№ 3а-26/2017
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
председательствующего судьи Лавровой С.Е.
при секретаре П.,
с участием прокурора Петровой О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия города Астрахани «Коммунэнерго» об оспаривании постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года № 204 «О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» (ОГРН 1023000828861)»
У С Т А Н О В И Л:
постановлением службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года № 204 МУП города Астрахани «Коммунэнерго» на период с 2016 по 2018 годы установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов, установлены тарифы на тепловую энергию (мощность) для потребителей МУП города Астрахани «Коммунэнерго» на период регулирования с 01 января 2016 года по 31 декабря 2018 года с календарной разбивкой, тарифы на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источников тепловой энергии.
В приложении № 1 к постановлению указаны следующие размеры тарифов на тепловую энергию (мощность): для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения на период с 01 января по 30 июня 2016 года установлен одноставочный тариф на воду в размере 1564,87руб /Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 1986.6087 руб. /Гкал (без учета НДС), на период с 01 января по 30 июня 2017 года - 1627,46 руб./Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 2 066.06 руб /Гкал (без учета НДС), на период 01 января по 30 июня 2018 года - 1710,46 руб./Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 2 171.43 руб/Гкал (без учета НДС), на период с 01 июля по 31 декабря 2016 года - 1 627.46 руб./Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 2 066.06 руб/Гкал (без учета НДС), на период с 1 июля по 31 декабря 2017 года - 1710,46 руб./Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 2 171.43 руб/Гкал (без учета НДС), на период с 01 июля по 31 декабря 2018 года - 1 790.85 руб./Гкал (без учета НДС), острый и редуцированный пар 2 273.49 руб/Гкал (без учета НДС),
- для населения (тарифы указываются с учетом НДС) на период: с 01 января по 30 июня 2016 года - 1 846.55 руб./Гкал, с 01 июля по 31 декабря 2016 года - 1 920.40 руб./Гкал, 01 января по 30 июня 2017 года - 1 920.40 руб./Гкал, с 01 июля по 31 декабря 2017 года - 2 018.34 руб./Гкал, с 01 января по 30 июня 2018 года - 2 018.34 руб./Гкал, с 01 июля по 31 декабря 2018 года - 2 113.20 руб./Гкал.
В приложении № 2 установлены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов - базовый уровень операционных расходов на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 годы.
В приложениях № 3 - 5 установлены МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» тарифы на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источников тепловой энергии «Котельная «МСЗ» (Т-6)», «Котельная ул. Городская, 1а (Т-12), «Котельная Фунтово (Т-15)» для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения на период с 1 января по 30 июня 2016 года одноставочный тариф на воду в размере 1 131, 45 руб /Гкал (без учета НДС), на период с 01 января по 30 июня 2017 года - 1176,71 руб./Гкал (без учета НДС), на период 01 января по 30 июня 2018 года - 1 236,72 руб./Гкал (без учета НДС), на период с 01 июля по 31 декабря 2016 года - 1176, 71 руб./Гкал (без учета НДС), на период с 01 июля по 31 декабря 2017 года - 1236, 72 руб./Гкал (без учета НДС), на период с 01 июля по 31 декабря 2018 года - 1294, 85 руб./Гкал (без учета НДС).
Постановление опубликовано 17 декабря 2015 года в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» № 49, является действующим нормативным правовым актом.
Постановлением службы по тарифам Астраханской области от 16 декабря 2016 года № 208 в вышеуказанное постановление службы по тарифам Астраханской области внесены изменения, согласно которым приложения № 1, 3, 5 к постановлению изложены в новой редакции согласно приложениям № 1 - 3 к настоящему Постановлению, а приложение № 4 признано утратившим силу (с 01 января 2017 года изменены тарифы на 2017 год в сторону увеличения). Постановление размещено на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru 21 декабря 2016 года и опубликовано 22 декабря 2016 года в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» № 51.
