Дело № 3-21/2015
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
« 17 » июня 2015 года город Благовещенск
Амурский областной суд в составе:
председательствующего судьи Никитина В.Г.,
при секретаре Пожидаевой Л.Е.,
с участием представителей ОАО «Экспресс Приморья» ФИО1 и ФИО2, представителя правительства Амурской области ФИО3, представителя министерства финансов Амурской области Ф.И.О.2, представителей управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Ф.И.О.5 и Ф.И.О.3, представителей министерства транспорта и строительства Амурской области Ф.И.О.4 и Ф.И.О.1,
с участием прокурора Дегтяренко А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества «Экспресс Приморья» о признании недействующими подпункта 1 пункта 1.2, пункта 1.3, пункта 2.1, пункта 2.3, абзацев 1 и 4 пункта 2.4, подпунктов 3 и 5 пункта 2.8, пункта 2.11, пункта 4.9 Порядка предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта и приложения № 1 «Методика расчета размера субсидии», утвержденных постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Экспресс Приморья» обратилось в суд с данным заявлением, в обоснование указав, что является субъектом естественной монополии, выполняет регулярные перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Амурской области. Перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Амурской области Общество осуществляет по предельным тарифам, установленным управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области.
Постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 утвержден Порядок предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта. Реализация данного Порядка препятствует предпринимательской деятельности Общества, влечет неблагоприятные последствия в виде затруднений и ограничений получения им субсидий из областного бюджета в целях полного возмещения за счет бюджетных средств потерь в доходах перевозчика, возникших в результате государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении, влечет нарушение пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)» утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, в соответствии с которым государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов Российской Федерации.
Тарифы на проезд пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения устанавливаются в соответствии с требованиями статьи 5 Федерального закона от «О естественных монополиях», согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В силу пункта 3 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению субсидий коммерческим организациям, осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. В порядке статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий, которые предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.
В силу пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров...), выполнением работ, оказанием услуг.
Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Указанные нормы, по мнению заявителя, обязывают органы законодательной (представительной) власти учитывать соответствующие расходы, в том числе по возмещению затрат и недополученных доходов от регулирования тарифов, при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов. Действующим законодательством гарантировано, что при фактическом осуществлении Обществом деятельности по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и возникновении у него недополученных доходов вследствие применения установленных тарифов у соответствующего бюджета возникает обязанность компенсировать эти убытки без каких-либо условий, за исключением обязанности подтверждения перевозчиком экономической обоснованности понесенных им затрат.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1.2 утвержденного постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 Порядка субсидия предоставляется на возмещение части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении.
Согласно пункту 2.1 Порядка субсидия на возмещение части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении, предоставляется получателям из числа организаций железнодорожного транспорта, осуществляющих перевозки пассажиров (физических лиц) железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, с оформлением проездного документа (билет для разовой поездки или абонементный билет) по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек. Учитывая содержание указанных пунктов целью предоставление субсидий, в нарушение указанных выше норм права, является неполная компенсация выпадающих доходов, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов.
Пункт 2.3 Порядка устанавливает, что расчет размера субсидии осуществляется в соответствии с методикой согласно приложению № 1 к настоящему Порядку. В соответствии с формулой расчета субсидии главный распорядитель имеет возможность принять решение о сокращении объема субсидии в случае необеспечения организацией показателя объема вагонокилометровой работы.
Вместе с тем, исходя из содержания статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации основанием для предоставления бюджетных средств в виде субсидий является фактическое возникновение затрат организации железнодорожного транспорта, что соответствует принципам целевого характера бюджетных средств, результативности и эффективности их использования, предусмотренным статьями 28, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит положений, которые предоставляли бы возможность установить в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации правовые нормы о частичном возмещении потерь в доходах перевозчика, возникших в результате государственного регулирования тарифов, либо об уменьшении размера субсидии, выплачиваемой ее получателю в целях возмещения недополученных доходов.
Кроме того методика расчета субсидии содержит такой показатель как Пплан - планируемый на текущий год пассажирооборот, определяемый исходя из прогнозируемой населенности вагонов. При этом порядок расчета прогнозируемой населенности вагонов не регламентирован, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, что создает в его применении правовую неопределенность, ведет к невозможности получения субсидии на полную компенсацию потерь в доходах перевозчика, содержит в себе коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами «а» и «ж» пункта 3, подпункта «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В соответствии с абзацем 1 пункта 2.4 Порядка для принятия решения о предоставлении субсидии за I, II, III кварталы текущего года организация ежеквартально, в срок до 30 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, а для принятия решения о предоставлении субсидии за IV квартал текущего года - до 20 декабря текущего года представляет главному распорядителю заявление на получение субсидии по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку и следующие документы...
