РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Астрахань 19 июля 2011 года
Астраханский областной суд в составе:
председательствующего Маштачковой Л.Ф.
при секретаре Токсамбаевой Э.Х.,
с участием прокурора Егоровой И. Ю.,
представителей Правительства
Астраханской области Килочек Е.П., Калмыкова Д.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Астраханской области о признании недействующими отдельных положений Положения о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2010 №210-П,
установил:
прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании пунктов 2.1.5.13, 2.3, 2.1.5.9, 2.1.5.19 Положения о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов, утвержденных постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2010 №210-П, недействующими по основанию противоречия федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу, сославшись в обоснование заявленных требований, что на Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области наряду с функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов(п.2.1.5.9, п.2.1.5.19) возлагаются контрольные и надзорные функции в области охраны окружающей среды (п.2.1.5.13, п. 2.3 ), что противоречит требованиям части 6 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», содержащей запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
С учетом уточненных требований прокурор просил признать недействующими пункты 2.1.5.13, 2.3, 2.1.5.9, 2.1.5.18 названного Положения.
Представитель прокуратуры Астраханской области - Егорова И.Ю. заявление поддержала и просила его удовлетворить в полном объеме.
Представители Правительства Астраханской области - Килочек Е.В. и Калмыков Д.И., возражая против заявленных требований, пояснили, что оспариваемые пункты Положения соответствует нормам федерального законодательства т.к. полномочиями по хозяйственному использованию ресурсов Министерство не обладает.
Решения о предоставлении права пользования участками недр, принимаемые министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, являются основанными на законе юридически властными решениями, принятыми в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленными на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительного
органа государственной власти и не являются способами хозяйственного использования недр.
Согласно Положению на Министерство в сфере природных ресурсов возложены только функции контроля и надзора.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие, представив суду заключение о соответствии оспариваемого Положения федеральному законодательству.
Выслушав лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив и оценив содержание оспариваемых правовых норм, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Правовое регулирование отношений природопользования и охраны окружающей среды на федеральном уровне осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Водным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", Федеральным законом от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктами «в», «д», «к», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство о недрах и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
В соответствии со статьей 21 Устава Астраханской области исполнительную власть в Астраханской области осуществляет возглавляемое Губернатором Астраханской области Правительство и исполнительные органы государственной власти Астраханской области, образуемые в соответствии с Уставом и законом субъекта Российской Федерации. В соответствии со статьями 26, 27 Устава формируемое Губернатором Астраханской области Правительство Астраханской области, являющееся постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области, формирует иные исполнительные органы государственной власти Астраханской области.
В соответствии со статьей 3 Закона Астраханской области от 02.02.2005 №2/2005-03 (ред. от 02.03.2010) «О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области» Министерство Астраханской области является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, проводящим государственную политику и осуществляющим нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
В пределах указанной компетенции Постановлением Правительства Астраханской области от 19 мая 2010 № 210-П (ред. от 05.07.2010 №283-П) утверждено Положение о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов, опубликованное в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области от 27.05.2010 №23 и 05.07.2010 №283-П.
Согласно Положению Министерство является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, обеспечивающим осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в области промышленности, в том числе топливно-энергетического комплекса, природных
ресурсов, автомобильного, железнодорожного воздушного, морского и внутреннего водного транспорта.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования определены статьей 4 Закона РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах».
Согласно Положению на Министерство в сфере развития минерально-сырьевой базы и недропользования возложено осуществление следующих полномочий и функций: участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы (п.2.1.5.1), разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы (п.2.1.5.5), распоряжение совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти единым государственным фондом недр на территории Астраханской области, формирование совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти регионального перечня полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделении участков недр местного значения (п. 2.1.5.9), участие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр( п.2.1.5.11), расчет минимальных (стартовых) размеров разовых платежей за пользование недрами на предоставляемых в пользование участках недр (п. 2.1.5.19), осуществляет государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр (в том числе не числящихся в территориальном балансе), содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в соответствии с законодательством Астраханской области ( п. 2.1.5.18).
Вместе с тем, Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, выполняя функции по хозяйственному использованию природных ресурсов, связанные с вовлечением природных ресурсов в хозяйственный оборот, является и органом государственного экологического контроля.