Муниципальное унитарное предприятие города Астрахани «Коммунэнерго» обратилось в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года № 204 «О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» (ОГРН 1023000828861)», как не соответствующего общим принципам организации отношений в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения, установленным статьями 3 и 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», статьями 1 и 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», статьей 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 года № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса». Оспариваемый нормативный правовой акт вступил в силу с 01 января 2016 года, установленные тарифы действуют до 31 декабря 2018 года, отсутствие экономического обоснования установленных тарифов, не соблюдение баланса экономических интересов организации и потребителей, повлекло для предприятия образование убытков и является основанием для признания оспариваемых норм не действующими.
Определением Астраханского областного суда от 06 апреля 2017 года в качестве заинтересованного лица привлечено министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области.
В судебном заседании представители муниципального унитарного предприятия города Астрахани «Коммунэнерго» Тельных Я.О. и Жолманова Л.Т. поддержали требования в полном объеме.
Представители Службы по тарифам Астраханской области Меркулова О.А. и Буйлов В.В. полагали административное исковое заявление необоснованным, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области в письменных возражениях на административное исковое заявление просило в его удовлетворении отказать и рассмотреть административное дело в отсутствие представителя министерства.
Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в судебное заседание, о времени и месте которого извещена надлежащим образом, не явилась и своего представителя не направила.
Выслушав представителей административного истца, представителей административного ответчика, допросив свидетелей, исследовав материалы тарифного дела, материалы административного дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора прокуратуры Астраханской области Петровой О.Н., полагавшей административный иск необоснованным, Астраханский областной суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации для признания судом недействительным нормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: не соответствие закону или иным правовым актам и нарушение прав и охраняемых законом интересов юридического лица.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно Уставу Муниципальное унитарное предприятие города Астрахани «Коммунэнерго» осуществляет деятельность по выработке и распределению пара и горячей воды (тепловой энергии), распределению электрической энергии, эксплуатации и обеспечению работоспособности тепловых и электрических сетей (монтаж, наладка, техническое обслуживание технологического оборудования) для нужд муниципального образования «Город Астрахань», являясь субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и полагая, что этим актом нарушаются его права и законные интересы, имеет право на оспаривание его в судебном порядке.
Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э, иными нормативными правовыми актами.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 названного Закона, к числу которых относятся тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям (часть 3 статьи 7 Закона).
Служба по тарифам Астраханской области является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов), регулирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, за исключением регулирования цен (тарифов), относящегося к полномочиям других исполнительных органов государственной власти Астраханской области, и осуществляющим региональный государственный контроль (надзор) по вопросам, отнесенным к полномочиям службы, на территории Астраханской области (постановление Правительства Астраханской области «О службе по тарифам Астраханской области» от 06 апреля 2005 года № 49-П в редакции от 03 апреля 2015 года).
Служба по тарифам Астраханской области в сфере теплоснабжения устанавливает, в том числе, и тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям; тарифы на теплоноситель, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), другим теплоснабжающим организациям.
Согласно процедуре, установленной Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, открытие дел об установлении цен (тарифов) осуществляется по предложению регулируемой организации. Регулируемая организация до 01 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования, представляет в орган регулирования предложение об установлении цен (тарифов) и заявление о выборе метода регулирования тарифов (подпункт «а» пункта 12, пункт 13 Правил).
Предложение об установлении цен (тарифов) состоит из заявления регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и необходимых материалов, в числе которых предусмотрены правоустанавливающие документы, расчеты расходов и необходимой валовой выручки, экономически обосновывающие документы (пункты 15, 16 Правил).
Как следует из материалов административного дела МУП города Астрахани «Коммунэнерго», осуществляющее регулируемую деятельность по поставке тепловой энергии и теплоносителя, 07 апреля 2015 года обратилось в службу по тарифам Астраханской области с заявлением № 1611 об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) и на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источников тепловой энергии на период с 2016 по 2018 годы без календарной разбивки, представив комплект материалов, достоверность которых подтверждена подписями уполномоченных должностных лиц.
Орган регулирования 15 апреля 2015 года согласно приказу № 36 открыл дело об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) и на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источников тепловой энергии на период с 2016 по 2018 годы, назначил уполномоченного по делу и утвердил экспертную группу в составе трех экспертов. По результатам работы экспертной группой проведена экспертиза представленных регулируемой организацией расчетных материалов и составлено заключение от 16 ноября 2015 года.
