4А-255/2018
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Йошкар-Ола 17 декабря 2018 года
Заместитель Председателя Верховного Суда Республики Марий Эл Бабин С.В., рассмотрев жалобу заместителя министра финансов Республики Марий Эл Ковиной Н.В. на вступившее в законную силу решение судьи Сернурского районного суда Республики Марий Эл от 18 сентября 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Гамзаевой Ю.И., <...>
у с т а н о в и л:
постановлением мирового судьи судебного участка № 35 Сернурского судебного района Республики Марий Эл от 24 августа 2018 года Гамзаева Ю.И. привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20000 руб.
Решением судьи Сернурского районного суда Республики Марий Эл от 18 сентября 2018 года указанное постановление мирового судьи отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ, в отношении Гамзаевой Ю.И. прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
В поступившей в Верховный Суд Республики Марий Эл жалобе заместитель министра финансов Республики Марий Эл Ковина Н.В. просит отменить решение судьи Сернурского районного суда Республики Марий Эл от 18 сентября 2018 года. В обоснование доводов жалобы выражает несогласие с выводами судьи об отсутствии в действиях Гамзаевой Ю.И. нецелевого использования бюджетных средств, полагая, что заработная плата сторожу, дворнику, повару, кухонному рабочему, машинисту по стирке белья муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Усолинский детский сад «Чебурашка» не должна выплачиваться за счет субвенций, выделяемых из бюджета Республики Марий Эл.
В возражениях на жалобу Гамзаева Ю.И. просит оставить решение судьи Сернурского районного суда Республики Марий Эл от 18 сентября 2018 года без изменения, жалобу без удовлетворения. Указывает на обоснованность выплаты заработной платы всем работникам муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Усолинский детский сад «Чебурашка» за счет субвенций, выделяемых из бюджета Республики Марий Эл, поскольку разделения оплаты труда работников в муниципальных образовательных учреждениях не имеется.
Проверив доводы жалобы, изучив дело об административном правонарушении, поступившее в Верховный Суд Республики Марий Эл 16 ноября 2018 года, нахожу жалобу подлежащей оставлению без удовлетворения по следующим основаниям.
Статья 15.14 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
В соответствии с выпиской из приказа № 50/6 л.с. «О приеме на работу работника» Гамзаева Ю.И. 29 августа 2017 года назначена заведующей муниципальным бюджетным дошкольным образовательным учреждением (МБДОУ) «Усолинский детский сад «Чебурашка».
13 июня 2018 года в результате проведения Министерством финансов Республики Марий Эл встречной проверки использования субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), источником финансового обеспечения которых являются субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, предоставленные из республиканского бюджета Республики Марий Эл, установлен факт нецелевого использования заведующей МБДОУ «Усолинский детский сад «Чебурашка» Гамзаевой Ю.И. указанных субсидий, выразившийся в направлении средств на оплату труда работникам (сторожу, дворнику, машинисту по стирке белья, повару, кухонному рабочему) за период с 29 августа 2017 года по 31 декабря 2017 года в сумме 227 884 руб. 21 коп., а также сторожу, дворнику, машинисту по стирке белья, повару, кухонному рабочему, кочегару за 1 квартал 2018 года в сумме 205 368 руб. 50 коп. в нарушение Порядка предоставления субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов из республиканского бюджета Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 22 января 2009 года № 10 (далее - Порядка), в соответствии с которым субвенции из республиканского бюджета Республики Марий Эл расходуются на оплату труда работников (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) и Положения о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений муниципального образования «Параньгинский муниципальный район» и о финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, утвержденного Постановлением администрации муниципального образования «Параньгинский муниципальный район» Республики Марий Эл от 17 ноября 2015 года № 362-П (далее – Положения), в соответствии с которым в нормативы затрат на реализацию образовательных программ по каждому уровню образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях не включается оплата труда работников, не участвующих в реализации общеобразовательных программ.