Таким образом, в нарушение пункта 3 статьи 17 Закона Амурской области от 10.12.2014 № 458-ОЗ «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов», согласно которому получателям средств областного бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг за счет средств областного бюджета предоставлено право предусматривать авансовые платежи (если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации), в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, по договорам (государственным контрактам), не поименованным в пунктах 1,2 статьи 17 Закона Амурской области от 10.12.2014 № 458-03 «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» Общество получает субсидию по истечении каждого отчетного квартала, не имея возможности получения авансового платежа.
Пунктом 1.3 предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке, на цели, предусмотренные Порядком, при этом подпункт 5 пункта 2.8, подпункт 5 пункта 4.6 устанавливают в качестве основания для отказа в предоставлении субсидии недостаточность бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных главным распорядителем на предоставление субсидии на текущий финансовый год. Обязательства субъекта Российской Федерации по компенсации потерь в доходах Перевозчика, возникающих вследствие регулирования тарифов, в силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются расходными, подлежащими исполнению за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, в связи с чем такое основание для отказа в предоставлении субсидий, как недостаточность средств, предусмотренных на эти цели законом Амурской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, не основано на действующем законодательстве.
Согласно пункту 2.6 Порядка в течение 3 рабочих дней главный распорядитель направляет копию отчета и информацию о размере поправочного коэффициента, учитывающего степень исполнения организацией обязательств по объемам вагонокилометровой работы, в управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области.
Управление в течение 10 рабочих дней со дня получения копии отчета, а также информации о размере поправочного коэффициента, указанной в настоящем пункте, в соответствии с пунктом 2.3 настоящего Порядка составляет заключение с указанием объема затрат (в рублях), подлежащих возмещению организации, и направляет его главному распорядителю». При этом применение поправочного коэффициента влечет невозможность получения субсидии на полное погашение выпадающих доходов перевозчика, что противоречит ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая не содержит положений, которые предоставляли бы возможность установить в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации правовые нормы о частичном возмещении потерь в доходах перевозчика, возникших в результате государственного регулирования тарифов, либо об уменьшении размера субсидии, выплачиваемой ее получателю в целях возмещения недополученных доходов.
Пунктом 2.11 Порядка установлено, что субсидия за четвертый квартал текущего года предоставляется не позднее 25 декабря текущего года на основании предварительного отчета, представленного организацией главному распорядителю, в размере, не превышающем среднеквартальный размер субсидии за истекший период, в пределах остатка неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, установленных главному распорядителю на текущий год. В случае если размер предоставленной субсидии превышает фактический размер части затрат, подлежащих возмещению в соответствии с настоящим порядком, сумма превышения по итогам отчетного периода возвращается организацией в областной бюджет до 31 января года, следующего за отчетным.
В нарушение указанных выше норм права, устанавливающих обязанность субъекта Российской Федерации компенсировать потери в доходах перевозчика в полном объеме, указанной нормой не предусмотрен порядок получения субсидии в случае, если фактические данные Общества об оказанных услугах, доходах и затратах превысят данные, указанные в предварительном отчете Общества, направленном согласно п. 2.11 Порядка в срок, не позднее 25 декабря текущего года.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 2.2, подпунктом 4 пункта 4.2 Порядка одним из условий предоставления субсидий является заключение с главным распорядителем соглашения о предоставлении и использовании субсидии на текущий год по форме, установленной главным распорядителем. Порядок установления главным распорядителем формы договора нормативно не установлен, кроме того нарушается принцип свободы договора, так как в соответствии с пунктом 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации сторонам предоставлено право самостоятельно определять условия заключаемых договоров кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.
На основании изложенного, заявитель просит суд признать недействующими подпункт 1 пункта 1.2, пункт 1.3, пункт 2.1, пункт 2.3, абзац 1, 4 пункта 2.4, подпункты 3, 5 пункта 2.8, пункт 2.11, подпункт 3 пункта 2.2, подпункт 4 пункта 4.2, подпункт 5 пункта 4.6, пункт 4.9, приложение № 1 «Методика расчета размера субсидии» Порядка предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта, утвержденного постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 с момента принятия данного нормативного акта; взыскать с субъекта Российской Федерации - Амурской области в лице правительства Амурской области за счет казны Амурской области в пользу ОАО «Экспресс Приморья» расходы по оплате государственной пошлины в сумме < ... > рублей.