Экспертное заключение рассмотрено на заседании коллегии службы по тарифам Астраханской области 11 декабря 2015 года с участием представителя МУП, не имевшего каких-либо замечаний и возражений, и принято единогласное решение об установлении оспариваемых тарифов, в основу которого положено экспертное заключение от 16 ноября 2015 года по материалам, представленным регулируемой организацией. Экспертное заключение по содержанию соответствует требованиям, предъявляемым к нему пунктом 29 Правил, решение об установлении оспариваемых тарифов принято с соблюдением требований пунктов 30, 31 Правил, пунктов 18, 22 Регламента.
Проанализировав оспариваемое постановление, сопоставив его с нормами действующего законодательства, суд считает, что постановление от 11 декабря 2015 года № 204 «О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП города Астрахани «Коммунэнерго» (ОГРН 1023000828861)» принято службой по тарифам Астраханской области в рамках полномочий, предоставленных Положением о службе по тарифам Астраханской области.
Решение об установлении тарифов для МУП города Астрахани «Коммунэнерго» принято на заседании коллегии службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года в соответствии с Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075, является нормативно-правовым актом, порядок официального опубликования и вступления в силу постановления, установленные Законом Астраханской области от 10 апреля 2012 года № 18/2012-03 «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» и постановлением Губернатора Астраханской области от 07 августа 2012 года № 312 «О порядке обнародования постановлений Губернатора Астраханской области, Правительства Астраханской области, иных исполнительных органов государственной власти Астраханской области», соблюден.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят органом регулирования в рамках предоставленных полномочий с соблюдением установленного законом порядка и процедуры.
Проверив оспариваемое постановление на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об отсутствии противоречий оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», постановлению Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», утвержденным им Основам ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилам регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а также Методическим указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э, на которые указывает административный истец.
Статьями 3 и 7 Федерального закона о теплоснабжении (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) установлены общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения, которыми являются обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов; обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами; обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения; развитие систем централизованного теплоснабжения; соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей; обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала; обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения; обеспечение экологической безопасности теплоснабжения (часть 1 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 7 федерального закона о теплоснабжении).
Одним из основных принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения приведенным федеральным законом определен обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя (пункт 9 части 1 статьи 7 федерального закона о теплоснабжении).
Обязанность регулируемой организации вести раздельный учет объема тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с осуществлением регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения предусмотрена пунктом 10 Основ. Раздельный учет объема тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов осуществляется регулируемой организацией с дифференциацией в том числе по системам теплоснабжения, субъектам Российской Федерации, а также по иным критериям в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов. Затраты на содержание, ремонт и эксплуатацию бесхозяйных тепловых сетей учитываются регулируемой организацией отдельно от расходов, связанных с содержанием, ремонтом и эксплуатацией тепловых сетей, которыми регулируемая организация владеет на праве собственности или на ином законном основании (пункт 11 Основ).
Приказом Федеральной службы по тарифам от 12 апреля 2013 года № 91 утверждена Единая система классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Единые требования к бухгалтерскому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учета предусмотрены Федеральным законом от 06 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», вступившим в силу с 01 января 2013 года. Исходя из положений статьи 21 этого федерального закона к документам в области регулирования бухгалтерского учета в том числе относятся федеральные стандарты, которые независимо от вида экономической деятельности устанавливают помимо прочего план счетов бухгалтерского учета и порядок его применения, за исключением плана счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядка его применения (пункт 1 части 1, пункт 5 части 2). Инструкцией по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной приказом Минфина России от 31 октября 2000 года № 94н, установлены единые подходы к применению названного плана счетов и отражению фактов хозяйственной деятельности на счетах бухгалтерского учета.
В силу пунктов 13, 14, 15, 16, 20, 28, 33 Правил установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю отчетную дату, расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).
Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями (пункт 33 Правил).
Одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов (часть 1 статьи 9 Федерального закона о теплоснабжении), при применении которого необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации (пункт 71 Основ).
