Дело № 3а-1/2020
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
« 27 » февраля 2020 года город Благовещенск
Амурский областной суд в составе:
председательствующего судьи Никитина В.Г.,
при секретаре Габриелян Д.А.,
с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А., представителя Законодательного собрания Амурской области Максимовой В.В., представителей правительства Амурской области Акименко Е.В. и Гончаровой О.В., представителей министерства финансов Амурской области Махноносовой О.В. и Ханенко Ю.Н., представителей управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области Елистратовой В.А. и Дындаря А.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Амурской области к Законодательному Собранию Амурской области о признании недействующими отдельных положений нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
первый заместитель прокурора Амурской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области». В обоснование было указано, что в силу части 1 статьи 4 названного Закона лица, замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», исходя из размера денежного вознаграждения и срока замещения муниципальной должности в порядке и на условиях, установленных уставом муниципального образования и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления. При этом часть 1 статьи 4 Закона Амурской области «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» противоречит части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части отсутствия в ней норм, предусматривающих, что право на пенсию за выслугу лет могут иметь лица, не только замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, но и достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления полномочий, и подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством. Ссылаясь на часть 2 статьи 12, приложение № 13 Закона Амурской области от 12.12.2019 № 449-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» указывает, что бюджеты некоторых муниципальных образований области являются дефицитными и дотационными, отсутствие необходимых средств в местных бюджетах и наличие в оспариваемом Законе Амурской области оспариваемой нормы о расширении круга лиц, имеющих право на получение соответствующих социальных гарантий, негативно влияет на реализацию органами местного самоуправления полномочий, определенных статьями 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом уточнений первый заместитель прокурора Амурской области просил признать недействующей со дня вступления в законную силу решения суда часть 1 статьи 4 Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» (в редакции Закона Амурской области от 19.12.2019 № 463-ОЗ) в той мере, в которой право на пенсию за выслугу лет имеют лица, замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими своих полномочий.
В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Амурской области Максимова В.В. указала, что процедура принятия, порядок опубликования и вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта соблюдены. Положениями Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» в действующей редакции не предусмотрены нормы, регулирующие предоставление гарантий лицам, замещающим муниципальные должности, связанных с прекращением их полномочий. В этой связи отсутствует необходимость соблюдения требований к нормативным правовым актам, установленным абзацем вторым части 5.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полагает, что негативное влияние дотационности бюджетов муниципальных образований на реализацию органами местного самоуправления полномочий, установленных законодательством, не подтверждается конкретными обстоятельствами.
В письменных возражениях представитель правительства Амурской области Гончарова О.В. указала, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное нормативное правовое регулирование в части реализации полномочий по установлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, включая установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в виде ежемесячной доплаты к пенсии. Между тем, предметом правового регулирования абзаца второго части 5.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются дополнительные социальные и иные гарантии, которые связаны с фактом прекращения полномочий (в том числе досрочно) указанных лиц. Наличие дефицита областного бюджета само по себе не может повлиять на реализацию взятых муниципальными образованиями обязательств по социальному обеспечению указанных в оспариваемой норме лиц. Более того, в соответствии с пунктом 3 части 1, пунктом 3 части 2 статьи 1 Закона Амурской области от 12.12.2019 № 449-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» областной бюджет является профицитным. Доводы прокурора о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц не подтверждены.
В письменном отзыве начальник управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области Лазаренко Т.Б. указала, что в сравнении с федеральным законодательством оспариваемая часть 1 статьи 4 Закона Амурской области «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» расширяет круг лиц, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий.
В письменном отзыве представитель министерства финансов Амурской области Махноносова О.В. указала, что при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период министерством финансов области предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию Закона Амурской области «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области».
В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А. настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления.
Представитель Законодательного собрания Амурской области Максимова В.В., представители правительства Амурской области Акименко Е.В. и Гончарова О.В., представители министерства финансов Амурской области Махноносова О.В. и Ханенко Ю.Н. в судебном заседании возражали относительно заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах.
В судебном заседании представители управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области Елистратова В.А. и Дындарь А.Е. заявленные прокурором требования поддержали.
Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Согласно пунктам «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Положений, которыми были бы установлены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, касающиеся порядка и условий их пенсионного обеспечения (ежемесячной доплаты к пенсии), федеральное законодательство не содержит.
Из этого следует, что реализуя полномочия по установлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, включая установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в виде ежемесячной доплаты к пенсии, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное нормативное правовое регулирование, которое, вместе с тем, в случае принятия на федеральном уровне нормы, регулирующей соответствующие правоотношения, подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством.
Законом Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» установлены общие гарантии депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области.
Данный нормативный правовой акт был принят Законодательным Собранием Амурской области 19 июня 2008 года. Первоначальный текст документа опубликован в издании «Амурская правда», № 115, 2 июля 2008 года.
