества лиц для осуществления должностных обязанностей на выборных муниципальных должностях на постоянной основе и оплате их труда, не должно было приводить к нарушению прав лиц, которым ранее было установлено соответствующее пенсионное обеспечение, и которые ранее исполняли должностные обязанности по соответствующим должностям, в настоящее время находятся на пенсии и получают ежемесячную доплату к пенсии.
Администрация муниципального образования «Городской округ город Астрахань» надлежащим ответчиком по настоящему административному делу не является, поскольку не принимала обжалуемый нормативный правовой акт.
В ходе рассмотрения данного дела представителем Городской Думы неоднократно обращалось внимание на то, что оспариваемые изменения в нормативный правовой акт внесены по инициативе прокуратуры г. Астрахани. Прокурор в силу возложенных полномочий по осуществлению надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления вправе внести предложения, в частности, о внесении изменений в нормативно-правовой акт. Между тем, орган, который вносит соответствующие изменения, должен учесть необходимость их соответствия требованиям нормативного правового акта, имеющим большую юридическую силу, а также соблюдения прав и законных интересов лиц, для которых соответствующие изменения будут порождать наступление определенных правовых последствий. Такой нормативный правовой акт должен быть определенным, не вызывать неоднозначного толкования при его применении. Эти принципы Городской Думой не соблюдены.
Кроме того, ФИО14 является получателем государственной пенсии по старости, ежемесячных доплат, но обжалуемым нормативным актом исключена возможность увеличения ежемесячных доплат при централизованном увеличении денежного вознаграждения, что свидетельствует о нарушении ее прав, поскольку установление доплат предусмотрено для одной и той же категории депутатов, имеющих право на получение доплат, в том числе увеличенных при централизованном увеличении денежного вознаграждения. Такое положение не соответствует принципу равенства, закрепленному в ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку суд установил нарушение прав ФИО2 на получение доплат к пенсии в повышенном размере за период с момента вступления в силу обжалуемого решения по настоящее время, то для восстановления её прав нормативный правовой акт следует признать недействующим со дня его принятия.
На основании изложенного, решением суда следует признать недействующим п.1.2.3. решения № 43 от 19 ноября 2020 года «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 года №3 "Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" в части исключения пункта 4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань", осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (приложение №2), утвержденного решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 года №3 "Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" в той мере, в которой данная норма не предусматривает увеличение в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения ФИО2, замещавшей выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», с момента его принятия.
В соответствии с положениями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Руководствуясь статьями 175, 176, 178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административные исковые требования ФИО1 ФИО28 к Городской Думе муниципального образования «Городской округ город Астрахань» о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.
Признать недействующим п.1.2.3. решения № 43 от 19 ноября 2020 года «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 года №3 "Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" в части исключения пункта 4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань", осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (приложение №2), утвержденного решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 года №3 "Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" в той мере, в которой данная норма не предусматривает увеличение в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения ФИО2, замещавшей выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», с момента его принятия.
Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в бюллетене «Астраханский вестник» и разместить на официальном сайте Городской Думы.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме 28 июля 2023 года.