Как следует из материалов административного дела по предложению регулируемой организации принято решение о применении метода индексации установленных тарифов на долгосрочный период регулирования, который в отношении МУП применен впервые. При рассмотрении дела об установлении тарифов орган регулирования исключил расходы по конкретным статьям затрат, а по отдельным статьям затрат - уменьшил заявленные величины, провел экспертизу представленных расчетных материалов и предложений и снизил размер необходимой валовой выручки, посчитав отдельные заявленные расходы регулируемой организации экономически необоснованными. Разногласий на момент установления тарифов от административного истца в адрес регулирующего органа не поступало.
Так, из материалов тарифного дела следует, что при направлении предложения об установлении тарифов регулируемой организацией предложены расходы на энергетические ресурсы (электрическая энергия и тепловая энергия) на 2016 год в размере 103434,60 тыс. рублей, в том числе расходы на электрическую энергию 47013,4 тыс. рублей, на тепловую энергию - 56421,2 тыс. рублей (том 24 и 25).
Орган регулирования Астраханской области расходы на энергетические ресурсы (электрическая энергия и тепловая энергия) на 2016 год определил в размере 94574,32 тыс. рублей.
Величина расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя определяется в соответствии с Основами ценообразования, согласно которым такие расходы включаются в необходимую валовую выручку в соответствии с особенностями, предусмотренными пунктами 34 - 66 Основ ценообразования. Пунктом 38 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретаемые энергетические ресурсы, холодную воду и теплоноситель определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены.
Орган регулирования обоснованно определил расходы на энергетические ресурсы в указанном размере, при этом, расчет произведен в соответствии с Методикой определения потребности в топливе, электрической энергии и в воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения (МДК 4-05.2004), утвержденной Госстроем Российской Федерации 12 августа 2003 года, с учетом объемов покупки электрической энергии, покупаемой с розничного рынка для обеспечения технологического процесса, индекса роста цен на электрическую энергию в 107,8 % согласно прогнозу Минэкономразвития России на 2016 год, тарифов, установленных постановлениями службы по тарифам Астраханской области № 209 от 16 декабря 2014 года, № 149 от 27 ноября 2015 года для потребителей ООО «ЛУКОЙЛ-ТТК», ПАО «Волгомост», ОАО «ТЭЦ-СЕВЕРНАЯ» (л.д. 146 том 2).
Разница в расходах на энергетические ресурсы определенных регулируемой организацией и органом регулирования обусловлена тем, что объем полезного отпуска был принят органом регулирования по предложению регулируемой организации, тогда как прогнозный объем, при котором бы формировался планируемый организацией объем полезного отпуска, не подтвержден представленными МУП г.Астрахани «Коммунэнерго» данными.
Допрошенный в качестве свидетеля начальник производственно-технического отдела МУП города Астрахани «Коммунэнерго» Б. в судебном заседании пояснил, что при формировании предложения об установлении тарифов руководствовались приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 325 «Об организации в Министерстве энергетики Российской Федерации работы по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии», в части утверждения нормативов потерь при передаче тепловой энергии и в части утверждения удельных расходов топлива. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области не ставило предприятие в известность о необходимости расчетов в соответствии с постановлением министерства ЖКХ Астраханской области от 16 ноября 2015 года № 237-п «О внесении изменений в постановление министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 18 мая 2015 года № 187-п», утвердившим нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии для МУП города Астрахани «Коммунэнерго» на 2016 год».
Таким образом, орган регулирования обоснованно сократил при установлении тарифов на 2016 год заявленные регулируемой организацией расходы на энергетические ресурсы до 8860, 3 тыс.рублей в связи с отсутствием документов, подтверждающих их экономическую обоснованность.
Согласно нормам действующего законодательства в сфере теплоснабжения расходы, заявленные регулируемой организацией, должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены. Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.
Судом установлено, что административный истец осуществляет несколько видов деятельности, в частности, выработку и распределение пара и горячей воды (тепловой энергии), распределение электрической энергии, эксплуатацию и обеспечение работоспособности тепловых и электрических сетей (монтаж, наладка, техническое обслуживание технологического оборудования) для нужд муниципального образования «Город Астрахань» и другие, что подтверждается выпиской из ЕГРЮЛ и Уставом МУП города Астрахани «Коммунэнерго». Осуществление нескольких видов деятельности подтверждается также установлением четырех видов тарифов.
