Дело № 3-14 11 марта 2014 года
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
Архангельский областной суд в составе:
судьи Гудушина Н.Б.,
при секретаре Терентьевой А.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими подпунктов 1-3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений»,
у с т а н о в и л :
постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 27 июня 2007 года № 1237 принят и подписан <…> администрации Архангельской области областной закон от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений». Данный областной закон действует в редакции Закона Архангельской области от 19 декабря 2013 года № 77-4-ОЗ.
Оспариваемые прокурором положения введены в действие Законом Архангельской области от 19 декабря 2013 года № 68-4-ОЗ «О внесении изменения в статью 18 областного закона «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений».
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Волна» № <…>, <…> года, «Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва» № <…>, 2007 год.
Изменения и дополнения, создающие действующую редакцию оспариваемых норм, были опубликованы в издании «Волна» № <…>, <…> года, а также в издании «Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва» № <…>, 2013 год.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений» к исключительным случаям осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относятся:
1) заготовка древесины для организации теплоснабжения и снабжения населения топливом на территориях муниципальных образований Архангельской области в целях обеспечения снабжения древесиной государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по организации теплоснабжения и снабжения населения топливом;
2) заготовка древесины для строительства или ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Архангельской области или муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области, финансирование которых осуществляется за счет средств областного бюджета или местных бюджетов муниципальных образований Архангельской области;
3) заготовка древесины в целях реализации мероприятий государственных программ Архангельской области, связанных с обеспечением древесиной граждан, являющихся участниками таких программ, для осуществления индивидуального жилищного строительства.
Заместитель прокурора Архангельской области Акулич С.П. обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими названных положений. Указал, что оспариваемые положения фактически направлены на произвольное изменение существующего порядка нормативного регулирования заготовки древесины, установленного статьями 29, 30 Лесного кодекса Российской Федерации. Указанные в оспариваемых нормах случаи заготовки древесины не связаны с обеспечением государственных или муниципальных нужд, не могут быть признаны исключительными. Оспариваемые нормы могут приводить к нарушению Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», содержат коррупциогенный фактор, указанный в подпункте «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Подчередниченко О.С. заявленные требования поддержал.
Представители Архангельского областного Собрания депутатов Собинина О.Е., Губернатора Архангельской области Иванов А.М. не согласились с заявленными требованиями. Полагали, что оспариваемые положения не противоречат федеральному законодательству. Установленные областным законом исключительные случаи заготовки древесины направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд, приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.
Заслушав прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Предметом правового регулирования Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений» являются общественные отношения в сфере лесного законодательства, находящиеся согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.
В силу части 1 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 29 ЛК РФ заготовка древесины (как вид использования лесов) представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины.
По общему правилу в соответствии с частью 8 статьи 29 ЛК РФ граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков.
В случае, если федеральными законами допускается осуществление заготовки древесины федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование (часть 8.1 статьи 29 ЛК РФ).
Вместе с тем, согласно части 8.2 статьи 29 ЛК РФ в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.
В порядке реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, перечисленных в статье 81 Лесного кодекса Российской Федерации, приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) от 26 июля 2011 года № 318 утверждены Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений.
Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является единым вне зависимости от принадлежности земель, что следует из пункта 1 названного Порядка.
При заготовке древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (пункт 3 Порядка).
Заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 6 Порядка).
Из содержания вышеприведенных норм федерального законодательства следует, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены исключения из общего порядка заготовки древесины на основании договоров аренды лесных участков, но при условии, если это требуется для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
В таких исключительных случаях заготовка древесины как разновидность предпринимательской деятельности осуществляется лицами, заключившими по результатам аукциона договоры купли-продажи лесных насаждений. Заготовленная на основании таких договоров древесина имеет целевое назначение, должна обеспечивать государственные или муниципальные нужды.
Поскольку лесное законодательство не раскрывает понятие государственные и муниципальные нужды, следует учитывать положения части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации, в силу которой имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (пункт 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Отдельные правоотношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Под государственными или муниципальными нуждами следует понимать потребности соответствующих публично-правовых образований в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий данных образований.
Вместе с тем, исполнение полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (глава IV.1. Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), решение вопросов местного значения и исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления (главы 3, 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не всегда порождает потребности публично-правовых образований в материальных ресурсах, получаемых на договорных началах от граждан и юридических лиц.
Так, в соответствии с подпунктом 67 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с реализацией полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении».
Согласно положениям пункта 4 части 1 статьи 14, а также пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся, в том числе, организация в границах поселений (городского округа) теплоснабжения населения и снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Из содержания статьей 5, 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», регулирующих вопросы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения, не следует, что теплоснабжение следовать рассматривать исключительно как потребность самих публично-правовых образований в данной услуге.
Теплоснабжение как публичная услуга, связанная с удовлетворением потребностей граждан и организаций посредством производства тепловой энергии и ее реализации потребителям, а также снабжение населения топливом имеют более широкую направленность, чем удовлетворение собственно государственных, муниципальных нужд как потребностей в товарах, работах, услугах публично-правовых образований.
По смыслу оспариваемого подпункта 1 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений» заготовка древесины обеспечивает потребности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а не государственные или муниципальные нужды.
Несмотря на то, что использование, переработка заготовленной древесины, согласно оспариваемой норме, должно обеспечивать теплоснабжение и снабжение населения топливом, условия, предусмотренные частью 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, для признания таких случаев исключительными, по мнению суда, не соблюдаются.
Аналогичный подход следует использовать и при оценке соответствия федеральному законодательству подпункта 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений», поскольку очевидно, что обеспечение граждан древесиной для осуществления индивидуального жилищного строительства не является удовлетворением государственных или муниципальных нужд в вышеприведенном смысле этого понятия.
Судом установлено, и заинтересованными лицами не оспаривалось, что в настоящее время в Архангельской области не приняты государственные программы, предусматривающие заготовку древесины, ее передачу для осуществления индивидуального жилищного строительства применительно к оспариваемой норме.
Следовательно, данная норма допускает возможность неоднозначного и расширительного толкования, и как следствие приводит к нарушению требования определенности, ясности, недвусмысленности оспариваемой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Принимая во внимание, что содержание оспариваемой нормы (подпункт 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ) четко и ясно не отражает случаи заготовки древесины, она не может быть признана соответствующей требованиям федерального законодательства.
Что касается подпункта 2 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений», то его действие распространяется на случаи, когда для строительства или ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Архангельской области или муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области, требуется заготовка древесины.
Такие потребности, по мнению суда, могут быть отнесены к государственным, муниципальным нуждам.
Такой вывод согласуется с обязанностью собственника содержать принадлежащее ему имущество, если иное не предусмотрено законом или договором (статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Случаи заготовки древесины, указанные в подпункте 2 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений», не определены статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации, также отсутствует федеральное регулирование, препятствующее Архангельской области реализовать свои полномочия по данным вопросам.
Из содержания части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, как об этом утверждает прокурор, не вытекает, что исключительные случаи осуществления заготовки древесины не могут быть заранее известны и носить плановый характер.
Возможность заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений не может противоречить Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» только в силу того, что по общему правилу граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков.
Согласно частям 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку областной закон от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ издан по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, то оспариваемые положения могут быть признаны судом недействующими с момента вступления решения в законную силу.
При таких обстоятельствах подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений» (в редакции областного закона от 19 декабря 2013 года № 77-4-ОЗ) подлежит признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В силу требований части 3 статьи 253 ГПК РФ, пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», статьи 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в печатном издании – газете «Волна».
Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений» (в редакции областного закона от 19 декабря 2013 года № 77-4-ОЗ).
В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.
Судья Н.Б. Гудушин