В судебном заседании представитель ООО «Экспресс Приморья» ФИО1 уточнил заявленные требования, исключив из них требования об оспаривании подпункта 3 пункта 2.2, подпункта 4 пункта 4.2 и подпункта 5 пункта 4.6 постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799. В остальной части представители ООО «Экспресс Приморья» ФИО1 и ФИО2 настаивали на заявленных требованиях, полагая оспариваемый нормативный правовой акт в части противоречащим нормам федерального законодательства и по своему содержанию не отвечающим требованиям формальной определенности.
Представитель правительства Амурской области ФИО3 в судебном заседании возражал относительно заявленных требований, в обосновании своей позиции указал, что оспариваемое постановление правительства Амурской области принято в соответствии с действующим законодательством, компетентным органом. Полагает, что доводы заявителя о несоответствии норм оспариваемого Порядка основаны на неверном толковании норм права. Доводы заявителя о том, что реализация Порядка препятствует его предпринимательской деятельности, влечет нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», ошибочны, поскольку Порядок не регулирует деятельность хозяйствующих субъектов и не содержит не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. Порядок не содержит обязательных предписаний для хозяйствующих субъектов, не устанавливает требования к порядку и условиям осуществления их деятельности. Нормы Порядка направлены на обеспечение предоставления субсидии в равной степени всем лицам, имеющим право на ее получение, категория которых в силу положений подпункта 1 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определена в пункте 2.1 Порядка. Нормы Порядка не лишают заявителя или иных лиц возможности получать прибыль при осуществлении пригородных перевозок, не влияют на их конкурентоспособность.
Также ошибочны доводы заявителя о несоответствии постановления пункту 3 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и Постановлению Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», нормами которых предусмотрено возмещения потерь в доходах, возникающих в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, вследствие регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. Обозначенные нормы федерального законодательства регулируют иные вопросы, а, кроме того, нормы Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239, на которые ссылается заявитель, введены постановлением Правительства Российской Федерации от 25.02.2015 № 165, то есть после принятия оспариваемого постановления № 799. В частности, пунктом 3 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ регулируются вопросы возмещения потерь в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникших в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что в соответствии с приведенными законоположениями обязательным условием возмещения потерь является принятие нормативного правового акта, устанавливающего льготы и преимущества по тарифам, сборам и плате, который в данном случае (применительно к разделу II Порядка) не принимался. Положения раздела II Порядка не связаны с возмещением потерь, возникших в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате (в отличие от разделов IV и V Порядка, где предусмотрены субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих в результате принятия нормативных правовых актов об установлении соответствующих льгот и преимуществ). Разделом II Порядка регулируются вопросы, вытекающие из бюджетных правоотношений, возникающих в результате принятия в соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации самостоятельного расходного обязательства, имеющего своей целью оказание государственной поддержки (экономической помощи), а не из обязательств, возникающих в результате установления льгот и преимуществ. Следует учесть, что бюджетное законодательство, исходя из существа регулируемых правоотношений, выделяет несколько целей предоставления субсидии. В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам предоставляются в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат. При этом определение целей предоставления субсидий отнесено к исключительной компетенции правительства Амурской области (часть 2 статьи 13 Закона Амурской области от 10.12.2014 № 458-03), что в полной мере согласуется с принципом самостоятельности бюджетов, который закрепляет право органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (абзац пятый статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Цели предоставления субсидий (направления расходования средств областного бюджета) определены в пункте 1.2 Порядка. Возмещение потерь в доходах (недополученных доходов), возникающих вследствие установления льгот и преимуществ по тарифам, осуществляется только в соответствии с подпунктами 3 и 5 пункта 1.2, разделами IV и V1 Порядка. При предоставлении соответствующих субсидий возникшие недополученные доходы возмещаются организациям железнодорожного транспорта в полном объеме. В тоже время, согласно подпункту 1 пункта 1.2, разделу II Порядка субсидия предоставляется на возмещение организациям железнодорожного транспорта части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении, а не на возмещение потерь в доходах, возникающих вследствие установления льгот и преимуществ по тарифам, то есть в данном случае нормы пункта 3 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, постановления № 239 и оспариваемого постановления № 799 имеют разный предмет регулирования и определяют разные направления расходования средств бюджета. Указанная субсидия, являясь мерой государственной поддержки как таковой в смысле оказания содействия, экономической помощи, не носит обязательный (безусловный) характер компенсации, выплата которой предусмотрена нормами вышеуказанного федерального законодательства, и предоставляется в рамках оказания государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта, что предусмотрено подпрограммой «Развитие транспортного комплекса» государственной программы Амурской области «Развитие транспортной системы Амурской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением правительства Амурской области от 25.09.2013 № 450, и ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов (приложение № 9 к Закону № 458-03). Данная государственная поддержка оказывается при реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленных подпунктом 12 пункта 2 статьи 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и учитывается органом регулирования естественной монополии при применении методов регулирования в соответствии с абзацем восьмым пункта 1 статьи 12 Федерального закона «О естественных монополиях», подпунктом «д» пункта 14 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643).