В нарушение изложенных нормативных положений административный истец в подтверждение сумм расходов в составе предложения об установлении тарифов представил расчет, без приложения документов, подтверждающих ведение раздельного бухгалтерского учета.
Данное обстоятельство подтвердила в ходе судебного разбирательства и допрошенная в качестве свидетеля начальник финансово-экономического отдела МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» З., пояснившая, что раздельный учет на предприятии не в полной мере отвечает требованиям приказа Федеральной службы по тарифам от 12 апреля 2013 года № 91, однако отсутствие на счетах бухгалтерского учета отдельных субсчетов по конкретным видам деятельности не исключает возможности установления экономически обоснованного тарифа.
Поскольку МУП города Астрахани «Коммунэнерго» осуществляет несколько видов регулируемой деятельности, соответственно, обязано вести раздельный учет расходов и доходов по регулируемым видам деятельности и представлять сведения об этом при обращении к органу регулирования с предложением об установлении тарифов на тот или иной вид деятельности, однако в данном случае регулируемой организацией соответствующих сведений представлено не было.
Так, предложение об установлении тарифов регулируемая организация обосновывала необходимостью расходов на сырье и материалы в размере 893 90 тыс. рублей, при этом затраты по каждому виду деятельности выделены не были (том 4, 5, 6).
Согласно пункту 73 Основ ценообразования величина операционных расходов определяется в соответствии с пунктами 58 - 60 Основ и включает в себя, в том числе расходы на приобретение сырья и материалов и определяемые в соответствии с методическими указаниями другие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, за исключением амортизации основных средств и нематериальных активов и расходов на погашение и обслуживание заемных средств и др. Базовый уровень операционных расходов регулируемой организации определяется в соответствии с Правилами установления долгосрочных параметров регулирования для каждой регулируемой организации с учетом пунктов 28 - 31, 40 - 42, 44 и 58 Основ ценообразования (пункт 3).
Расходы регулируемой организации на приобретение сырья и материалов, используемых ею для производственных и хозяйственных нужд, определяются как сумма по каждому виду сырья и материалов произведений плановых цен и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов при осуществлении регулируемой деятельности (пункт 40 Основ).
Объем плановых (расчетных) расходов определяется исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг). При определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в соответствии с пунктами 28 - 31 Основ ценообразования (пункт 32 Основ ценообразования).
Согласно пункту 28 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке:
а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;
б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;
в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант). На период до одобрения Правительством Российской Федерации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период используются прогнозные показатели и основные параметры, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе:
прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году);
цены на природный газ;
предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса (в среднем за год к предыдущему году) для соответствующей категории потребителей;
динамика цен (тарифов) на товары (услуги) (в среднем за год к предыдущему году).
Поскольку из представленных регулируемой организацией материалов следует, что на предприятии отсутствует раздельный учет, затраты на содержание и эксплуатацию бесхозяйных тепловых сетей не выделены, орган регулирования обоснованно снизил затраты на указанные цели до 606,93 тыс. рублей, при этом учитывал нормативные величины и экономические интересы регулируемой организации, руководствуясь пунктом 36 Методических указаний по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (л.д. 161 том 2).
Расходы на ремонт основных средств на 2016 год регулируемой организацией предложены в размере 76101,30 тыс. рублей, из которых 7461,4 тыс. рублей на содержание автотранспортного цеха (том 11-12, 21-23).
Орган регулирования провел анализ представленных документов и установив отсутствие подтверждения достоверности исходных данных, на основе которых рассчитывается тариф, подтверждающих экономическую обоснованность указанных расходов, но с учетом необходимости обеспечения надежной работы системы теплоснабжения и поддержания ее в рабочем состоянии определил расходы на ремонт основных средств, выполняемый подрядным способом, в размере 5426, 5 тыс. рублей.
Орган регулирования принял во внимание представленные отчетные данные, содержащиеся в форме статистического наблюдения № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы» за 2014 год с учетом показателей индекса цен производителей промышленной продукции, в том числе без топлива и энергетики прогноза Минэкономразвития России (на 2015 год - 114,4% и на 2016 год - 107,4%) за минусом расходов на ремонт, отнесенных на вид деятельности по реализации теплоносителя.