Частью 1 статьи 4 названного Закона Амурской области (в редакции Закона Амурской области от 19.12.2019 № 463-ОЗ) установлено, что лица, замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», исходя из размера денежного вознаграждения и срока замещения муниципальной должности в порядке и на условиях, установленных уставом муниципального образования и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Финансирование расходов на оплату труда, пенсионное обеспечение и предоставление иных гарантий, установленных настоящим Законом, лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности и осуществляющим (осуществлявшим) свои полномочия на постоянной основе, и депутатам осуществляются за счет средств местных бюджетов (статья 5 Закона Амурской области).
Анализ оспариваемой нормы позволяет суду сделать вывод о том, что предусмотренная ею выплата пенсии за выслугу лет для лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, имеет дополнительный характер, подлежит исполнению за счет средств соответствующих местных бюджетов.
Данный нормативный правовой акт принят Законодательным собранием Амурской области в пределах предоставленных ему полномочий. Порядок его принятия и опубликования соблюден и не оспаривается в рамках настоящего дела.
Рассматривая доводы прокурора о противоречии части 1 статьи 4 Закона Амурской области «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» (в редакции Закона Амурской области от 19.12.2019 № 463-ОЗ) требованиям части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суд исходит из следующего.
Частью 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации определение размеров и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом, отнесено к расходным обязательствам муниципальных образований.
В соответствии с абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 30.12.2015 № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» часть 5.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была дополнена абзацем вторым, в силу положений которого в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.
Из позиции прокурора со ссылкой на приведенные положения федерального законодательства следует, что Законодательным собранием Амурской области в сравнении с федеральным законодательством расширен круг лиц, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий, так как в оспариваемых положениях отсутствуют нормы, предусматривающие, что право на пенсию за выслугу лет могут иметь лица, не только замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, но и достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления полномочий.
В этой связи суд полагает необходимым отметить, что в силу абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ гарантии, к которым относится пенсионное обеспечение депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливаются в связи с осуществлением указанными лицами их полномочий.
Предметом же правового регулирования абзаца второго части 5.1 статьи 40 названного Федерального закона являются те дополнительные социальные и иные гарантии, которые связаны с фактом прекращения полномочий (в том числе досрочно) указанных лиц.
При этом ежемесячная доплата к пенсии депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, работающих на постоянной основе, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления их полномочий.
Следовательно, обладая в системе действующего правового регулирования всей широтой полномочий, законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления такой дополнительной гарантии, в том числе вводить и изменять критерии, при наличии которых у данной категории граждан возникает право на ее получение наряду с назначенной им в установленном порядке по любому из оснований пенсией.
Принимая во внимание, что порядок и условия пенсионного обеспечения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в виде ежемесячной доплаты к пенсии, назначенной на общих или льготных основаниях, как одного из видов гарантий осуществления ими своих полномочий федеральным законодателем не определены, а также учитывая, что названная выплата не связана с фактом прекращения полномочий (в том числе досрочно) указанных лиц, положения абзаца второго части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в данном случае применению не подлежат.
По этой причине рассматриваемые положения части 1 статьи 4 Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ каким-либо конкретным нормам федерального законодательства не противоречат, вопреки доводам прокурора имеют иной предмет правового регулирования.
Исходя из пункта 2 части 2 статьи 62 КАС Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, обязаны подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.
В тоже время, доводы прокурора о дефицитном характере бюджетов некоторых муниципальных образований Амурской области сами по себе не подтверждают, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают права конкретных лиц, являющихся получателями бюджетных выплат, либо влекут невозможность реализации муниципальными властями иных полномочий по решению вопросов местного значения. По мнению суда, в рамках настоящего дела прокурором не представлено убедительных доказательств тому, что оспариваемые положения Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ нарушают права неопределенного круга лиц или вызывают реальную угрозу такого нарушения. Определение соответствия размера дополнительных пенсионных выплат критериям финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований не является юридически значимым обстоятельством в рамках рассматриваемого дела.
Помимо этого суд признает обоснованными возражения представителей Законодательного собрания Амурской области и правительства Амурской области о том, что соотношение общего объема доходов и расходов бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации не является величиной постоянной, изначально утвержденный в качестве дефицитного в ходе исполнения бюджет может стать профицитным.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС Российской Федерации если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В этой связи в удовлетворении требований следует отказать.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 175-180 КАС Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении требований первого заместителя прокурора Амурской области к Законодательному собранию Амурской области о признании недействующей части 1 статьи 4 Закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» (в редакции Закона Амурской области от 19.12.2019 № 463-ОЗ) в той мере, в которой право на пенсию за выслугу лет имеют лица, замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими своих полномочий, - отказать.
Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 6 марта 2020 года.
Председательствующий Никитин В.Г.
Дело № 3а-1/2020