Полагает, что доводы заявителя о том, что установленный постановлением № 799 расчет размера субсидии не соответствует законодательству (в части безусловного полного возмещения), противоречат требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Амурская область, учитывая характер предоставляемой субсидии (государственная поддержка), не принимала на себя обязательств по безусловному и полному возмещению затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении. Соответствующие затраты перевозчика покрываются за счет провозной платы, которая в свою очередь, устанавливается на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности перевозчика. Прилагаемая к Порядку Методика расчета размера субсидии направлена на оценку необходимого для возмещения перевозчику объема денежных средств и исключает возможность возмещения необоснованных расходов. Тем самым обеспечивается соблюдение закрепленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств. Показатели Методики расчета размера субсидии установлены с учетом Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной Приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 № 235-т/1, в связи с чем не могут рассматриваться как не отвечающие требованиям формальной определенности.
Доводы заявителя о противоречии абзаца первого пункта 2.4, пункта 2.11 и
пункта 4.9 Порядка пункту 3 статьи 17 Закона № 458-ОЗ, по мнению представителя правительства Амурской области, несостоятельны. Статьей 17 Закона № 458-ОЗ прямо установлено, что ее положения распространяются исключительно на договоры (государственные контракты) на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Поставка товаров, выполнение работ и оказание услуг не является предметом соглашения (договора) о предоставлении субсидии. Заключение данного соглашения (договора) не связано с использованием перечисленных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Анализ положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывает на то, что предметом соглашения (договора) о предоставлении субсидий является предоставление субсидий (возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат), возврат остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, а также правоотношения, связанные с проведением проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления. В связи с этим нормы статьи 17 Закона 458-ОЗ не подлежат применению к правоотношениям, связанным с предоставлением субсидий из областного бюджета.
Считает также несостоятельными доводы заявителя о несоответствии подпункта 3 пункта 2.2 и подпункта 4 пункта 4.2 Порядка пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, где закреплен принцип свободы договора. При это требование заявителя о признании недействующим абзаца второго пункта 2.11, абзаца второго пункта 4.9 Порядка прямо противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств, влечет возможность получения перевозчиком неосновательного обогащения.
Полагает, что доводы заявителя о необходимости признания недействующими пункта 1.3, абзаца четвертого пункта 2.4, подпунктов 3, 5 пункта 2.8 и подпункта 5 пункта 4.6 Порядка законодательству, являются необоснованными. Пункт 1.3 Порядка всецело соотносится с положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где установлено, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Кроме того, аналогичная норма закреплена в пункте 5 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. В соответствии с пунктом 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Исходя из этого главный распорядитель бюджетных средств не может при предоставлении субсидии превысить пределы бюджетных ассигнований (предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) и лимиты бюджетных обязательств (объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Соответственно, отказ в предоставлении субсидии, предусмотренный подпунктом 5 пункта 2.8 Порядка (в случае недостаточности бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств), прямо вытекает из полномочий главного распорядителя бюджетных средств, установленных бюджетным законодательством. Субъект Российской Федерации не может быть понужден в предоставлении субсидий в большем размере, чем это предусмотрено при формировании бюджета.
Доводы заявителя, по мнению представителя правительства Амурской области, сводятся к тому, что у заявителя возникли потери в доходах вследствие регулирования тарифов и эти потери необходимо возмещать в рамках постановления № 799. Вместе с тем возмещение таких потерь возможно только при установлении тарифов ниже экономически обоснованных затрат, что не подтверждено и не является предметом рассмотрения по настоящему делу. Полагают, что в случае, если реальные затраты заявителя выше установленных тарифов, то он вправе обратиться в суд с иском о взыскании убытков.
Представитель министерства финансов Амурской области Ф.И.О.2 в судебном заседании возражала относительно удовлетворения заявленных требований, суду пояснила, что доводы заявителя о несоответствии оспариваемого Порядка предоставления субсидии положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 и пункту 3 стать 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» несостоятельны, поскольку оспариваемые положения Порядка не подпадают под правовое регулирование указанных нормативных правовых актов.
Возмещение потерь в доходах перевозчика в результате государственного регулирования возможно в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», а также в случае, установленном статьей 20 Федерального закона «О естественных монополиях», когда органом регулирования естественной монополии принято решение об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки.
Ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, является методом регулирования деятельности субъектов естественных монополий и не представляет собой установление льгот и преимуществ для каких-либо отдельных категорий потребителей. Определяемые (устанавливаемые) для субъекта естественной монополии тарифы - регулируемые тарифы в равной степени одинаковы для всех пользователей, в частности, в данном случае регулируемые тарифы на железнодорожные перевозки в пригородном сообщении на территории Амурской области одинаковы для всех категорий населения.