Согласно пункту 24 Основ ценообразования расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают расходы на ремонт основных средств, выполняемый подрядным способом. Расходы на ремонт основных средств, осуществляемый хозяйственным способом, включаются в соответствующие составляющие расходов, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности.
Расходы, указанные в данном пункте, определяются с учетом требований пункта 32 Методических указаний, в соответствии с которым объем плановых (расчетных) расходов рассчитывается исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг). При определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в соответствии с пунктами 28 - 31 Основ ценообразования.
Таким образом, затраты регулируемой организации по данной статье расходов определены органом регулирования на основе данных за прошлые периоды деятельности предприятия, что не противоречит пункту 31 Основ ценообразования.
На содержание автотранспортного цеха на 2016 год регулируемой организацией заявлены расходы в размере 7461,4 тыс. рублей (том 11-12, 21-23). Орган регулирования на основании анализа представленных регулируемой организацией бухгалтерской и статистической отчетности отказал во включении в тарифы этих расходов, в связи с их экономической необоснованностью, поскольку автотранспортный цех относится на предприятии МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» к вспомогательному производству, однако в первичных документах бухгалтерского учета доходы и расходы по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности не распределены.
Представитель административного истца и свидетели, допрошенные в судебном заседании, указали, что не могли разделить эти расходы по видам деятельности, поэтому затраты по автотранспортному цеху они учли в целом по предприятию, разделяя лишь на два вида деятельности (тепловую энергию и услуги по передаче тепловой энергии).
Из административного искового заявления следует, что из суммы прочих расходов в размере 23122,2 тыс. руб., заявленных регулируемой организацией на 2016 год, органом регулирования учтены лишь расходы на сумму 4447, 4 тыс. руб. (тома 13-14, 15-16).
Судом установлено, что прочие расходы, заявленные МУП г. Астрахани «Коммунэнерго», согласно представленным материалам, включали в себя:
- прочие операционные расходы - 18511,64 тыс.руб. (расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг, других работ и услуг, на служебные командировки, на обучение персонала, по охране труда и технике безопасности, на программное обеспечение, на промышленную безопасность, на контрольно-измерительные приборы и автоматику, административно-хозяйственные расходы, прочие расходы и арендную плату (непроизводственные объекты).
- прочие неподконтрольные расходы 4 610,58 (арендная плата - 2 374,27 тыс.руб.; плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах установленных нормативов и (или) лимитов - 483,61 тыс.руб.; расходы на обязательное страхование - 227,83 тыс.руб.; налог на имущество организаций - 1 419,30 тыс.руб.; транспортный налог - 105,60 тыс.руб.) (тома 13-14, 15-16).
В соответствии с пунктом 44 Основ ценообразования в состав прочих расходов регулируемой организации, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаются в том числе расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам, заключенным со сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг, которые определяются исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг); арендная плата, концессионная плата, лизинговые платежи. Пункт 62 Основ ценообразования определяет неподконтрольные расходы.
Согласно пункту 36 Методических указаний по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения операционные (подконтрольные) расходы рассчитываются по формуле (10), исходя из базового уровня операционных расходов (определяемого для первого года долгосрочного периода регулирования) и индекса эффективности операционных расходов, выраженного в процентах, индекса потребительских цен, определенного на основании параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на i-й год, коэффициента эластичности операционных расходов по количеству активов, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, устанавливаемого равным 0,75 и индекса изменения количества активов, применяемого с целью учета зависимости операционных расходов от размера активов, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, определяемого на i-й год.
Орган регулирования, руководствуясь вышеприведенными нормами, исходя из представленных регулируемой организацией документов (тома 13-14), учел прочие операционные расходы на сумму 3 496,72 тыс. рублей.