В соответствии с пунктом 2.1.5.13 Положения Министерство осуществляет государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством.
Пунктом 2.3 указанного Положения установлено, что должностные лица Министерства в пределах своих полномочий составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Законом Астраханской области от 04.09.2007 № 49/2007-03 «Об административных правонарушениях», а также рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анализ вышеуказанных положений регионального и федерального законодательства, свидетельствует о том, что при определении полномочий Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области допущено совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов, что нарушает принцип независимости экологического контроля и противоречит положениям Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В соответствии со статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)
з
проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
При этом согласно статье 3 указанного Закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля.
Статьей 65 этого же Закона определено, что государственный экологический контроль подразделяется на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1).
Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 65).
В соответствии со статьей 65 (часть 6) закона запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Доводы представителей Правительства Астраханской области о том, что Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области не обладает полномочиями по хозяйственному использованию природных ресурсов, выдача лицензий на право использования участка недр не является способом хозяйственного использования недр, поскольку относится к функциям государственного контроля и надзора, основаны на неправильном толковании норм материального закона.
Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под использованием природных ресурсов понимается, в том числе, вовлечение их в хозяйственный оборот.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
В соответствии с пунктом 2.1.5.18 Положения о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области министерство осуществляет государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр (в том числе не числящихся в территориальном балансе), содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в соответствии с законодательством Астраханской области.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» действие данного Федерального закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр.
Статьями 10.1, 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» установлено, что основаниями возникновения права пользования участками недр является решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах.
Порядок предоставления на территории Астраханской области участков недр в пользование регламентируется законом Астраханской области от 19 апреля 2006 года №8/2006-03 «О порядке предоставления на территории Астраханской области участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», согласно статьям 1,4 которого предоставление участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется на основании лицензии на право пользования участками недр.
Оформление лицензии осуществляется уполномоченным органом - таковым согласно Положению является Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области.
Факт принятия Министерством решений о предоставлении участков недр в пользование и выдачу лицензий, удостоверяющих право владельца на пользование участком недр в определенных границах, представители Правительства подтвердили в судебном заседании.
Таким образом, лицензия на осуществление отдельного вида деятельности и лицензия на право пользования участком недр имеют разную правовую природу, если первая предоставляет право лишь на осуществление конкретного вида деятельности, то вторая предоставляет право использовать в хозяйственных целях определенный участок недр.
Следовательно, выдача лицензии на право пользования участком недр является действием по вовлечению природных ресурсов в хозяйственный оборот и, в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», относится к использованию природных ресурсов.
К полномочиям Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по вовлечению природных ресурсов в хозяйственный оборот относятся также полномочия по распоряжению единым государственным фондом недр, выделению участков недр местного значения и т. д.
В соответствии со статьей 3 Закона Астраханской области от 02.02.2005 №2/2005-03 (ред. от 02.03.2010) «О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области» Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять контроль и надзор, кроме случаев, устанавливаемых постановлениями Правительства Астраханской области.
Поскольку наряду с функциями по вовлечению природных ресурсов в хозяйственный оборот Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области наделено полномочиями осуществления государственного экологического надзора, что противоречит части 6 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», запрещающей осуществление
5
государственного контроля в области охраны окружающей среды при осуществлении функций хозяйственного использования природных ресурсов, суд приходит к выводу о признании недействующими пунктов 2.1.5.13 и 2.3 Положения.
Пункт 2.3 Положения подлежит признанию недействующим в части полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в области государственного экологического контроля, т.к. в соответствии со статьей 31 Закона Астраханской области от 04.09.2007 года №49/2007-03 «Об административных правонарушениях» должностные лица Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность лишь за нарушение правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения (статья 20 настоящего Закона).
Учитывая, что Положение о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов до рассмотрения дела судом применялось на территории Астраханской области в целях сохранения стабильности правоотношений, указанные выше пункты Положения признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области после вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.1.5.13, пункт 2.3 (в части полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в области государственного экологического контроля) Положения о Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2010 №210-П.
В остальной части требования оставить без удовлетворения.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы (представления) через Астраханский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