Отменяя постановление мирового судьи и принимая решение о прекращении производства по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения, судья районного суда пришел к выводу о том, что оплата труда работников МБДОУ «Усолинский детский сад «Чебурашка» в должности сторожа, повара, кухонного работника, машиниста по стирке белья должна финансироваться за счет субвенций, выделяемых из республиканского бюджета Республики Марий Эл, поскольку данные работники осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ.
Вместе с тем, судьей районного суда не учтено следующее.
Общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), который устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.
В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - федеральные стандарты, часть 3 статьи 5 Закона об образовании).
Федеральные стандарты дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, утвержденные приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, от 6 октября 2009 года № 373, от 17 декабря 2010 года № 1897, от 17 мая 2012 года № 413 соответственно, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования и IV раздел федеральных стандартов остальных уровней образования).
Указанные федеральные стандарты предусматривают обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками (пункт 3.4.1 Федерального стандарта дошкольного образования, пункт 23 Федерального стандарта начального общего образования, пункт 22 Федерального стандарта основного общего образования, пункт 22 Федерального стандарта среднего общего образования), а также соблюдение санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, в том числе наличие оборудованных гардеробов, требований охраны здоровья.
Реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (часть 4 статьи 5 Закона об образовании).
Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании отнесено к полномочиям в сфере образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Это полномочие реализуется, как указано в приведенной норме, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон об образовании, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в главе 5 «Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих педагогическую деятельность» определяет правовой статус педагогического работника (статья 47), научно-педагогических работников (статья 50), руководителей образовательной организации (статья 51).
Часть 1 статьи 52 указанного закона устанавливает, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.
Исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, включая обслуживание оборудованных гардеробов, а также по соблюдению требований охраны здоровья.
При этом, несмотря на то, что организация питания дошкольников также включается в охрану их здоровья, оплата труда работников столовой дошкольного учреждения не может быть обеспечена за счет субвенций субъекта Российской Федерации, поскольку в силу прямого предписания, содержащегося в статье 37 Закона об образовании, организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления (части 1 и 4).
Согласно части 2 статьи 8 Закона об образовании органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях, но это не является их обязанностью.
Таким образом, вопросы организации питания в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к вопросам местного значения, которые регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами.
Также согласно части 3 статьи 8 Закона об образовании к расходам органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг. В этой связи в нормативы финансового обеспечения реализации государственных гарантий прав на дошкольное образование не включается заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, а также работников, обеспечивающих организацию образования.
Принимая во внимание вышеизложенное, доводы административного органа о том, что заработная плата сторожу, повару, кухонному рабочему, машинисту по стирке белья должна выплачиваться за счет средств бюджета муниципального образования, а не за счет субвенций, выделяемых из бюджета Республики Марий Эл, не получили надлежащей оценки в обжалуемом судебном акте.
Таким образом, при рассмотрении настоящего дела требования статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для дела, не были соблюдены. Такое разрешение дела не отвечает установленным статьей 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
При рассмотрении жалобы на постановление мирового судьи судьей районного суда были допущены существенные нарушения требований
КоАП РФ, которые и повлияли на выводы, сделанные по настоящему делу, и не позволили объективно, всесторонне и полно его рассмотреть.
Частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ за нарушение бюджетного законодательства предусмотрен двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности.
Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.
Системный анализ данных норм позволяет сделать вывод о том, что срок давности привлечения должностного лица к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, в соответствии со специальной нормой, содержащейся в части 3 статьи 4.5 указанного Кодекса, составляет один год.
Как следует из материалов дела, обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении Гамзаевой Ю.И. настоящего дела об административном правонарушении, имели место, в том числе в первом квартале 2018 года. Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный специальной нормой части 3 статьи 4.5 КоАП РФ, не истек.
На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 30.13, статьей 30.17 КоАП РФ,
п о с т а н о в и л:
жалобу заместителя министра финансов Республики Марий Эл Ковиной Н.В. удовлетворить.
решение судьи Сернурского районного суда Республики Марий Эл от
18 сентября 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Гамзаевой Ю.И. отменить.
Дело возвратить на новое рассмотрение в Сернурский районный суд Республики Марий Эл.
Заместитель
Председателя Верховного Суда
Республики Марий Эл С.В. Бабин