Величина неподконтрольных расходов регулируемой организации на 2016 год определена органом регулирования в соответствии с пунктами 28, 39, 62, 63 Основ ценообразования, пунктом 39 Методических указаний в размере 52 423,97 тыс. рублей. При расчете учтены плата за негативное воздействие на окружающую среду за 1 - 4 кварталы 2014 года; представленные организацией сведения о расходах на страхование производственных объектов, расходы на уплату налогов (на имущество, транспортный), тарифы страховых взносов в размере 30% на основании Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»; тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в процентах к начисленной оплате труда в размере 0,2%, определенные в соответствии с требованиями Федерального закона от 01 декабря 2014 года № 401-ФЗ «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», уведомления о размере страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; статистические сведения, предусмотренные формой № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы» за 2014 год (амортизация основных средств и нематериальных активов), налог на прибыль в соответствии с пунктом 28 Методических указаний, главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, темп роста установленного органом регулирования тарифа на тепловую энергию (мощность) с 01 июля 2016 составил 104 %, согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов индекса в сфере теплоснабжения - 103,4%.
При определении неподконтрольных расходов органом регулирования учтены: плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах установленных нормативов и (или) лимитов в размере 137,95 тыс. рублей, учтенные в первом полугодии 2016 года; расходы на страхование производственных объектов в размере 104,47 тыс. рублей; налог на имущество организаций в размере 602,60 тыс. рублей, учтенные в первом полугодии 2016 года; транспортный налог в размере 105,64 тыс. рублей; расходы на отчисления на социальные нужды в размере 38 290,86 тыс. рублей или 30,2% от расходов на оплату труда, с календарной разбивкой; амортизация основных средств и нематериальных активов в размере 12 600,21 тыс. рублей, с календарной разбивкой; налог на прибыль в размере 582,23 тыс. рублей.
Таким образом, административный истец, являясь лицом, заинтересованным в установлении тарифа и, как следствие, в подтверждении достоверности исходных данных, на основе которых рассчитывается необходимая валовая выручка, вопреки требованиям законодательства о тарифном регулировании не представил в орган регулирования документы и сведения, необходимые для расчета тарифа в установленной законодательством форме, орган регулирования рассчитал тариф согласно нормативным показателям. Основанием для исключения из состава необходимой валовой выручки этих расходов явился не только факт непредставления регулируемой организацией документов в подтверждение несения указанных расходов, но также и факт отсутствия экономического обоснования этих расходов, который представителями административного истца в судебном заседании не опровергнут.
С учетом изложенного, довод административного истца об экономической необоснованности установленного тарифа не нашел своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего дела.
Не представляется возможным согласиться с доводом административного истца о том, что в случае отсутствия необходимых документов в тарифном деле, орган регулирования обязан был запросить недостающую информацию. Правила (пункт 20) предусматривают возможность, а не обязанность истребования дополнительных сведений. Орган регулирования исходил из достаточности представленной информации.
Доводы административного истца о том, что оспариваемые тарифы не обеспечивают МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» возмещения понесенных затрат, связанных с оказанием услуг, и влекут возникновение убытков не нашли своего подтверждения, поскольку реальные убытки, возникшие в результате применения установленного тарифа, доказательствами не подтверждены.
Административный истец, как регулируемая организация, не лишен возможности обращения в орган регулирования с документами, подтверждающими понесенные убытки, для учета убытков и компенсации их в последующем периоде регулирования тарифов в соответствии с Федеральным законом «О теплоснабжении». Законодатель также предусмотрел возможность компенсации дополнительных расходов, понесенных в регулируемый период, и не учтенных органом регулирования тарифов при установлении тарифов.
Основами ценообразования предусмотрено, что в случае если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), такие расходы учитываются при установлении тарифов на последующий период, начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.
В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования орган регулирования ежегодно в течение долгосрочного периода регулирования осуществляет корректировку долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом, в соответствии с Методическими указаниями с учетом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истекший период регулирования от значений таких параметров, учтенных при расчете долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования.
Следовательно административный истец вправе представить сведения о понесенных экономически обоснованных расходах для учета в следующем периоде регулирования.
В ходе рассмотрения настоящего административного дела установлено, что в апреле 2016 года МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» обратилось в службу по тарифам Астраханской области с заявлением о корректировке долгосрочных тарифов на 2017 год (л.д. 9 том 3).
На основании предложения МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» о корректировке тарифов приказом службы по тарифам Астраханской области от 28 апреля 2016 года № 46 открыто дело о корректировке тарифов на тепловую энергию, органом регулирования проведена экспертиза предложения (л.д. 10, 31-116 том 3).