Установленный управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области для ОАО «Экспресс Приморья» тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении - для населения не является льготным тарифом, в связи с чем ссылка заявителя на пункт 3 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», несостоятельна и в этой части.
Представители управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Ф.И.О.5, Ф.И.О.3, представители министерства транспорта и строительства Амурской области Ф.И.О.4 и Ф.И.О.1 в судебном заседании также возражали относительно заявленных требований, поддержали позицию, изложенную представителем правительства Амурской области и министерства финансов Амурской области.
Выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, ОАО «Экспресс Приморья» имеет лицензию на осуществление перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом серии < ... >№ от ДД.ММ.ГГГГ, выданную Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.
Приказом Федеральной службы по тарифам от ДД.ММ.ГГГГ№ (с учетом дополнений, внесенных приказом Федеральной службы по тарифам от ДД.ММ.ГГГГ№) ОАО «Экспресс Приморья» включено в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте в раздел «Железнодорожные перевозки» под регистрационным номером 25/1/1. В соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» в отношении ОАО «Экспресс Приморья», осуществляющего деятельность в сфере услуг железнодорожных перевозок на территории <данные изъяты>, введено государственное регулирование и контроль.
15 мая 2015 года министерством транспорта и дорожного хозяйства Амурской области (министерство) и ОАО «Экспресс Приморья» (организация железнодорожного транспорта) заключено соглашение № 58, по условиям которого ОАО «Экспресс Приморья» в период с 1 января по 31 декабря 2015 года осуществляет выполнение перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Амурской области в границах Дальневосточной железной дороги и Забайкальской железной дороги с применением максимального уровня тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Амурской области. Перечень маршрутов пригородных поездов, срок выполнения перевозок и объемы движения по маршрутам железнодорожного транспорта в пригородном сообщении на территории Амурской области определены министерством и указаны в приложении № 1 к настоящему соглашению (пункт 1.1).
В соответствии с пунктом 1.2 названного соглашения министерство предоставляет организации железнодорожного транспорта субсидии из областного бюджета на возмещение затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в размере 134 000 000 рублей, предусмотренных Законом Амурской области от 10.12.2014 № 458-ОЗ «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» и в соответствии с Порядком, утвержденным постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799. Субсидии из областного бюджета предоставляются организации железнодорожного транспорта на возмещение затрат, возникающих в результате предоставления организацией железнодорожного транспорта услуги по договору перевозки пассажиров (физических лиц) железнодорожным транспортом в пригородном сообщении с оформлением проездного документа (билет для разовой поездки или абонементный билет), по тарифам, установленным исполнительным органом государственной власти Амурской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов).
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.
Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации закрепляет право граждан, организаций, а также прокурора в пределах его компетенции на обращение в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
В ходе судебного разбирательства установлено, что постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 был утвержден Порядок предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта.
Утвержденный Порядок устанавливает цели, условия и порядок предоставления из областного бюджета субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта, категории юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидии, а также порядок возврата субсидии в областной бюджет в случае нарушения условий, установленных при ее предоставлении.
Указанное постановление обладает всеми признаками нормативного правового акта, было опубликовано 8 января 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также в газете «Амурская правда» от 14 января 2015 года № 2.
В рамках настоящего дела заявитель ОАО «Экспресс Приморья» оспаривает положения подпункта 1 пункта 1.2, пункта 1.3, пункта 2.1, пункта 2.3, абзацев 1 и 4 пункта 2.4, подпунктов 3 и 5 пункта 2.8, пункта 2.11, пункта 4.9 Порядка предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта и приложения №1 «Методика расчета размера субсидии», утвержденных постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799. При этом в обоснование требований о признании указанных положений недействующими заявитель ссылается на их неопределенность, а также противоречие нормам федерального законодательства, предусматривающим необходимость полного возмещения за счет средств соответствующего бюджета недополученных субъектом хозяйственной деятельности доходов в результате тарифного регулирования стоимости оказываемых услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом.
Поскольку названные положения оспариваемого нормативного правового акта непосредственно регулируют правоотношения, участником которых является ОАО «Экспресс Приморья», данная организация была вправе обратиться в суд с настоящим заявлением.
Исходя из пункта 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
В силу части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате, в частности, принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Такие расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 этой же статьи).
Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (часть 1).
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2).
Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в том числе категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (часть 3).
В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 13 Закона Амурской области от 10.12.2014 № 458-ОЗ «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» из областного бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг предоставляются в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг в случаях, связанных с обеспечением населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта.
Субсидии в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляются главными распорядителями средств областного бюджета, получателями средств областного бюджета на основании нормативных правовых актов Правительства области, определяющих категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий, положением об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (часть 2 названной статьи).
Оспариваемый нормативный правовой акт в полной мере соответствует изложенным требованиям, содержит все необходимые положения, регламентирующие порядок предоставления из областного бюджета субсидий юридическим лицам с целью обеспечения населения транспортными услугами, принят правительством Амурской области в пределах компетенции, определенной статьями 10, 45 и 76 Устава (основного закона) Амурской области, подписан должностным лицом, исполнявшим обязанности губернатора Амурской области, а также опубликован в установленном порядке.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность содержания правовой нормы препятствует ее единообразному пониманию, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 20 декабря 2011 года № 29-П и др.).
Исходя из пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Анализ оспариваемых положений постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 позволяет признать, что они отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности правовых норм, то есть являются в достаточной степени определенными по своему содержанию.
В этой связи суд принимает во внимание, что по мотиву неопределенности заявитель не просит признать недействующими те нормы, которые непосредственно регламентируют порядок обращения организаций железнодорожного транспорта за получением субсидии, условий и сроков ее предоставления. При рассмотрении настоящего дела представители ОАО «Экспресс Приморья» не приводили доводов о том, что в силу неопределенности оспариваемых положений заявитель лишен возможности обратиться за получением указанной субсидии либо иным образом ограничен в реализации своих прав.
В обоснование своих требований заявитель ссылается на возможность различного толкования и неопределенность приложения № 1 «Методика расчета размера субсидии», поскольку используемые в этой методике показатели действующим законодательством не регламентированы.
Приложением № 1 «Методика расчета размера субсидии» предусмотрено, что расчет размера субсидии на возмещение части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении за отчетный период, определяется по формуле:
С = Пфакт / 10 x (Зплан / Пплан x 10 - Т) x Коб,
где:
С - размер субсидии, руб.;
Пфакт - фактически выполненный пассажирооборот организации, пассажирокилометр;
Зплан - экономически обоснованные затраты организации, связанные с осуществлением перевозок пассажиров (физических лиц) железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, определяемые управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - управление) на текущий финансовый год в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 года № 235-т/1, руб.;
Пплан - планируемый на текущий год пассажирооборот, определяемый исходя из прогнозируемой населенности вагонов, пассажирокилометр;
Т - тариф на перевозку пассажиров, установленный для организации нормативным правовым актом управления, в расчете за 10 пассажирокилометров;
Коб - поправочный коэффициент, учитывающий степень исполнения организацией обязательств по объемам вагонокилометровой работы, предусмотренной соглашением о предоставлении и использовании субсидии, определяемый в соответствии с таблицей.
По мнению суда, данная часть постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 права и обязанности заявителя не нарушает, какому-либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, значение использованных показателей раскрыто в методике исчерпывающим образом и соответствует положениям Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (утв. Приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 года № 235-т/1).
В этой связи судом также учитывается, что в мае 2015 года ОАО «Экспресс Приморья» представило в министерство транспорта и строительства Амурской области заявление и необходимые документы на получение субсидии за I квартал 2015 года. Из пояснений представителя управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Ф.И.О.3 в судебном заседании и представленного ею письменного расчета следует, что указанное заявление и документы в настоящее время рассмотрены, в соответствии с утвержденной методикой определен размер субсидии за I квартал 2015 года в сумме < ... > руб.
Следовательно, доводы заявителя о неопределенности постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 в названной части являются несостоятельными и не могут быть отнесены к числу достаточных оснований для признания нормативного правового акта недействующими. Несогласие с конкретными расчетами и принятыми в этой связи правоприменительными решениями административного органа выходит за рамки предмета обсуждения по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Довод представителей заявителя о том, что в иных регионах Дальнего Востока расчет аналогичной субсидии производится по иным методикам, не свидетельствует об ошибочности методики, действующей на территории Амурской области, поскольку в силу статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации такие расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти каждого субъекта Российской Федерации самостоятельно.
Заявленная в обоснование требований ссылка на противоречие отдельных положений постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 нормам федерального законодательства о полном возмещении за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации недополученных доходов от регулирования тарифов также не может быть признана обоснованной.
Согласно подпункту 1 пункта 1.2 утвержденного названным постановлением Порядка субсидия предоставляется (в числе прочего) на возмещение организациям железнодорожного транспорта части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении.
Предоставление субсидии осуществляет министерство транспорта и строительства Амурской области в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на цели, предусмотренные настоящим Порядком (пункт 1.3).