Решение о корректировке тарифов на тепловую энергию принято службой по тарифам Астраханской области на заседании коллегии 16 декабря 2016 года с участием представителей МУП г. Астрахани «Коммунэнерго». Постановлением службы по тарифам Астраханской области от 16 декабря 2016 года № 208 внесены изменения в оспариваемое постановление в части корректировки тарифов на 2017 год (л.д. 131 том 3).
Из исследованных в судебном заседании материалов тарифного дела, представленных административным истцом в целях корректировки установленных тарифов и документов, установлено, что они не содержат сведений, подтверждающих наличие у организации убытков в связи с применением оспариваемых тарифов. При рассмотрении дела, свидетель З., формировавшая предложение регулируемой организации, не отрицала то обстоятельство, что обосновывающих убытки документов в материалы тарифного дела не представляли, в предложении об установлении тарифа убытки организации не показаны и не подтверждены, а подтверждаются балансом предприятия.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что представленные административным истцом в апреле 2016 года документы в обоснование предложения по корректировке тарифов не исключают правомерность выводов службы по тарифам при принятии оспариваемого постановления 11 декабря 2015 года, а напротив подтверждают правильность выводов службы по тарифам Астраханской области. То обстоятельство, что из показателей, характеризующих финансовое и хозяйственное состояние административного истца за 2016 год, содержащихся в бухгалтерском балансе следует, что предприятие имеет убытки, не свидетельствует о возникновении этих убытков именно в результате применения оспариваемых тарифов.
Сведения о фактически сложившихся затратах административного истца, содержащиеся в форме статистического наблюдения № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы» за 2014, 2015 и 2016 годы, также свидетельствует о правильности выводов службы по тарифам Астраханской области. Превышение фактических расходов над плановыми по отдельным статьям расходов, при наличии соответствующего обоснования, может быть учтено при утверждении тарифов на 2018 год.
С учетом изложенного, суд считает, что установленные для МУП города Астрахани «Коммунэнерго» долгосрочные тарифы на тепловую энергию (мощность) на период с 2016 по 2018 годы экономически обоснованы, в связи с чем отсутствуют правовые основания для признания постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года № 204 не действующим.
Органом регулирования правомерно, с соблюдением требований действующего законодательства установлены тарифы на тепловую энергию (мощность) для потребителей МУП города Астрахани «Коммунэнерго», затраты по оспариваемым статьям расходов рассчитаны органом регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами в сфере государственного регулирования тарифов на тепловую энергию и им не противоречат, и не нарушают права и интересы административного истца.
Отказывая включить в тариф предложенные регулируемой организацией суммы, орган регулирования также исходил из недопустимости резкого роста уровня тарифа, поскольку при таком включении тариф на теплоснабжение необоснованно возрос бы, значительно превышая прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, тогда как в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона «О теплоснабжении» принципы организации отношений в сфере теплоснабжения предусматривают соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.
Таким образом, доводы административного истца о противоречии оспариваемого постановления установленным федеральным законодательством принципам, лишены правовых оснований.
Доводы административного истца о необходимости проверки оспариваемого нормативного правового акта на предмет соответствия статьям 1, 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», статье 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», постановлению Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 года № 520 (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 08 июня 2011 года № 449, от 08 ноября 2012 года № 1149, от 08 мая 2013 года № 405, от 04 октября 2013 года № 874, от 26 марта 2014 года № 230, от 04 сентября 2015 года № 941) «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса», также нельзя признать обоснованными.
Указанные административным истцом нормативные правовые акты приняты в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и не регулируют отношения по установлению цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, так как в этой сфере действует специальный федеральный закон и принятые в соответствии с ним Основы ценообразования.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах суд считает, что в удовлетворении административного искового заявления МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» необходимо отказать.
руководствуясь статьями 215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Астраханский областной суд
р е ш и л :
отказать в удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия города Астрахани «Коммунэнерго» о признании не действующим постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года № 204 «О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани «Коммунэнерго» (ОГРН 1023000828861)».
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором опубликован нормативно-правовой акт в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области», в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.