Субсидия на возмещение части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении, предоставляется получателям из числа организаций железнодорожного транспорта, осуществляющих перевозки пассажиров (физических лиц) железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, с оформлением проездного документа (билет для разовой поездки или абонементный билет) по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек (пункт 2.1).
Одним из оснований для отказа в предоставлении субсидии является недостаточность бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных главному распорядителю на предоставление субсидии на текущий финансовый год (подпункт 5 пункта 2.8).
Субсидия за четвертый квартал текущего года предоставляется не позднее 25 декабря текущего года на основании предварительного отчета, представленного организацией главному распорядителю, в размере, не превышающем среднеквартальный размер субсидии за истекший период, в пределах остатка неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, установленных главному распорядителю на текущий год.
В случае если размер предоставленной субсидии превышает фактический размер части затрат, подлежащих возмещению в соответствии с настоящим Порядком, сумма превышения по итогам отчетного периода возвращается организацией в областной бюджет до 31 января года, следующего за отчетным (пункт 2.11).
Субсидия за декабрь текущего года предоставляется не позднее 23 декабря текущего года на основании предварительного отчета, представленного организацией главному распорядителю, в размере, не превышающем среднемесячный размер субсидии за истекший период, в пределах остатка неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, установленных главному распорядителю на текущий год.
В случае если размер предоставленной субсидии превышает фактический размер части затрат, подлежащих возмещению в соответствии с настоящим Порядком, сумма превышения по итогам отчетного периода возвращается организацией в областной бюджет до 31 января года, следующего за отчетным (пункт 4.9).
Из приведенных положений, о признании недействующими которых просит заявитель, следует, что субсидия предоставляется на возмещение организациям железнодорожного транспорта части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. При этом нормативный правовой акт в оспариваемой части не устанавливает порядок полного возмещения за счет средств областного бюджета потерь в доходах перевозчика, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении, поскольку имеет иной предмет правового регулирования.
В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» железнодорожные перевозки отнесены к деятельности субъектов естественных монополий, которая регулируется названным Федеральным законом.
Исходя из статьи 6 Федерального закона «О естественных монополиях» органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В силу части 3 названной статьи Федерального закона потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении включены в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239, в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 25.02.2015 № 165). При этом такое государственное регулирование осуществляется при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов Российской Федерации.
Анализ изложенных норм действующего законодательства свидетельствует о том, что тарифное регулирование услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении основано на обеспечении безубыточности деятельности организаций железнодорожного транспорта, установлении тарифов на основе себестоимости и уровня рентабельности такой деятельности.
При этом для отдельных категорий граждан на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации устанавливаются льготы и преимущества по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования (например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1172 предусмотрена выплата субсидии организациям, осуществляющим перевозку школьников старше 10 лет с 1 января по 31 мая текущего финансового года включительно и с 1 сентября по 31 декабря текущего финансового года включительно в поездах дальнего следования (пассажирских и скорых) в общих и плацкартных вагонах во внутригосударственном сообщении Российской Федерации со скидкой в размере 50 процентов установленного государством тарифа). В таком случае потери в доходах перевозчика возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Между тем, оспариваемые нормы постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 о возмещении организациям железнодорожного транспорта части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не предусматривают выплату субсидии в связи с установлением льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте.
В этой связи суд принимает во внимание, что на основании постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 субсидия за счет средств областного бюджета может также выплачиваться на возмещение организациям железнодорожного транспорта недополученных доходов, возникающих в связи с предоставлением отдельным категориям граждан скидки к тарифу на проезд железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Амурской области или в связи с предоставлением права бесплатного проезда пассажирским железнодорожным транспортом по территории Амурской области в сообщении между населенными пунктами Амурской области (пункты 3 и 5 пункта 1.2 Порядка).
В этой части постановление правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 основано на положениях части 3 статьи 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» о полном возмещении потерь в доходах перевозчика, возникших в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования.
В оспариваемой же части постановление правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 регулирует иные правоотношения и основано на иных нормах отраслевого законодательства.
Так, распоряжением правительства Амурской области от 12.08.2013 № 117-р утвержден Перечень государственных программ Амурской области, в который включена государственная программа Амурской области «Развитие транспортной системы Амурской области на 2014 – 2020 годы».
В государственной программе Амурской области «Развитие транспортной системы Амурской области на 2014 - 2020 годы» (утв. Постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 450) отмечено, что пригородное сообщение железнодорожным транспортом в Амурской области является социально значимым, обеспечивающим перевозки пассажиров круглогодично - 1,5 млн. пассажиров в год на протяжении более 3 тысяч километров и соединяет 148 населенных пунктов, многие из которых не имеют другого вида сообщения. В целом по области пригородные перевозки охватывают 5 районов и 3 города области, 110 населенных пунктов, где проживает около 600 тысяч человек. На территории области действует 14 пригородных маршрутов на полигоне двух дорог, в том числе на полигоне Дальневосточной железной дороги - 8 маршрутов и на полигоне Забайкальской железной дороги - 6 маршрутов. В отдельных районах (Сковородинский, Зейский, Селемджинский, Тындинский) железнодорожный транспорт является основным видом транспорта. Для обеспечения транспортного обслуживания населения необходимо оказание государственной поддержки в виде предоставления субсидии на возмещение затрат организациям, осуществляющим перевозку пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении.
При таких обстоятельствах, суд признает обоснованными доводы представителей министерства финансов Амурской области и правительства Амурской области о том, что субсидия на возмещение организациям железнодорожного транспорта части затрат, возникающих в результате перевозки пассажиров в пригородном сообщении, является мерой государственной поддержки, которая реализуется по инициативе органов государственной власти Амурской области самостоятельно в рамках утвержденной государственной программы Амурской области «Развитие транспортной системы Амурской области на 2014 - 2020 годы». В этой связи возложение на субъект Российской Федерации обязанности по увеличению финансового обеспечения названной государственной программы (на что по существу и направлены требования заявителя) привело бы к нарушению закрепленного статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов и исключительной компетенции органов исполнительной власти в определении форм и направлений расходования бюджетных средств.
В силу статьи 20 Федерального закона «О естественных монополиях» в случае, если органом регулирования естественной монополии принято решение с нарушением настоящего Федерального закона, в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Исходя из этого, доводы заявителя ОАО «Экспресс Приморья» о том, что реализация билетов на пригородные железнодорожные перевозки на территории Амурской области по утвержденным тарифам не соответствует уровню их рентабельности и влечет подлежащие возмещению за счет средств областного бюджета убытки, могут быть разрешены в порядке, установленном статьей 20 Федерального закона «О естественных монополиях». Достаточным основанием для признания оспариваемого в рамках настоящего дела нормативного правового акта недействующим названные обстоятельства не являются.
Доводы заявителя о том, что реализация оспариваемого постановления правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799 препятствует его предпринимательской деятельности и влечет нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», являются необоснованными, поскольку названный нормативный правовой акт не устанавливает каких-либо ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, не влияет на конкурентоспособность оказываемых услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом, не затрагивает равенства прав перевозчиков в названной сфере.
Согласно части 5 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.
В силу части 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.
До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.
Названным положениям федерального законодательства в полной мере соответствует оспариваемый заявителем подпункт 5 пункта 2.8 Порядка, предусматривающий недостаточность бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных главному распорядителю на предоставление субсидии на текущий финансовый год, в качестве основания для отказа в предоставлении субсидии.
В соответствии с абзацами 1 и 4 пункта 2.4 Порядка для принятия решения о предоставлении субсидии за I, II, III кварталы текущего года организация ежеквартально, в срок до 30 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, а для принятия решения о предоставлении субсидии за IV квартал текущего года - до 20 декабря текущего года представляет главному распорядителю заявление на получение субсидии по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку и документы, в числе которых значится отчет об оказанных услугах, доходах и затратах, возникающих в результате перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в разрезе Забайкальской и Дальневосточной железных дорог, по форме, утвержденной главным распорядителем.
Указанные нормы отвечают закрепленному в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципу эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Предоставление заявления на получение субсидии и отчета об оказанных услугах, доходах и затратах, возникающих в результате перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, является одним из условий получения субсидии и направлено на проверку обоснованности затрат, заявленных получателем к возмещению.
Следовательно, достаточных оснований для признания недействующими названных правовых норм также не имеется.
При таких обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленной процедуры, по своему содержанию в оспариваемой части действующему законодательству не противоречит, прав и законных интересов заявителя не нарушает.
Согласно части 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
В этой связи суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения заявленных ОАО «Экспресс Приморья» требований не имеется, вследствие чего в возмещении судебных расходов заявителя также следует отказать.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 194-198 ГПК Российской Федерации,
РЕШИЛ:
в удовлетворении требований открытого акционерного общества «Экспресс Приморья» о признании недействующими подпункта 1 пункта 1.2, пункта 1.3, пункта 2.1, пункта 2.3, абзацев 1 и 4 пункта 2.4, подпунктов 3 и 5 пункта 2.8, пункта 2.11, пункта 4.9 Порядка предоставления субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям с целью обеспечения населения транспортными услугами на железнодорожном, автомобильном и внутреннем водном видах транспорта и приложения № 1 «Методика расчета размера субсидии», утвержденных постановлением правительства Амурской области от 31.12.2014 № 799, – отказать.
Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 23 июня 2015 года.
Председательствующий Никитин В.Г.
